新疆城鎮(zhèn)化的特殊性與政府調(diào)控路徑

馬 遠(yuǎn)，龔新蜀

(石河子大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆石河子832003)

邊疆民族地區(qū)是指位于祖國(guó)邊陲、以少數(shù)民族人口為主體的地區(qū)，邊疆往往與安全聯(lián)系在一起，民族則與融合密切相關(guān)，邊疆民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有鮮明的自身特色。新疆是典型的邊疆民族地區(qū)，地處祖國(guó)的西北邊陲，與8個(gè)國(guó)家接壤，是我國(guó)向西開(kāi)放的重要門(mén)戶(hù)，西北邊疆的安全屏障。新疆地廣人稀，166萬(wàn)km2的土地上生活著2100多萬(wàn)新疆各族人民，資源極為豐富，石油、天然氣和煤炭預(yù)測(cè)資源量，分別占全國(guó)陸上預(yù)測(cè)資源量的30%、34%和40%[1]。多民族聚居，多宗教并存，多文化交匯、多生態(tài)共生、資源富集、體制特殊成為新疆顯著的人文地理特點(diǎn)。在這樣一個(gè)地廣人稀，民族眾多，區(qū)域特征明顯，資源優(yōu)勢(shì)突出的特殊區(qū)域，其城鎮(zhèn)化發(fā)展既具有內(nèi)地城鎮(zhèn)化的共性，更帶有自身的特殊性。新疆的城鎮(zhèn)化既要成為轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)集聚的重要渠道，更要成為保護(hù)脆弱的綠洲生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)民族融合與社會(huì)穩(wěn)定的有效手段。因此，新疆的城鎮(zhèn)化承載著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)邊疆安全的雙重使命[1]。新疆的特殊人文地理環(huán)境，特殊的城鎮(zhèn)化功能，特殊的外部環(huán)境使得新疆的城鎮(zhèn)化路徑不同于內(nèi)地，要走具有新疆特色的城鎮(zhèn)化道路。

1 新疆城鎮(zhèn)化路徑的演化特征

縱觀新疆的城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，其城鎮(zhèn)的建立與發(fā)展與政府的推動(dòng)密切相關(guān)，與資源開(kāi)發(fā)緊密相連，而市場(chǎng)動(dòng)力機(jī)制的發(fā)育還很不完善，通過(guò)內(nèi)生增長(zhǎng)路徑帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的機(jī)制尚未成熟，城鎮(zhèn)化路徑演化具有典型的新疆特色。

1.1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“重北輕南”

截至2008年，南疆的總?cè)丝跒?70.86萬(wàn)人，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值1199.65億元，分別占全疆的45.56%和26.98%，而城鎮(zhèn)化率僅為27%，低于新疆的平均水平，比北疆地區(qū)低21個(gè)百分點(diǎn)。從固定資產(chǎn)投資的地區(qū)分配來(lái)看，1978年,北疆、南疆、東疆固定資產(chǎn)投資占全疆比重分別為57.7%、36.6%和5.7%[2]，而2008年，則分別為60.84%、31.31%和7.85%，很明顯資金投向主要集中在北疆地區(qū)。投資拉動(dòng)是新疆城鎮(zhèn)化的重要驅(qū)動(dòng)力，但是由于資本的趨利性使然以及南疆地區(qū)由于生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱等原因，使得這種分配格局在不斷自我強(qiáng)化。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，南疆由于城鎮(zhèn)化水平偏低，其城鎮(zhèn)化水平增長(zhǎng)的彈性要大于北疆，潛力也更大一些。南疆地區(qū)是少數(shù)民族聚居的地區(qū)，少數(shù)民族人口比重高達(dá)84%，南北疆城鎮(zhèn)化的差異不僅會(huì)使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距逐漸拉大，還會(huì)導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)分化日趨嚴(yán)重，進(jìn)而影響社會(huì)的穩(wěn)定。但是這種路徑依賴(lài)的性質(zhì)在短期內(nèi)通過(guò)市場(chǎng)仍舊無(wú)法打破，政府在推動(dòng)南疆地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用越發(fā)明顯。

1.2 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“重量輕質(zhì)”

