破解工傷維權(quán)困局起步

□ 本刊記者 嚴(yán)碧華

破解工傷維權(quán)困局起步

□ 本刊記者 嚴(yán)碧華

工傷認(rèn)定花費(fèi)了11年時(shí)間，其間經(jīng)歷了2次行政復(fù)議程序，這些讓馬萍身心憔悴，本已艱難的生活更是雪上加霜。圖/嚴(yán)碧華

工傷維權(quán)之難已成為業(yè)內(nèi)共識，在實(shí)際操作中，可能一起簡單的工傷案件會(huì)拖上數(shù)年，即便走法律程序，也可能是一波三折，最后還有執(zhí)行難的問題。再加上眾多工傷者缺乏基本的工傷維權(quán)知識與意識，最后不得不放棄自己的權(quán)益。

這一尷尬現(xiàn)狀目前有望得到改變，經(jīng)過長達(dá)4年半的醞釀，《工傷保險(xiǎn)條例》（以下簡稱“《條例》”）的修改工作完成，并于今年1月1日正式實(shí)施。

“一個(gè)顯著的特點(diǎn)就是擴(kuò)大了工傷認(rèn)定范圍?！?010年12月30日，全國總工會(huì)法律工作部前副巡視員關(guān)彬楓向本刊記者表示，新《條例》將認(rèn)定范圍從原來的上下班途中機(jī)動(dòng)車事故傷害調(diào)整擴(kuò)大到非本人主要責(zé)任的交通事故以及城市軌道交通、客運(yùn)輪渡和火車事故傷害，惠及了更多的職工群眾。

“新《條例》在六個(gè)方面作了較大的修改，體現(xiàn)了以人為本的立法理念?！比涨埃本┝x聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心主任黃樂平在接受本刊記者采訪時(shí)如此表示。他認(rèn)為，新《條例》擴(kuò)大了工傷保險(xiǎn)適用范圍，調(diào)整擴(kuò)大了工傷認(rèn)定的范圍，試圖簡化工傷認(rèn)定、鑒定和爭議處理程序，在一定程度上提高了工傷保險(xiǎn)待遇與加大了行政處罰的強(qiáng)制力度等。

“但新《條例》未能真正解決工傷保險(xiǎn)制度面臨的實(shí)際難題，真正面臨工傷維權(quán)困境的工傷農(nóng)民工還要面對很多待解難題?！彼z憾地表示。

工傷維權(quán)之痛

由于維權(quán)意識不強(qiáng)、工傷認(rèn)定難以及維權(quán)程序過于繁瑣等，一些工傷者甚至要犧牲正常生活來維權(quán)。

這其中包括一位90后的年輕小伙子，他叫杜慶會(huì)，1991年8月26日出生，江蘇省銅山縣鄭集鎮(zhèn)鄭東村人。

“90后的孩子應(yīng)該是維權(quán)意識很強(qiáng)的，他卻選擇了自殺?！秉S樂平非常痛心地表示。

2010年3月29日，杜慶會(huì)與另外兩名老鄉(xiāng)經(jīng)人介紹，從江蘇老家來到北京市朝陽區(qū)798創(chuàng)意廣場從事電焊工作，在老家時(shí)約定每天工資150元，到北京后又確定工資為每天100元。

據(jù)了解，杜慶會(huì)所在工地工程承包單位為江蘇一家公司，該公司又將工程分包給了江西籍包工頭甘某(其為個(gè)人承包，無用工主體資格)。

2010年4月12日，杜慶會(huì)在干活時(shí)被倒下的鋼梁砸右腳，隨后，在場的兩位工友把他送到北京市普祥醫(yī)院，醫(yī)院初步診斷為右腳拇趾開放粉碎性骨折，經(jīng)過清創(chuàng)和包扎處理后，轉(zhuǎn)至清華大學(xué)第一附屬醫(yī)院進(jìn)行治療，并于同年4月28日進(jìn)行了內(nèi)固定手術(shù)，在此期間，杜慶會(huì)的治療費(fèi)一直由甘某承擔(dān)，但每次都是經(jīng)多次催要后才支付。

