澳大利亞社會(huì)保障制度對(duì)我國(guó)低保制度建設(shè)的啟示

廖彥

澳大利亞社會(huì)保障制度對(duì)我國(guó)低保制度建設(shè)的啟示

廖彥

澳大利亞是典型的福利國(guó)家，其福利制度以救助型社會(huì)保障為主。經(jīng)過(guò)一百多年的發(fā)展，澳大利亞已經(jīng)形成了以家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查為基礎(chǔ)、以社會(huì)救助為核心的較為完善的社會(huì)保障體系。其中，以家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查制度為典型代表的制度體系對(duì)當(dāng)前我國(guó)低保制度中存在的如救助理念落后、家計(jì)調(diào)查缺乏專(zhuān)業(yè)性、法制建設(shè)滯后等問(wèn)題具有一定的借鑒意義。

澳大利亞；社會(huì)保障；低保；啟示

10.13999/j.cnki.scyj.2016.04.032

一、澳大利亞社會(huì)保障制度概述

澳大利亞作為典型的福利國(guó)家，其福利制度以救助型社會(huì)保障為主。社會(huì)保障“social security”一詞，在澳大利亞屬于非繳費(fèi)型的收入審查類(lèi)社會(huì)保障項(xiàng)目或者制度。在澳大利亞，社會(huì)保障與社會(huì)保險(xiǎn)是兩個(gè)完全不同的并列的社會(huì)福利制度，都是社會(huì)福利體系的組成部分。因此，澳大利亞的社會(huì)保障更多的是一種社會(huì)救助。

澳大利亞的社會(huì)保障制度歷史要追溯到20世紀(jì)初。1909年，澳大利亞按照社會(huì)救助的方式建立了最低養(yǎng)老金制度，經(jīng)過(guò)一百多年的發(fā)展，形成了以社會(huì)救助為核心的社會(huì)保障體系。該國(guó)的社會(huì)救助制度主要向老年人、殘疾人、失業(yè)者、撫養(yǎng)兒童家庭、長(zhǎng)期患病者和退伍老兵等各類(lèi)對(duì)象，提供基本的生活補(bǔ)助、醫(yī)療救助和就業(yè)服務(wù)，為遭受意外和自然災(zāi)害的家庭提供各種物質(zhì)幫助、心理疏導(dǎo)和精神撫慰服務(wù)等，充分發(fā)揮了社會(huì)“安全網(wǎng)”的作用。本文在總結(jié)澳大利亞社會(huì)保障制度特色的同時(shí)期冀能對(duì)我國(guó)社會(huì)救助尤其是最低生活保障制度有所啟示。

二、以家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查制度為基礎(chǔ)的社會(huì)保障制度特點(diǎn)

家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查制度又被稱(chēng)為收入與資產(chǎn)審查制度，是對(duì)社會(huì)保障待遇申請(qǐng)者的家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行核實(shí)和評(píng)估，以判斷其是否有資格獲得社會(huì)保障待遇以及獲得多少待遇。調(diào)查分為兩類(lèi)，一是對(duì)申請(qǐng)者家庭成員收入的調(diào)查，也稱(chēng)收入審查；二是對(duì)家庭成員的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查，也稱(chēng)資產(chǎn)審查。在澳大利亞社會(huì)救助體系中，通常需要進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查。只有通過(guò)調(diào)查的群體，才能獲得政府的常規(guī)性救助。由于澳大利亞社會(huì)保障帶有鮮明的救助型特征，絕大部分社會(huì)保障項(xiàng)目都須經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查這一流程，因此家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查制度是澳大利亞社會(huì)保障制度的重要組成部分，在救助型社會(huì)保障中發(fā)揮著重要作用。具體內(nèi)容如下：

（一）審查內(nèi)容廣泛且具有靈活性

家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查是澳大利亞大部分社會(huì)保障項(xiàng)目資格審查的基礎(chǔ)，覆蓋范圍廣泛，包括災(zāi)后恢復(fù)補(bǔ)助、殘疾人支持福利金、疾病津貼等社會(huì)保障項(xiàng)目。收入與資產(chǎn)的審查方式也較為專(zhuān)業(yè)靈活。對(duì)于收入與資產(chǎn)的范疇，澳大利亞法律有著清晰的界定。例如法律規(guī)定收入審查中的收入是指申請(qǐng)者通過(guò)勞動(dòng)或者其他服務(wù)賺取到的收益金額，可供申請(qǐng)者使用和支配；也可以是申請(qǐng)者獲得的周期性付款；或申請(qǐng)者作為禮物或補(bǔ)助而接受的收入金額，也包括境外所得。家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查制度也具有一定的靈活性，且同本國(guó)實(shí)際緊密結(jié)合。以家庭資產(chǎn)審查為例，由于澳大利亞的家庭住房自有率較高，達(dá)到95%以上，因此在資產(chǎn)審查中住房不計(jì)入審查范圍。

