完善森林采伐限額管理制度的思考

楊學(xué)華

(貴州省黔東南州森林資源管理站,貴州凱里556000)

1 引言

森林采伐限額是《森林法》確定的一項(xiàng)重要法律制度,是保持森林資源持續(xù)增長,防止森林資源過量消耗的重要手段。在黔東南州,自1987年執(zhí)行國家規(guī)定的森林采伐限額制度以來,森林生態(tài)系統(tǒng)得以休養(yǎng)生息,森林資源得到有效保護(hù),森林面積、森林覆蓋率、活立木蓄積均較制度執(zhí)行前有所提高,社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益也明顯提高。但同時(shí)應(yīng)該看到,森林采伐限額制度也存在一些弊端,在一定程度上挫傷了群眾參與林業(yè)的積極性。

2 黔東南州森林資源基本情況

黔東南苗族侗族自治州位于貴州省東南部,東鄰湖南,南接廣西,西與黔南自治州接壤,北與遵義、銅仁兩地區(qū)相連,總面積30 337km2。境內(nèi)呈東南低西北高的山原地貌,最高海拔雷公山2 178.8m,最低海拔黎平地坪137m,大部分地區(qū)海拔在500～1 100m之間。黔東南素有“宜林山國”,“杉木之鄉(xiāng)”稱譽(yù),是全國南方重點(diǎn)集體林區(qū)之一。州境內(nèi)群峰疊嶂,林木蔥蘢,被譽(yù)為“貴州高原上的翡翠”,是貴州省野生動(dòng)植物資源最為豐富的地區(qū)。森林覆蓋率達(dá)62.78%、森林面積190萬hm2,活立木蓄積1.1億m3。

州境內(nèi)氣候?qū)賮啛釒Ъ撅L(fēng)濕潤氣候區(qū),年平均氣溫14～18.5℃,無霜期 265～337d,≥10°C的活動(dòng)積溫4 400～4 800℃,年均日照時(shí)數(shù)為1 000～1 300h,年均降水量 1 300～1 600mm,相對(duì)溫度78%～84%,夏無酷暑,冬無嚴(yán)寒,雨熱同季;得天獨(dú)厚的自然地理環(huán)境,孕育著世界同經(jīng)緯度地區(qū)罕見的常綠闊葉林、常綠落葉混交林和針葉混交林。

黔東南州境內(nèi)物種資源豐富,植物種類繁多,既分布有熱帶、亞熱帶區(qū)系植被,又有暖溫帶和溫帶區(qū)系植被,已成為多種植物區(qū)系成分交叉薈萃的場所。在我國植物區(qū)系劃分的15個(gè)類型中,除中亞、地中海-西亞無分布外,其余13個(gè)分布式均有。全州已查明并鑒定出森林植物(未含地衣植物)302科1 038屬3 259種,有國家Ⅰ級(jí)保護(hù)野生植物南方紅豆杉(Taxusmairei)、紅豆杉(Ta xusChinensis)、鐘萼木(Bretschneidera sinensis)、異形玉葉金花(Mussaenda anomalu)等 4種,Ⅱ級(jí)保護(hù)植物有禿杉(Taiwania f lousiana)、鵝掌 楸 (Liriodendron chinense)、十齒 花(Oipentodon sinicus)、香果樹(Emmenopteryshenryi)、半楓荷(Sem iliquidamber catheyensis),馬尾樹(Rhoiptelea chiliantha)、水青樹(Tetraceeeentron sinense)等34種。全州共有脊椎動(dòng)物5綱31目104科557種;鳥綱,13目37科217種;哺乳綱,8目25科96種;魚綱,5目22科130種;爬行綱,3目 11科 69種;兩棲綱,2目 9科45種;森林昆蟲,16目153科1299種。有國家Ⅰ級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物云豹、豹、白頸長尾雉、蟒等分布。野生動(dòng)植物資源豐富。境內(nèi)有成片的馬尾樹、鵝掌楸和巨形禿杉分布,這在中亞地區(qū)實(shí)屬罕見,特別是雷公山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)重點(diǎn)保護(hù)植物禿杉和天然禿杉林,是國內(nèi)自然分布僅存3個(gè)地方中面積最大、數(shù)量最多、保存較完好的一處,已成為中亞熱帶唯一的天然禿杉林研究基地。

3 森林采伐限額管理制度分析

解放初期,黔東南州森林覆蓋率56%,有林地面積120萬hm2,活立木蓄積56%。森林資源十分豐富,樹林遮天蔽日,野生動(dòng)植物種類繁多,經(jīng)常有虎豹出沒。當(dāng)時(shí),黔東南州下轄的榕江、黎平、錦屏等縣均有民間打虎隊(duì)。