5月15日，因無錢繼續(xù)治療，在醫(yī)院和包工頭分別要求下，并未完全治愈的杜慶會(huì)出院。住院期間，杜慶會(huì)曾多次向甘某主張賠償，最終甘某同意支付誤工費(fèi)等3000元，并讓杜慶會(huì)簽訂了承諾書，在該承諾書中，記載的賠償數(shù)額是包括醫(yī)藥費(fèi)在內(nèi)總計(jì)16335.26元，其中醫(yī)藥費(fèi)為13335.26元。

杜慶會(huì)出院后便返回江蘇老家，在當(dāng)?shù)氐尼t(yī)院繼續(xù)進(jìn)行治療。但由于醫(yī)藥費(fèi)昂貴，杜慶會(huì)無法繼續(xù)必要的治療，受傷腳趾出現(xiàn)萎縮。

杜慶會(huì)擔(dān)心傷殘以后自己的工作沒有著落，很可能成為家里的沉重負(fù)擔(dān)，因?yàn)楫惓Ｍ纯?，精神混亂，他最后選擇在2010年8月31日，給家人留下遺書后，喝農(nóng)藥自殺身亡。

“我走了，我厭倦了這個(gè)世界，每天都會(huì)讓我感到特別累，活著也是你們的一個(gè)負(fù)單（負(fù)擔(dān)）……”杜慶會(huì)的父母每每看到這些內(nèi)容時(shí)都會(huì)情不自禁失聲痛苦。他們認(rèn)為，兒子受工傷后未能得到很好的治療，導(dǎo)致心理抑郁才自殺。

2010年9月19日，杜慶會(huì)父母向北京市朝陽區(qū)勞動(dòng)局申請了工傷認(rèn)定，由于江蘇那家公司否認(rèn)雙方的勞動(dòng)關(guān)系，勞動(dòng)局于9月20日向杜慶會(huì)父母發(fā)出了補(bǔ)正材料通知書，要求提交能夠證明勞動(dòng)關(guān)系的證據(jù)。但杜慶會(huì)沒有與用工單位簽訂勞動(dòng)合同，也沒有其他書面的證據(jù)，目前掌握的證據(jù)，只有部分手機(jī)短信、杜慶會(huì)自己簽名的承諾書復(fù)印件、醫(yī)院的診斷證明以及一同干活的工友提供的證人證言，只有這些證據(jù)來支持他與單位之間存在勞動(dòng)關(guān)系。

馬拉松似的行政復(fù)議使她們本已艱難的生活雪上加霜，難以為繼，同時(shí)也更凸顯工傷維權(quán)之難。

這些顯然給維權(quán)帶來了巨大難度。

杜慶會(huì)的父母于2010年9月向北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心申請法律援助，目前，該中心已經(jīng)派律師到朝陽區(qū)勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)立案，要求確認(rèn)公司與杜慶會(huì)的勞動(dòng)關(guān)系，但一切仍是未知數(shù)。老兩口為了此事已經(jīng)從江蘇老家往返北京四次，因?yàn)闆]錢，這對年過七旬的老人就睡在火車站候車室，怕被別人發(fā)現(xiàn)不是等車的，還要經(jīng)常挪地方。

不僅僅是杜慶會(huì)，《民生周刊》記者曾接觸過多名工傷受害者，大多都是歷時(shí)多年維權(quán)仍然沒有結(jié)果，身心極其疲憊。

幾年之前，一位在天津工作的重慶籍年輕人，因?yàn)楣湎铝藲埣?，生活不能自理?010年上半年，記者見到他時(shí)，他還在為工傷定級而憂心，至今仍未落實(shí)工傷待遇。“30多歲正是年輕力壯的時(shí)候，而我卻不得不依靠父母而生活，你說我能不難受嗎？”采訪中，他反復(fù)強(qiáng)調(diào)。

以北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心代理的趙艷玲和馬萍工傷認(rèn)定案為例，這兩個(gè)案件的工傷認(rèn)定程序分別長達(dá)5年和11年，其中趙艷玲經(jīng)歷了3次行政復(fù)議程序，而馬萍經(jīng)歷了2次行政復(fù)議程序。

多名業(yè)內(nèi)專家在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)表示，馬拉松似的行政復(fù)議使她們本已艱難的生活雪上加霜，難以為繼，同時(shí)也更凸顯工傷維權(quán)之難。

新《 條例》彰顯以人為本理念

在過去相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，諸多因素交織在一起使得工傷維權(quán)變得艱難，讓人無助。