（二）審查機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)且具有獨(dú)立性

澳大利亞的收入與資產(chǎn)審查機(jī)構(gòu)為中央福利署。它的主要職能是管理最低養(yǎng)老金補(bǔ)助、殘疾人撫恤金、失業(yè)補(bǔ)助金、育兒津貼等項(xiàng)目的受理、審查、發(fā)放等所有具體經(jīng)辦工作。中央福利署專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)澳大利亞社會(huì)保障項(xiàng)目的收入和資產(chǎn)的審查工作，并與銀行、稅務(wù)等相關(guān)部門(mén)合作，實(shí)現(xiàn)了后臺(tái)信息聯(lián)網(wǎng)共享，進(jìn)一步保障了審查結(jié)果的真實(shí)性和權(quán)威性。此外，中央福利署還具有相對(duì)獨(dú)立性。一方面，中央福利署相對(duì)獨(dú)立于政府部門(mén)，各部門(mén)職能和權(quán)限的調(diào)整、各項(xiàng)政策的分立制定，不會(huì)影響到其正常運(yùn)作；另一方面，中央福利署由聯(lián)邦政府垂直領(lǐng)導(dǎo)，打破了行政區(qū)域的局限性。

（三）審查方式嚴(yán)格且具有科學(xué)性

審查程序是指對(duì)社會(huì)保障項(xiàng)目的申請(qǐng)者所提交的材料的真實(shí)性進(jìn)行審查。澳大利亞有著一套非常完整、科學(xué)和嚴(yán)格的審查程序。審查共分五個(gè)步驟。第一步，中央福利署基層服務(wù)站的前臺(tái)初步審查，申請(qǐng)者要詳細(xì)如實(shí)填寫(xiě)申請(qǐng)材料，并附上相關(guān)的家庭收入憑證、財(cái)產(chǎn)證明。第二步，中央福利署總部審查中心的后臺(tái)技術(shù)審查。全國(guó)所有的申請(qǐng)材料電子化數(shù)據(jù)均可實(shí)時(shí)傳至中央福利署總部，并通過(guò)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)自動(dòng)與申請(qǐng)人在銀行、稅務(wù)等機(jī)構(gòu)留存的資料進(jìn)行對(duì)比分析。第三步，定期復(fù)審。申請(qǐng)者在獲得補(bǔ)助后還要定期報(bào)告家庭收入和資產(chǎn)變動(dòng)情況，其中有勞動(dòng)能力的申請(qǐng)者，必須報(bào)告積極尋找工作的情況。第四步，非常規(guī)審查。中央福利署下設(shè)專(zhuān)門(mén)反欺詐機(jī)構(gòu)，每年都有計(jì)劃地對(duì)各類(lèi)享受補(bǔ)助的對(duì)象按一定比例采取電話訪問(wèn)等辦法進(jìn)行抽查。第五，重點(diǎn)監(jiān)控。凡是未如實(shí)申報(bào)家庭收入和資產(chǎn)情況的申請(qǐng)者，一經(jīng)查實(shí)，不但要追繳罰沒(méi)補(bǔ)助金，也會(huì)被列入黑名單，今后再次申請(qǐng)時(shí)要接受更為嚴(yán)格的審查。

（四）救助理念現(xiàn)代化且救助體系完善

經(jīng)過(guò)一百多年的發(fā)展與完善，澳大利亞的社會(huì)救助理念由傳統(tǒng)的憐憫施舍恩賜式的救助理念轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒃谏鐣?huì)文明和經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上的社會(huì)公平理念及政府服務(wù)理念。在現(xiàn)代化救助理念的指導(dǎo)下，澳大利亞形成了以政府為主導(dǎo)的，保障水平較高的，包括常規(guī)性救助、專(zhuān)項(xiàng)救助、特殊救助和涉農(nóng)救助四類(lèi)在內(nèi)的多層次社會(huì)救助體系。社會(huì)救助體系覆蓋了澳大利亞幾乎所有的群體，為全體國(guó)民解決了后顧之憂，促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（五）注重法制建設(shè)，實(shí)行依法救助

澳大利亞法制體系較為完善，尤其是在關(guān)乎國(guó)民福利的社會(huì)保障領(lǐng)域，更加注重法制建設(shè)，實(shí)行依法保障。每一項(xiàng)新制度的誕生，同時(shí)也是一部法律的出臺(tái)。政府更加重視實(shí)際調(diào)查、反復(fù)研討、并在爭(zhēng)論中形成法案，從而形成了全面系統(tǒng)的社會(huì)保障法律體系。例如澳大利亞早在1908年就出臺(tái)了殘障和老年養(yǎng)老金法案，1947年出臺(tái)了澳大利亞社會(huì)保障綜合法，1991年對(duì)綜合法進(jìn)行了修訂。在澳大利亞，不管是單行法案還是綜合法案，每一部法律的誕生和完善，政府在前期都做了許多的調(diào)查和論證。澳大利亞的社會(huì)保障綜合法，不僅內(nèi)容全面、系統(tǒng)、具體，而且條文語(yǔ)義非常嚴(yán)謹(jǐn)，細(xì)膩，具有很強(qiáng)的可操作性。

