農(nóng)村水利建設(shè)困局待解

文｜本刊記者 張文娟

一號文件的出臺，或?qū)⒔o困擾中國農(nóng)村已久的諸如中小河流失治、抗旱設(shè)施滯后等難題，以建立水利投入穩(wěn)定增長機制的方式作出一個解決方案。

2月9日，一場“及時雪”飄落在河南鄭州鄉(xiāng)村久旱的麥田里。截至2月14日農(nóng)業(yè)部最新數(shù)據(jù)顯示，河北、山西、江蘇、安徽、山東、河南、陜西、甘肅8省冬小麥受旱面積達10118萬畝，其中嚴重受旱面積1831萬畝。在降雪和人工澆水的共同作用下，受旱面積和嚴重受旱面積分別比2月13日減少425萬畝和241萬畝。

北方糧食主產(chǎn)區(qū)正在遭遇數(shù)十年一遇嚴重旱災。自2010年10月以來，我國多個省(區(qū)、市)發(fā)生了嚴重的旱情，北方冬麥主產(chǎn)區(qū)降水持續(xù)偏少，受旱尤其嚴重。

干旱是近年來隨著極端氣候增多經(jīng)常出現(xiàn)的一個現(xiàn)象，就在北方糧食主產(chǎn)區(qū)遭遇嚴重干旱的前一年2010年，我國一向雨水充沛的西南五省也曾遭遇到嚴重干旱的困擾；再往前一年，2009年，我國河南、山東、河北、山西、陜西等小麥主產(chǎn)區(qū)受旱面積1.60億畝，其中嚴重受旱面積6753萬畝；而此前的2008年、2006年、2001年，我國都曾爆發(fā)過嚴重的大面積的干旱。干旱發(fā)生的頻率愈來愈頻繁，而我們對付干旱的能力卻愈來愈脆弱，這實際折射出我國水利建設(shè)的戰(zhàn)略出了問題。面對干旱，更為重要的是，我們該如何應對干旱，解決缺水難題。

農(nóng)田水利建設(shè)欠賬多

我國是季節(jié)性氣候很明顯的國家，在雨季時會下很多雨，而在旱季時又有可能幾個月都不下雨。因此，幾千年來，我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展一直都是在“望天收”，干旱、洪澇等自然災害在不同的年份總是會光顧不同的地區(qū)。建國初年，在我國中部和南部，每年夏天都會發(fā)生多次江河決口、洪水泛濫淹沒和沖毀良田；而在北方的廣大地區(qū)，春季則面臨干旱，土地不能灌溉，正常年景下，畝產(chǎn)只有兩三百斤，旱情嚴重時甚至顆粒無收。

建國初期，中央政府召開最多的會議是水利工作會議，每年都要召開幾次全國性會議，研究解決治水的問題。從1950年以治淮工程為起點，新中國在治理江河洪水、興修水利方面投入大量人力、物力和財力。上世紀50～70年代，我國先后建成了8萬多座大、中、小型水庫。如1958年實施和竣工的海河攔河大壩合攏工程，把華北五條內(nèi)河入海河道切斷，使淡水不再流入大海，海水不再上溯內(nèi)河；黃河三門峽截流工程，于1957年開始，1958年截流成功，是根治和綜合開發(fā)黃河的主體工程。截流后，可造成647億立方米的庫容，歷史上“三年兩決口”的黃河從此再無發(fā)生過水患，同時具有防洪、發(fā)電、灌溉等綜合功能，可灌溉農(nóng)田4000萬畝；丹江口水利樞紐工程，是根治和綜合開發(fā)漢水的主體工程，1958年勝利截流、第一期工程完成；黃河劉家峽水利樞紐工程完成截流，大壩截流后，可形成蓄水49億立方米的水庫，可灌溉農(nóng)田1500萬畝；黃河青銅峽水利樞紐工程攔河壩合龍截流。該工程是一個發(fā)電、灌溉、調(diào)節(jié)黃河水量等綜合利用的水利樞紐工程。建成后，可控制寧夏、內(nèi)蒙古等地區(qū)的黃河凌汛，并形成寧夏地區(qū)一個面積達1000萬畝的灌溉網(wǎng)。

這些大中小型水庫兼有蓄水、防洪、灌溉、抗旱、養(yǎng)殖、發(fā)電等綜合性功能。從此，不僅洪水泛濫的歷史基本結(jié)束，而且變水害為水利，基本消滅了大面積的干旱現(xiàn)象，扭轉(zhuǎn)了幾千年來農(nóng)業(yè)靠天吃飯的歷史。