自2004年1月1日起實(shí)施的舊《條例》，對保障職工的權(quán)益，分散用人單位工傷風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但是，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和法律制度的不斷健全，出現(xiàn)了一些新情況，工傷保險(xiǎn)制度在實(shí)施中創(chuàng)造了許多新經(jīng)驗(yàn)，也出現(xiàn)了一些新的矛盾和問題，這些都需要對舊《條例》進(jìn)行修改。

這也早已引起國務(wù)院法制辦和相關(guān)職能部門的高度重視，4年之前就在著手該條例的修改。

2010年12月8日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則同意修改稿。當(dāng)年12月20日，國務(wù)院正式發(fā)布了新《條例》，新《條例》從今年1月1日起正式施行。

2010年12月28日下午，人力資源和社會(huì)保障部工傷保險(xiǎn)司在京召開《條例》 （修訂）專家座談會(huì)，黃樂平受邀參加。

據(jù)介紹，座談會(huì)上，與會(huì)專家認(rèn)為《條例》的修訂是適應(yīng)新情況、新問題的需要， 新《條例》的實(shí)施將會(huì)更加方便解決現(xiàn)實(shí)問題，對進(jìn)一步完善工傷保險(xiǎn)體系提供了法律支撐。

專家表示，新《條例》不僅擴(kuò)大了工傷保險(xiǎn)的適用范圍，調(diào)整了工傷認(rèn)定范圍，簡化了工傷認(rèn)定、鑒定和爭議處理程序，而且大幅度提高了待遇，增加了基金支出項(xiàng)目，進(jìn)一步加大了強(qiáng)制力度，所有這些都是這部法規(guī)以人為本理念的體現(xiàn)。

“《條例》的修改幅度之大，是勞動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域行政法規(guī)中所少有的。不算文字修改和條文順序的調(diào)整，有實(shí)質(zhì)性修改的就涉及24條（新增加了3條），占整個(gè)《條例》67條的36%?！秉S樂平欣慰地表示。

職工在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故傷害的，應(yīng)認(rèn)定為工傷。

黃樂平認(rèn)為，新《條例》擴(kuò)大了工傷保險(xiǎn)適用范圍?！靶隆稐l例》規(guī)定，除現(xiàn)行規(guī)定的企業(yè)外，有雇工的個(gè)體工商戶必須強(qiáng)制參加工傷保險(xiǎn)，取消了原來授權(quán)各省自行決定個(gè)體工商戶參加工傷保險(xiǎn)的具體步驟和實(shí)施辦法的規(guī)定，另外還規(guī)定事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等組織都應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定參加工傷保險(xiǎn)。這一規(guī)定擴(kuò)大了工傷保險(xiǎn)制度覆蓋的職業(yè)群體，有利于更多職業(yè)人群享受工傷保險(xiǎn)的保障?！?/p>

在黃樂平看來，工傷維權(quán)之所以難，認(rèn)定難是核心因素，而此前認(rèn)定范圍偏窄是其主要原因之一。新《條例》調(diào)整擴(kuò)大了工傷認(rèn)定的范圍。新《條例》規(guī)定，職工在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故傷害的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。

此外，《條例》修改后，工傷認(rèn)定的排除范圍縮小，將原來的“因犯罪或者違反治安管理傷亡的”修改為“故意犯罪的”，實(shí)際上等于擴(kuò)大了工傷認(rèn)定的范圍。職工有過失犯罪或違反治安管理處罰法的行為，只要符合工傷認(rèn)定的條件，也同樣可以享有工傷保險(xiǎn)權(quán)益。

工傷認(rèn)定程序復(fù)雜是眾多工傷受害者難以逾越的障礙，在黃樂平看來，新《條例》試圖簡化工傷認(rèn)定、鑒定和爭議處理程序。新《條例》規(guī)定，對事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)明確的工傷認(rèn)定申請，應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)做出工傷認(rèn)定的決定；明確了再次鑒定和復(fù)查鑒定的時(shí)限；取消了工傷認(rèn)定爭議中的行政復(fù)議前置程序；規(guī)定了行政復(fù)議和行政訴訟期間不停止向認(rèn)定工傷的職工支付治療工傷的醫(yī)療費(fèi)用。