新疆現(xiàn)有自治州5個(gè)，地區(qū)7個(gè)，地級(jí)市2個(gè)，縣級(jí)市19個(gè)，縣68個(gè)。在新疆的城市中，人口在百萬(wàn)以上的僅烏魯木齊市，其余城市人口大多在10-30萬(wàn)人。改革開(kāi)放以來(lái)，新疆由于發(fā)展的需要先后設(shè)立了10余座城市，1984-1986年間，新疆先后有昌吉、阿克蘇、和田、塔城、阿勒泰、吐魯番、博樂(lè)、阿圖什改為縣級(jí)市；1992年阜康實(shí)行了縣改市；1996年，烏蘇、米泉實(shí)行了縣改市，克拉瑪依市則由縣級(jí)市升格為地級(jí)市；進(jìn)入21世紀(jì)后，為了加強(qiáng)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的發(fā)展，新疆又增設(shè)了五家渠、圖木舒克和阿拉爾3個(gè)縣級(jí)市。這些城市的建立極大地充實(shí)了新疆的城鎮(zhèn)體系，但是經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，城鎮(zhèn)質(zhì)量提高的速度明顯要低于城鎮(zhèn)數(shù)量增加的速度。實(shí)行“縣改市”有利于區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是如果不是建立在質(zhì)量提升的基礎(chǔ)上，僅僅是一種空殼化的改制，難以達(dá)到城鎮(zhèn)化本應(yīng)帶來(lái)的效果。不僅導(dǎo)致城鎮(zhèn)人口在某些情況下被嚴(yán)重高估，而且已納入城鎮(zhèn)人口的人群也很難真正從中受惠，難以達(dá)到城鎮(zhèn)化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的初衷[3]。城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等等因素都必須與城鎮(zhèn)化進(jìn)程保持同步，城鎮(zhèn)化的“質(zhì)變效應(yīng)”才能真正體現(xiàn)。人口固然是設(shè)市應(yīng)考慮的首要因素，但城市整體質(zhì)量水平同樣具有重要意義。做大做強(qiáng)一批區(qū)域性的中心城市，提升城市質(zhì)量，形成若干增長(zhǎng)極，重點(diǎn)發(fā)展而非全面發(fā)展，才是新疆城鎮(zhèn)化的耽誤之急。

1.3 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“重發(fā)展，輕安全”

新疆地處祖國(guó)的西北邊陲，新疆的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定直接關(guān)系到祖國(guó)邊疆的長(zhǎng)治久安。與內(nèi)地不同，新疆的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定具有同樣重要的戰(zhàn)略意義。新疆的城鎮(zhèn)化問(wèn)題最關(guān)鍵的就是要解決好少數(shù)民族區(qū)域的城鎮(zhèn)化問(wèn)題，解決好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與邊疆安全的關(guān)系。但是，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年的發(fā)展，新疆的城鎮(zhèn)化開(kāi)始越來(lái)越多地向經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向傾斜。毋庸置疑，新疆城鎮(zhèn)化的發(fā)展在帶動(dòng)新疆經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面發(fā)揮了巨大的作用，城市經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重不斷增大。但是伴隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，出現(xiàn)了越來(lái)越多影響社會(huì)穩(wěn)定的因素亟待解決：如何處理流動(dòng)人口的城鎮(zhèn)管理問(wèn)題，如何解決城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體的社會(huì)保障問(wèn)題，如何解決漢族與少數(shù)民族的融合問(wèn)題等等都關(guān)系到新疆的社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)于民族人口眾多、“三股勢(shì)力”覬覦已久的新疆來(lái)說(shuō)，發(fā)展固然重要，但是安全在新疆的地位更為突出。要改變?cè)械某擎?zhèn)化進(jìn)程中“重發(fā)展，輕安全”的發(fā)展思路，堅(jiān)持“發(fā)展與安全并重”，進(jìn)一步強(qiáng)化政府的作用，保障新疆的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與長(zhǎng)治久安。