三、對(duì)完善我國(guó)低保制度建設(shè)的啟示

最低生活保障制度（簡(jiǎn)稱(chēng)低保），是對(duì)年收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口實(shí)行定期差額補(bǔ)助的一種制度安排。低保制度是我國(guó)社會(huì)保障制度的重要組成部分，是社會(huì)救助體系的核心，在保障貧困人口基本生活，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了巨大作用。然而，我國(guó)低保制度至今仍存在如救助理念落后、家計(jì)調(diào)查缺乏科學(xué)性、缺少專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和人才、法制建設(shè)滯后等問(wèn)題，阻礙了低保制度的正常運(yùn)行，因此，必須引起足夠重視并參考國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)加以完善，使之朝著可持續(xù)健康的方向發(fā)展。

（一）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變救助理念

理念是制度的基礎(chǔ)，它代表了制度的價(jià)值取向。要構(gòu)建可持續(xù)健康發(fā)展的低保制度，首先要樹(shù)立現(xiàn)代化的救助理念。在現(xiàn)階段，要借鑒澳大利亞先進(jìn)的救助理念，從過(guò)去的“恩賜”“施舍”的落后救助理念轉(zhuǎn)變到“公平正義”“權(quán)利與義務(wù)”等現(xiàn)代化的救助理念。理念是嵌入人們內(nèi)心的一種價(jià)值觀念，它的轉(zhuǎn)變不是一朝一夕能完成的，要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，利用電視互聯(lián)網(wǎng)等媒體宣揚(yáng)“公平正義”“權(quán)利與義務(wù)”的價(jià)值觀，使之產(chǎn)生潛移默化的效果，讓現(xiàn)代化的救助理念逐漸深入人心。

（二）建立專(zhuān)業(yè)化家計(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)，引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才

當(dāng)前，如何準(zhǔn)確甄別低保制度的保障對(duì)象是困擾低保制度正常運(yùn)行的一大難題。原因在于現(xiàn)階段對(duì)低保申請(qǐng)者的家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查不嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏科學(xué)依據(jù)，缺少專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)門(mén)人才。因此，可以參照澳大利亞家庭經(jīng)濟(jì)狀況審查機(jī)構(gòu)——中央福利署的組織結(jié)構(gòu)，在我國(guó)低保制度內(nèi)部設(shè)立一個(gè)相類(lèi)似的家計(jì)調(diào)查審查機(jī)構(gòu)并引進(jìn)專(zhuān)門(mén)人才，其主要職能是專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)低保申請(qǐng)者的家庭收入與資產(chǎn)狀況進(jìn)行審查。同時(shí)，審查機(jī)構(gòu)也應(yīng)作為主導(dǎo)部門(mén)，與銀行、工商、稅務(wù)等相關(guān)部門(mén)開(kāi)展合作，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。設(shè)立專(zhuān)業(yè)的審查機(jī)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)有兩個(gè)：一是由專(zhuān)業(yè)審查機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行家計(jì)調(diào)查，可以保障審查結(jié)果的真實(shí)性和權(quán)威性；二是以往家計(jì)調(diào)查的權(quán)力在當(dāng)?shù)鼗鶎硬块T(mén)，由于中國(guó)是“熟人社會(huì)”，難免會(huì)異化為“人情?！薄瓣P(guān)系保”，而由專(zhuān)業(yè)審查機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)查，則可有效避免上述問(wèn)題，保證制度的公平性。

（三）完善制度安排，加強(qiáng)法制建設(shè)

現(xiàn)階段，我國(guó)低保制度同時(shí)存在著規(guī)范遺漏和規(guī)范虛置等問(wèn)題，損害了低保制度的公平性，不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。所謂規(guī)范遺漏，是指我國(guó)低保制度還缺乏專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，許多規(guī)定和具體實(shí)施辦法，大多是通過(guò)各種行政性文件、條例、通知發(fā)布的，這些文件條例缺乏法律權(quán)威，具有很大的隨意性，易造成有令不行、違規(guī)難禁。所謂規(guī)范虛置，是指規(guī)范由于過(guò)于理想、抽象或空洞，在實(shí)際生活中操作性不強(qiáng)，形同虛設(shè)。參照澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)低保制度存在的法制方面的問(wèn)題，首先，針對(duì)規(guī)范遺漏問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)低保制度的法制建設(shè)，盡快出臺(tái)《社會(huì)救助法》，使低保制度有法可依。其次，針對(duì)規(guī)范虛置問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)清理和整改低保制度文件、條例通知中不具操作性的條款，加強(qiáng)制度規(guī)范的懲處功能，提高違規(guī)成本，保證規(guī)范的威懾性，維護(hù)制度的健康運(yùn)行。

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（作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)）