除了建設(shè)這些大中小型的水庫，上世紀60～70年代，在農(nóng)閑時，大部分的農(nóng)村勞動力都被動員起來修建溝塘渠堰，這些在農(nóng)村村邊周圍的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，為改革開放后我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展作出了巨大的貢獻。

但是，自從上世紀80年代分田到戶以后，溝塘渠堰的修改維護就沒有人來管了，一部分建好的水庫和灌溉系統(tǒng)由于缺乏管理與資金投入而荒廢，在一些地方，農(nóng)田水利工程多年失修，井埋了，溝斷了，渠平了，涵堵了，結(jié)果澇不能排，旱不能澆，水利部門的統(tǒng)計顯示，截至2009年，全國共有病險水庫3.7萬座，病險率高達43.7%，幾乎都是中小水庫。

中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副院長鄭風田早在六七年前，就開始帶領(lǐng)調(diào)研項目課題組的幾十名成員，深入全國十幾個省市進行了大量的調(diào)查，他的調(diào)查結(jié)論顯示，改革開放30年來，中國農(nóng)田水利建設(shè)投入逐步進入市場和政府“雙失靈”的局面，他所說的“雙失靈”，具體來說，一方面，中央政府的財政支農(nóng)資金主要用于大江大河的治理，地方政府則片面追求“市場化”，更多投入那些具有較高收益的城市水利建設(shè)項目，對于小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)、管理、維護工作則有“甩包袱”傾向；另一方面，農(nóng)民個體也因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益過低、農(nóng)田水利設(shè)施的外部性較大、農(nóng)村組織化基本解散等問題而缺乏投入農(nóng)田水利建設(shè)的動力，最后導致逐步出現(xiàn)鄉(xiāng)村農(nóng)田水利殘損破敗的局面。30多年的歷史欠賬，鄭風田給出中國當前的農(nóng)田水利欠賬最少是3萬億的缺口。

一號文件劍指水利

近年來，我國政府已經(jīng)從基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)科研攻關(guān)、農(nóng)業(yè)流通領(lǐng)域改革等多方面加強投入以增強我國的糧食生產(chǎn)能力，在這些措施的多重推動下，自2004年以來，我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)了連續(xù)7年增產(chǎn)的局面。但是，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上還沒有改變靠天吃飯的局面，正如水利部部長陳雷所言，要“持續(xù)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，首先要夯實農(nóng)田水利這個基礎(chǔ)?！?/p>

2011年中央一號文件直指中國農(nóng)業(yè)建設(shè)的短板，“力爭通過5～10年的努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面。”2011年的中央一號文件是新世紀以來中央關(guān)注“三農(nóng)”的第八個“一號文件”，也是新中國成立62年來中央文件首次對水利工作進行全面部署。它為中國未來水利發(fā)展所確定的藍圖，并將為中國糧食安全奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

一號文件指出，“要全面加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，繼續(xù)實施大江大河治理，加強水資源配置工程建設(shè)，搞好水土保持和水生態(tài)保護，合理開發(fā)水能資源，強化水文氣象和水利科技支撐。同時要不斷創(chuàng)新水利發(fā)展體制機制，完善水資源管理體制，加快水利工程建設(shè)和管理體制改革?！?/p>

在新的歷史條件下，政府將通過資金投入代替?zhèn)鹘y(tǒng)的人力投入，大興水利。通過10年4萬億的巨額投資，“到2020年，基本建成防洪抗旱減災體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護和河湖健康保障體系、有利于水利科學發(fā)展的制度體系。”

所謂的農(nóng)田水利建設(shè)，根據(jù)水利部部長陳雷在2010年年底全國水利工作會議上的講話，主要涉及包括抗旱設(shè)施、水毀災毀工程修復、水庫除險加固、農(nóng)村飲水安全、灌區(qū)配套改造和小型農(nóng)田水利等工程建設(shè)。