1.4 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育不足，政府調(diào)控作用明顯

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。1958年國(guó)務(wù)院頒布《戶(hù)口管理?xiàng)l例》，將居民戶(hù)口按照農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口進(jìn)行劃分,對(duì)農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)實(shí)行了嚴(yán)格的控制，城市與農(nóng)村被制度性地二元分割，隨后為緩解饑荒開(kāi)始大規(guī)模地壓縮城市人口。1966-1978年在國(guó)際環(huán)境變化和“文化大革命”的大背景下，“反城市化”的觀點(diǎn)戰(zhàn)勝“城市化”的觀點(diǎn)，政治運(yùn)動(dòng)、備戰(zhàn)工作壓倒一切，行政力的作用方向也一度嚴(yán)重背離工業(yè)化和城市化的發(fā)展規(guī)律[4]。政府在改革開(kāi)放前的30年自上而下的行政干預(yù)成為影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵因素。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著蘇南模式、溫州模式、珠江三角洲模式地出現(xiàn)，形成了一股自下而上的城鎮(zhèn)化浪潮。政府對(duì)城鎮(zhèn)化的干預(yù)方式逐漸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的直接管制向市場(chǎng)引導(dǎo)和政府調(diào)控并重轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)機(jī)制作用逐漸顯現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)成為影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要力量，政府主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)、行政、法律等手段推動(dòng)實(shí)施制度創(chuàng)新，參與市場(chǎng)運(yùn)行，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育不足的缺陷。但是在新疆，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相對(duì)落后，政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中依舊扮演著重要的角色。在新疆現(xiàn)有的21座城市中，克拉瑪依、庫(kù)爾勒、哈密等城市的形成與發(fā)展主要是依托于政府對(duì)該地區(qū)資源的開(kāi)發(fā)，從而帶動(dòng)其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程；五家渠、阿拉爾、圖木舒克的城市發(fā)展，則主要是受到兵團(tuán)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，通過(guò)行政手段建市；十五個(gè)地州市的首府城市的建立和發(fā)展也往往與其行政職能密切相關(guān)。由中小企業(yè)集群、外商投資、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展為表現(xiàn)形式的市場(chǎng)機(jī)制的推動(dòng)作用在新疆城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用明顯要弱于政府的作用，成為新疆城鎮(zhèn)化進(jìn)程的又一典型特征。

2 新疆城鎮(zhèn)化的特殊性

新疆城鎮(zhèn)化路徑的演化特征是長(zhǎng)期以來(lái)多種因素共同作用的結(jié)果。要打破傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的路徑依賴(lài)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與邊疆安全的雙重目標(biāo)，必須更加清楚地認(rèn)識(shí)到新疆城鎮(zhèn)化的特殊性，在此基礎(chǔ)上探尋城鎮(zhèn)化進(jìn)程的合理路徑。

2.1 新疆城鎮(zhèn)化要處理好城鎮(zhèn)適度規(guī)模和合理布局與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)安全的關(guān)系

城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)作用勿庸置疑，但是在新疆這樣一個(gè)特殊地區(qū)選擇怎樣的城鎮(zhèn)規(guī)模，構(gòu)建怎樣一個(gè)空間格局，既關(guān)系到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率，更與生態(tài)安全息息相關(guān)。城鎮(zhèn)規(guī)模過(guò)小，會(huì)影響城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)；城鎮(zhèn)規(guī)模過(guò)大，則容易產(chǎn)生環(huán)境污染、交通擁堵、犯罪率上升等諸多問(wèn)題。新疆的城鎮(zhèn)化既要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化布局覆蓋166萬(wàn)km2的國(guó)土面積，更要保障生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)安全。新疆地廣人稀，城市規(guī)模不可能太大，新疆城市最優(yōu)規(guī)模地確定既要考慮成本和收益問(wèn)題，也要考慮新疆人口分布和城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)新疆脆弱的生態(tài)環(huán)境的影響。