建國之初,百業(yè)待興,為支持國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),大興土木,森林遭到大量砍伐。至1985年,黔東南州在林木長期遭到掠奪式采伐,林地大量流失,野生動(dòng)植物生存環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞的情況下,資源總量連年銳減,森林覆蓋率、活立木蓄積不及解放初的一半(表1)。這引起了原林業(yè)部的高度重視,及時(shí)制定了森林采伐限額制度,并于1987年開始實(shí)施。自1987年以來,黔東南州嚴(yán)格執(zhí)行森林采伐限額制度,堅(jiān)持憑證采伐,各年度均沒有突破年森林采伐限額和年度木材生產(chǎn)計(jì)劃。森林采伐限額制度的執(zhí)行,有效地遏制了森林濫砍濫伐現(xiàn)象,使森林資源得到合理、有序利用,森林生態(tài)系統(tǒng)得以休養(yǎng)生息。據(jù)2006年底全州森林資源二類調(diào)查成果顯示,全州有林地面積從解放初的120萬hm2增加到183.45萬hm2,森林覆蓋率從56%增加到62.78%、活立木蓄積從1.0億m3增加到1.1億m3,達(dá)到了歷史最高水平。通過執(zhí)行森林采伐限額制度,嚴(yán)格控制資源消耗,對(duì)黔東南州森林資源保護(hù)起到了積極作用。因林業(yè)生產(chǎn)周期長,林分毀損容易恢復(fù)難,而且林業(yè)不僅具備經(jīng)濟(jì)效益,還有社會(huì)和生態(tài)效益,所以在一定時(shí)期內(nèi),堅(jiān)持森林采伐限額制度是不能動(dòng)搖的。

表1 黔東南州森林資源變化情況

4 完善森林采伐限額管理制度存在的問題

目前林改主體改革已基本結(jié)束,大部分林農(nóng)已領(lǐng)取了林權(quán)證,但并沒有像預(yù)期的那樣,林農(nóng)對(duì)林業(yè)表現(xiàn)出高漲的熱情。究其原因,除了林業(yè)生產(chǎn)周期長、見效慢,投入資金短期難以回籠外,最主要的原因還是受森林采伐限額制度的影響。因采伐限額控制,采伐指標(biāo)有限,難以滿足群眾需求,林農(nóng)雖有林木所有權(quán),卻并無自主處置權(quán)。林農(nóng)對(duì)自己的林分不能像農(nóng)民對(duì)自己的農(nóng)產(chǎn)品一樣,擁有完全的處置權(quán),從而極大地打擊了社會(huì)投資者和林農(nóng)參與林業(yè)的積極性。

20世紀(jì)80年代后期至90年代初期,國家為實(shí)現(xiàn)滅荒目標(biāo),提出“誰造誰有”的口號(hào),在當(dāng)時(shí)掀起了全社會(huì)投資造林的熱潮。這部分林分現(xiàn)已長大成林,但受森林采伐限額的影響,采伐指標(biāo)難以滿足較大需求。很多得到采伐指標(biāo)的林農(nóng)和森林經(jīng)營者,采伐后不愿再投資進(jìn)行采伐跡地更新造林,導(dǎo)致很大一部分采伐跡地被撂荒。不得以,有些縣在辦理采伐許可證時(shí),預(yù)先收取造林保證金,待跡地更新造林驗(yàn)收合格后再退還。還有的采取簽定造林協(xié)議的辦法,不如期完成跡地更新造林的,由林業(yè)部門把林地流轉(zhuǎn)給他人造林,林地所有者和造林者按比例分成。這些方法,都已演變成一種“被迫”式造林,是林業(yè)部門要求“我”造,而非當(dāng)年的“我”“主動(dòng)”要求造林。

5 完善森林采伐限額管理制度的對(duì)策及建議

黔東南州,地處長江、珠江上游,是兩江流域的天然屏障,肩負(fù)著保障國家生態(tài)安全的重任。同時(shí),黔東南州又是林區(qū),老百姓靠山吃山,林業(yè)還要滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和林區(qū)老百姓的生產(chǎn)生活需求。也就是說,在黔東南州,林業(yè)必須同時(shí)肩負(fù)生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)3大重任。為確保林業(yè)生態(tài)、社會(huì)效益,避免濫砍濫伐現(xiàn)象再度發(fā)生,堅(jiān)持森林采伐限額制度在一段較長時(shí)期內(nèi)仍是必須的。在生態(tài)效益有保障的前提下,應(yīng)完善現(xiàn)有的森林采伐限額制度,充分發(fā)揮林業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益,將黔東南州資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢,以促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

5.1 加強(qiáng)公益林建設(shè)

5.1.1 控制采伐類型

對(duì)公益林,繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有森林采伐限額制度,嚴(yán)格管理,按采伐類型分,只準(zhǔn)進(jìn)行撫育間伐、更新采伐、其他(低效林改造、征占用林地等)幾種類型的采伐。對(duì)撫育間伐,必須砍小留大、砍密留疏、砍彎留直,砍除病、腐、朽株。嚴(yán)格控制撫育間伐強(qiáng)度,蓄積強(qiáng)度應(yīng)低于15%。更新采伐應(yīng)采用漸伐、擇伐的方式,嚴(yán)格控制采伐面積和強(qiáng)度。對(duì)生態(tài)效益低下的公益林,可通過補(bǔ)植補(bǔ)造闊葉樹等方法進(jìn)行低效林改造,以提高公益林的生態(tài)效益。