“立法者的意圖是希望通過這些規(guī)定可以簡化工傷處理的程序、縮短工傷職工的維權(quán)時(shí)間。”黃樂平如此表示。

另外，用工單位不配合顯然也是主要因素之一，因?yàn)榇饲暗奶幜P力度過小，用工單位違法成本低。

新《條例》規(guī)定，對不參加工傷保險(xiǎn)和拒不協(xié)助工傷認(rèn)定調(diào)查核實(shí)的用人單位進(jìn)行行政處罰。對應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)而未參加的，由社會(huì)保險(xiǎn)部門責(zé)令補(bǔ)繳應(yīng)當(dāng)繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)并按日加收滯納金；逾期仍不繳納的，處以欠繳數(shù)額1倍以上、3倍以下的罰款。如用人單位拒不協(xié)助社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對事故進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，可處2000元以上、2萬元以下的罰款。

操作難題待解

在專家看來，一方面，新《條例》的實(shí)施，有利于更好地保障工傷職工的切身利益，惠及了更多的職工群眾；另一方面，還留下了一些遺憾，在具體操作層面還有諸多難題待解。

黃樂平認(rèn)為，新《條例》雖然與修改前相比有了相當(dāng)大的進(jìn)步，但是并沒有根本解決當(dāng)前工傷保險(xiǎn)領(lǐng)域所面臨的制度難題——工傷農(nóng)民工的權(quán)益難以保障，而這些職業(yè)人群，正是急需工傷保險(xiǎn)制度解決卻又沒有獲得解決的一群人。工傷農(nóng)民工之所以維權(quán)難，與其目前在勞動(dòng)關(guān)系中的地位息息相關(guān)：大多數(shù)身陷工傷維權(quán)難的農(nóng)民工，是工作在底層的農(nóng)民工，他們在勞動(dòng)力市場上缺乏議價(jià)能力，沒有簽訂勞動(dòng)合同，更不用說參加工傷保險(xiǎn)了。

□ 編輯 原 金 □ 美編 王 迪

黃樂平指出，在現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度下，工傷農(nóng)民工維權(quán)必須解決三大難題：一、工傷認(rèn)定時(shí)勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)的難題；二、程序繁瑣的難題；三、工傷賠償難的問題。而這正是新《條例》修改應(yīng)該真正解決的難題，但是從公布的新《條例》文本來看，這三個(gè)難題并沒有或者說至少是沒有完全得到解決。

對于工傷農(nóng)民工來說，即使千辛萬苦走完了所有的工傷處理程序，最終拿到了確認(rèn)工傷賠償數(shù)額的法律文書，等待他的仍然可能是遙遙無期的賠償。因?yàn)楹芏嘤萌藛挝粸榱颂颖苤Ц顿r償?shù)牧x務(wù)，早已經(jīng)通過瞞天過海的戰(zhàn)術(shù)，把財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移了。

新《條例》規(guī)定，“用人單位參加工傷保險(xiǎn)并補(bǔ)繳應(yīng)繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)、滯納金后，由工傷保險(xiǎn)基金和用人單位依照本條例的規(guī)定支付新發(fā)生費(fèi)用。”

黃樂平表示，如果用人單位不補(bǔ)繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)用，農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)待遇還有指望嗎？更何況，參加工傷保險(xiǎn)是用人單位的義務(wù)，責(zé)令用人單位依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)用是社會(huì)保險(xiǎn)部門的監(jiān)管職責(zé)之所在。

根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，“職工所在用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇。用人單位不支付的，從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付?！?新《條例》是1月1日實(shí)施，在7月1日以后，新《條例》應(yīng)該與《社會(huì)保險(xiǎn)法》接軌。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施之前，新《條例》的相關(guān)規(guī)定是一個(gè)過渡?？紤]到我國各地情況千差萬別，很難保證有些地方不是為工傷保險(xiǎn)基金的收支平衡考慮，而將過渡性條款作為長期過渡，事實(shí)上架空《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，在勞動(dòng)保障領(lǐng)域類似的例子并不罕見。

“既然如此，為何不從現(xiàn)在開始就和《社會(huì)保險(xiǎn)法》接軌呢？”黃樂平如此反問。他認(rèn)為，要切實(shí)保障工傷農(nóng)民工的權(quán)益，還有諸多難題待解。