2.2 新疆的城鎮(zhèn)化要考慮社會(huì)穩(wěn)定與民族融合的重要意義

內(nèi)地城鎮(zhèn)化考慮較多的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，而新疆城鎮(zhèn)化要更加關(guān)注社會(huì)穩(wěn)定和民族融合。新疆是一個(gè)多民族、多宗教、多語(yǔ)言、多文化共存的特殊地區(qū)[1]，少數(shù)民族人口比例達(dá)到60.75%，維吾爾族、哈薩克族、回族、蒙古族、柯?tīng)柨俗巫宓壬贁?shù)民族的宗教信仰和生活習(xí)慣同漢族存在明顯差異。新疆與八個(gè)國(guó)家接壤，宗教極端勢(shì)力、民族分裂勢(shì)力、國(guó)際恐怖勢(shì)力對(duì)新疆覬覦已久，新疆的民族融合與社會(huì)穩(wěn)定直接關(guān)系著祖國(guó)邊疆的長(zhǎng)治久安。在這樣的大背景下，新疆的城鎮(zhèn)化既要實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域經(jīng)發(fā)展的促進(jìn)作用，更要成為保障城鎮(zhèn)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)民族融合，建立各族人民共同認(rèn)同的核心價(jià)值觀，構(gòu)筑中華民族共有精神家園的重要方式。

2.3 新疆的城鎮(zhèn)化必須走因地制宜的差異性城鎮(zhèn)化之路

166萬(wàn)km2的土地、2130.81萬(wàn)人口，多民族聚居，多宗教并存，生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等因素決定了新疆的城鎮(zhèn)化不論是外資推動(dòng)型的珠江三角洲城鎮(zhèn)化模式，還是私人資本推動(dòng)型的浙江溫州城鎮(zhèn)化模式，不論是依托大城市輻射型的京郊模式，還是小城鎮(zhèn)主導(dǎo)型的蘇南城鎮(zhèn)化模式，不論是城市融合擴(kuò)張型的長(zhǎng)株潭一體化城鎮(zhèn)化模式，還是農(nóng)業(yè)推動(dòng)型的河南南街村城鎮(zhèn)化模式都不可能成為新疆城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的唯一選擇。新疆地廣人稀、東西南北差異巨大，在這樣一片廣袤的土地上，任何兩個(gè)地州的城鎮(zhèn)化路徑很可能都不盡相同。因此，多元化、因地制宜的差異性城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑成為新疆城鎮(zhèn)化的必然選擇。

2.4 新疆城鎮(zhèn)化進(jìn)程要協(xié)調(diào)好自治區(qū)與兵團(tuán)的關(guān)系

新疆有兩個(gè)省級(jí)單位即自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。自治區(qū)政府是中央政府按照《民族區(qū)域自治法》在新疆設(shè)立的自治機(jī)關(guān)，兵團(tuán)是黨政軍企合一的特殊組織，擔(dān)負(fù)著國(guó)家賦予的屯墾戍邊的光榮使命，其行政體制世界僅有。新疆的城鎮(zhèn)化，離不開(kāi)兵團(tuán)的城鎮(zhèn)化，兵團(tuán)的城市發(fā)展和新型團(tuán)場(chǎng)建設(shè)是新疆城鎮(zhèn)化的重要組成部分。在這種特殊的行政管理體制背景下，協(xié)調(diào)好自治區(qū)和兵團(tuán)城鎮(zhèn)化間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兵團(tuán)與地方融合發(fā)展，對(duì)新疆的城鎮(zhèn)化發(fā)展，更是具有鮮明的特色和現(xiàn)實(shí)意義。

3 新疆城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府調(diào)控路徑

在實(shí)現(xiàn)效率最大化的過(guò)程中，市場(chǎng)機(jī)制的作用毋庸置疑，但是在面對(duì)壟斷、外部性、公共產(chǎn)品供應(yīng)等問(wèn)題時(shí)，其效率特性會(huì)被破壞，造成市場(chǎng)失靈，需要政府“看得見(jiàn)的手”來(lái)彌補(bǔ)這一缺陷。因此政府必須超越傳統(tǒng)意義上的“守夜人”角色，給予適當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控。尤其對(duì)于新疆這樣典型的邊疆民族地區(qū)，在發(fā)展與穩(wěn)定，效率與公平的選擇面前，發(fā)展與效率固然重要，但公平和穩(wěn)定意義更加深遠(yuǎn)，這使得政府調(diào)控顯得不僅重要，而且必須。基于新疆城鎮(zhèn)化進(jìn)程中諸多的特殊性，完全依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，難以兼顧新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展和邊疆安全的雙重目標(biāo)。新疆城鎮(zhèn)化在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的同時(shí)，應(yīng)更加注重政府行政力量的推動(dòng)，更多地依靠政府的調(diào)控和引導(dǎo)。