5.1.2 提高公益林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

目前,黔東南州區(qū)劃有國家級(jí)公益林834萬hm2,地方公益林9萬hm2。但與群眾簽定公益林界定管護(hù)協(xié)議的工作受阻。主要原因是公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低,群眾不愿將自己的林子界定為公益林。在黔東南州,集體和個(gè)人所有的林分,區(qū)劃界定為國家級(jí)公益林的,中央財(cái)政每年補(bǔ)助150元/hm2,省級(jí)留3.75元/hm2管理費(fèi),群眾實(shí)獲146.25元/hm2。而地方公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更低,每年僅75元/hm2,由省、州、縣財(cái)政按 4∶3∶3比例配套。因黔東南州財(cái)政困難,州、縣配套經(jīng)費(fèi)無從落實(shí),所以實(shí)際上到位的僅省財(cái)政下?lián)艿?0元/hm2資金。

為確保國家生態(tài)安全,有力推進(jìn)黔東南州的公益林界定工作,應(yīng)將公益林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高至與相同質(zhì)量林分的商品林年收益率基本持平甚至略高的水平。例如區(qū)劃界定1畝公益林。將它假設(shè)為商品林,如果這片商品林20年成林,可獲純利600元,平均每年純利30元。那么相應(yīng)的,國家應(yīng)對(duì)這1畝公益林予以每年不低于30元標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償。讓老百姓為社會(huì)生態(tài)的付出與回報(bào)能基本持平或略高。同時(shí),公益林還可以進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐,以滿足日常之需。這樣,老百姓自然樂于將自己的林子區(qū)劃界定為公益林,且自覺地管護(hù)好。唯有如此,公益林才能劃得下、界得了、保得住,也才能確保國家生態(tài)安全和老百姓經(jīng)濟(jì)利益雙贏,有效化解保護(hù)與發(fā)展的矛盾。

5.2 放活商品林管理

林分的生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益是緊密相連不可分的。商品林雖是以贏取經(jīng)濟(jì)效益為目的,但林分生長在土地上,它就在不斷地釋放氧氣,吸收二氧化碳和廢氣等,它就無時(shí)不刻地為社會(huì)提供森林景觀。所以商品林不僅具有經(jīng)濟(jì)效益,同時(shí)也是具有生態(tài)和社會(huì)效益的。放活商品林管理,促進(jìn)商品林蓬勃發(fā)展,同時(shí)也是在促進(jìn)生態(tài)建設(shè)。

5.2.1 落實(shí)采伐管理新模式

應(yīng)充分尊重森林經(jīng)營者對(duì)林分的自主經(jīng)營權(quán),對(duì)已依法批復(fù)的森林經(jīng)營方案,森林經(jīng)營者可按方案執(zhí)行,不受森林采伐限額管理制度控制。在森林經(jīng)營方案中,森林經(jīng)營者可自主決定采伐年齡、采伐方式、采伐面積、采伐蓄積,更新造林方式、樹種等。改變現(xiàn)在由林業(yè)部門說了算變成“我”說了算的管理方式,充分保障森林經(jīng)營者的處置權(quán),只有處置權(quán)得到保障,其收益權(quán)才有保證,才能充分調(diào)動(dòng)起森林經(jīng)營者造林護(hù)林的積極性。

5.2.2 改變主伐標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)國家林業(yè)局《森林采伐作業(yè)規(guī)程》,杉木一般用材林26年才達(dá)主伐年齡,馬尾松一般用材林31年才達(dá)主伐年齡。這一規(guī)程并不科學(xué)。黔東南雨熱條件好,林分生長茂盛,較國內(nèi)大部分地區(qū)更速生豐產(chǎn)。杉木在別的省份可能需要26年才能成材,但在黔東南州可能只要20年就能生長到其它省份26年才能長到的胸徑。故建議取消主伐年齡限制,改為主伐胸徑限制。即凡杉木胸徑達(dá)20cm以上的即可主伐,馬尾松15cm的即可主伐。對(duì)工業(yè)原料林,達(dá)工藝成熟即可主伐。取消主伐年齡限制,改為胸徑限制,可促使森林經(jīng)營者引進(jìn)林業(yè)速生豐產(chǎn)技術(shù),努力提高森林經(jīng)營水平,加速林分提質(zhì),大大縮短利用年限,在更短的時(shí)間內(nèi)生產(chǎn)出更多的木材,提高林地利用率。

5.2.3 放寬皆伐面積控制

根據(jù)《森林采伐作業(yè)規(guī)程》,皆伐面積按坡度不同規(guī)定見表2。

表2 皆伐面積限度表

而黔東南是山區(qū),坡陡溝深。按這一面積限度表,大部分地方都只能進(jìn)行小面積的采伐或不能采伐,不利于規(guī)模化跡地更新造林。故建議將采伐面積放寬到最大一面坡的限度,便于集約經(jīng)營。

4.2.4 落實(shí)惠林政策,減免林業(yè)稅費(fèi)

目前,國家已取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi),而且還給予各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。建議國家出臺(tái)惠林政策,減免林業(yè)稅費(fèi),吸引社會(huì)資金投資林業(yè),重新掀起全社會(huì)辦林業(yè)的熱潮。