過去的二三十年，農(nóng)村農(nóng)田水利建設(shè)的缺位，導致災害面前應對乏力，究其原因，缺乏配套資金已經(jīng)成為一個普遍存在的關(guān)鍵性問題，不過，一號文件的出臺，或?qū)⒔o困擾中國農(nóng)村已久的諸如中小河流失治、抗旱設(shè)施滯后等難題，以建立水利投入穩(wěn)定增長機制的方式作出一個解決方案。 根據(jù)一號文件中提到的要從土地出讓金中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)這一規(guī)定，按照2010年全國土地出讓金2.7萬億元的總額計算，僅此一項就將給農(nóng)田水利建設(shè)提供每年2700億元的資金，這將是一個有力的資金補充，除此以外，各級財政性資金對水利投入的總量和增幅要有明顯提高，這將進一步提高水利建設(shè)資金在國家固定資產(chǎn)投資中的比重。

水利投入方向尤為重要

如果說投入不足是農(nóng)村水利建設(shè)的一個軟肋，那么農(nóng)村水利建設(shè)的投入方向則是在資金解決之后的一個重要的問題?！叭r(nóng)”問題研究專家、中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院院長溫鐵軍指出，“我們這些年新增的水利建設(shè)很少用于歸積天然雨水，雖然有的地方降水很豐富，但是因為是山區(qū)，降雨來得快、走得快。如果沒有水利設(shè)施，雨季的時候就變成山洪，旱季的時候變成干旱。過去長期以來我們是靠著歸積天然水形成水利工程來保證旱的時候人有水吃，地有水澆水?，F(xiàn)在這些年損毀工程大量發(fā)生，新的也基本上不去搞歸積天然來水的工程，這是一個很大的問題?！?/p>

如華北地區(qū)的水利投入，這些年越來越少做歸積天然雨水工作。因為是東北季風，如果有水利措施把天然來水保存下來，一是可以補充地下水，二是用于日常的生產(chǎn)生活消費?！暗乾F(xiàn)在這些措施都不做了，就是打井。打井就好比‘在祖國母親胸膛上打了成千上萬個窟窿，結(jié)果華北平原超采水80%以上，地表沙化、鹽堿化，這種惡性循環(huán)，實在是讓人感到非常痛心?！睖罔F軍說。

社會發(fā)展到今天，農(nóng)業(yè)最忌靠天吃飯。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展提出了“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的要求后，必須越來越清楚地認識到：靠超采地下水發(fā)展農(nóng)業(yè)也絕非長久之計。2009年河北大旱，河北省邯鄲市建設(shè)了生態(tài)水網(wǎng)就是一項非常有效的經(jīng)驗。河北省邯鄲市水資源嚴重短缺，長期以來80%農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水靠超采地下水，導致地下水水位以年均1.2米的速度下降，已形成2500多平方公里的漏斗區(qū)；同時，由于水利工程老化失修等原因，一方面每年汛前棄水達3億立方米左右，另一方面汛后農(nóng)民澆地又沒水，造成大量農(nóng)田水利工程逐年損壞報廢，嚴重制約了發(fā)展。為此，邯鄲投資1.09億元，實施了生態(tài)水網(wǎng)建設(shè)，按照“東蓄、中調(diào)、西治”的思路，綜合規(guī)劃全市的水資源配置，生態(tài)水網(wǎng)通水以來每年供水量3.5億～4億立方米，2年多累計輸水10.4億立方米。雨洪資源充分利用，經(jīng)濟效益增加，農(nóng)村生態(tài)、環(huán)境亦得到改善。

我國是水資源嚴重緊缺的國家，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，水資源供需矛盾將日益突出，農(nóng)村水利發(fā)展勢必受制于水資源的承載能力，在這種形勢下，靠天靠地不如靠工程，農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)可以有效規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中水的使用行為，同時通過大力推廣節(jié)水灌溉設(shè)施、拓展節(jié)水灌溉面積，農(nóng)村水利建設(shè)更為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中水資源的可持續(xù)利用提供硬件基礎(chǔ)。作為用水大戶的農(nóng)業(yè)，一定要大力發(fā)展節(jié)水灌溉，大力推進農(nóng)田水利技術(shù)服務(wù)體系建設(shè)，全面推進節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建立和發(fā)展奠定基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，我國用水需求不斷增加，農(nóng)業(yè)用水必將進一步受到擠壓，所以要大力推進節(jié)水灌溉技術(shù)的普及推廣，引導農(nóng)民改變灌溉模式，走節(jié)水灌溉之路，同時建立節(jié)水服務(wù)推廣體系，做好技術(shù)指導和服務(wù)，才能使有限的水資源得到高效利用，支撐農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。