3.1 政府財(cái)政支出與新疆城鎮(zhèn)化

新疆作為一個(gè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，資源富集但是民族眾多，少數(shù)民族人口比重高達(dá)60.75%。由于在宗教信仰、生活習(xí)俗、傳統(tǒng)觀念上的顯著差異，新疆城鎮(zhèn)化進(jìn)程變得既具有內(nèi)地城鎮(zhèn)化的共性，又顯得復(fù)雜而特殊。在新疆的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量的公共品均是由政府投資，政府財(cái)政支出對(duì)新疆城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。財(cái)政支出可以視為政府干預(yù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要手段，因此我們將政府干預(yù)(G)作如下定義：政府干預(yù)指數(shù)=（財(cái)政支出－科教支出）/GDP[5]，計(jì)算得出分稅制改革以來(lái)，即1994年-2009年的城鎮(zhèn)化水平與政府干預(yù)之間的變化趨勢(shì)。

從表1不難看出，盡管新疆的城鎮(zhèn)化水平與政府干預(yù)指數(shù)并不是保持完全一致的變化趨勢(shì)，但總體來(lái)看，政府干預(yù)與人口城鎮(zhèn)化仍然就有較高的相關(guān)性，體現(xiàn)出政府通過(guò)財(cái)政投資對(duì)城鎮(zhèn)化調(diào)控的能力。政府財(cái)政投資能夠承擔(dān)分散的社會(huì)投資難以承擔(dān)或不愿意承擔(dān)的大型骨干項(xiàng)目和非盈利性的項(xiàng)目，從而起到平衡社會(huì)投資結(jié)構(gòu)的作用[6]。在新疆城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投資主力都是政府，而這些基本條件恰恰是城鎮(zhèn)能否聚集經(jīng)濟(jì)、吸引人口轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵。政府投資一般會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膮^(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、未來(lái)發(fā)展?jié)摿Φ榷喾矫婵紤]。由于政府的目標(biāo)并不像市場(chǎng)那樣完全追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，因此在面對(duì)南北疆區(qū)域差異、少數(shù)民族與漢族發(fā)展差異的時(shí)候，其目標(biāo)可以適當(dāng)調(diào)整，即當(dāng)前的目標(biāo)是穩(wěn)定與發(fā)展并重，更加強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)公平與民族融合。新疆的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府的財(cái)政投資，尤其是固定資產(chǎn)的投資需要向弱勢(shì)地區(qū)傾斜，改善當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施狀況，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼提高當(dāng)?shù)厝瞬诺墓べY待遇水平，吸引更多的人才向南疆轉(zhuǎn)移。同時(shí)加大科教文衛(wèi)事業(yè)財(cái)政支持，尤其是加強(qiáng)對(duì)南疆少數(shù)民族雙語(yǔ)教育和基礎(chǔ)教育的投入，提高當(dāng)?shù)厝丝诘娜肆Y本水平。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，必須通過(guò)政府財(cái)政支持的“臨界最小努力”，才有可能以這樣一個(gè)最低限度的外部刺激擺脫“貧困惡性循環(huán)”。解決好貧困問(wèn)題和語(yǔ)言問(wèn)題，才能從根本上解決民族融合問(wèn)題，這也是當(dāng)前政府調(diào)控的重要方向。

表1 1994-2009年新疆城鎮(zhèn)化水平與政府干預(yù)指數(shù)變化趨勢(shì)

3.2 支柱產(chǎn)業(yè)培育與新疆的城鎮(zhèn)化

從發(fā)展的角度來(lái)說(shuō)政府財(cái)政支持是“授之以魚(yú)”，而“授之以漁”則必須加強(qiáng)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高造血功能。由于自然稟賦的差異性,空間距離的永恒性,經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的極化性這三個(gè)條件的作用,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中會(huì)形成不同層次，各具特色的經(jīng)濟(jì)區(qū)域[7]。比較南北疆的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不難發(fā)現(xiàn)，北疆之所以?xún)?yōu)于南疆，與三大因素密切相關(guān)：區(qū)位、環(huán)境、人力資本。當(dāng)然北疆獲得的資本積累要明顯高于南疆，這實(shí)際上是以上三大因素作用的結(jié)果。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)便沒(méi)有就業(yè)崗位，沒(méi)有就業(yè)崗位農(nóng)民就沒(méi)法“進(jìn)城”。南疆地區(qū)的產(chǎn)業(yè)培育需要政府的調(diào)控，首先對(duì)于南疆地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)應(yīng)該加大扶持力度，將其做大做強(qiáng)。要有重點(diǎn)的選擇，而非全面鋪開(kāi)。要鼓勵(lì)私人資本投資南疆地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，對(duì)其實(shí)行政策優(yōu)惠，減稅甚至是免稅。對(duì)于一些以資源開(kāi)發(fā)為主的國(guó)家級(jí)大項(xiàng)目，一方面要通過(guò)資源稅等手段增加當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入；另一方面要通過(guò)項(xiàng)目帶出一批扎根南疆的優(yōu)秀人才。區(qū)位難以改變，但是交通條件是可以改善的；環(huán)境天生惡劣，但是通過(guò)維護(hù)是可以改觀的。在南疆產(chǎn)業(yè)培育的過(guò)程中，可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)的集聚帶動(dòng)人口轉(zhuǎn)移，結(jié)合新疆主體功能區(qū)建設(shè)在適宜人口居住、開(kāi)發(fā)的地區(qū)重點(diǎn)開(kāi)展城鎮(zhèn)化建設(shè)，逐步淘汰原有的不適合居住開(kāi)發(fā)的村落和小城鎮(zhèn)。在適宜的城鎮(zhèn)有選擇地發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，將有限的財(cái)政資金用在重點(diǎn)城市、城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和交通條件的改善以及產(chǎn)業(yè)培育上，形成若干經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境較好的區(qū)域性增長(zhǎng)極，是現(xiàn)階段新疆城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要取向。

3.3 城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整與新疆的城鎮(zhèn)化

西部大開(kāi)放以來(lái)，新疆的城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，2000-2008年，城鎮(zhèn)化水平年均增加2%。在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要目標(biāo)的思路驅(qū)動(dòng)下，新疆城鎮(zhèn)化進(jìn)程中很多的特殊性被忽視了，生態(tài)安全與社會(huì)穩(wěn)定的意義沒(méi)有得到足夠的重視?！?.5”事件以來(lái)，新疆的社會(huì)穩(wěn)定與民族融合問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，這使得我們不得不對(duì)新疆的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略有所反思。城鎮(zhèn)化本身對(duì)改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)收入差距、拉動(dòng)內(nèi)需、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面具有重要的促進(jìn)作用，但在面對(duì)民族融合問(wèn)題的時(shí)候，現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略尚有許多不足之處。新疆的城鎮(zhèn)化發(fā)展要加大對(duì)南疆的支持力度，平衡南北疆的城市布局，要有選擇地扶持形成若干區(qū)域性增長(zhǎng)極。對(duì)于南疆城市的發(fā)展，要打破僅僅依靠本地農(nóng)民轉(zhuǎn)移“進(jìn)城”的傳統(tǒng)思路，可以通過(guò)政策補(bǔ)貼等手段從北疆甚至從內(nèi)地吸引更多的人口形成民族混居的新興城市。同時(shí)要改善城鎮(zhèn)管理體制，尊重民族習(xí)慣，建立健全法治管理體系，設(shè)立更為專(zhuān)業(yè)的城鎮(zhèn)管理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)社會(huì)安全的監(jiān)管和民族融合的宣傳教育工作。對(duì)于城鎮(zhèn)發(fā)展的績(jī)效考核，要納入生態(tài)環(huán)境指標(biāo)和社會(huì)穩(wěn)定指標(biāo)，將其作為新疆城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要考核因素，改變?cè)械囊越?jīng)濟(jì)論政績(jī)的思路。從當(dāng)前的城鎮(zhèn)體系來(lái)看，城鎮(zhèn)化要更加注重質(zhì)量建設(shè)，要逐步完善現(xiàn)有的城市基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)體系、科教文衛(wèi)配套服務(wù)等，提高城鎮(zhèn)綜合競(jìng)爭(zhēng)力，有重點(diǎn)分階段地做強(qiáng)現(xiàn)有的主要城市。

3.4 利益沖突協(xié)調(diào)與新疆的城鎮(zhèn)化

市場(chǎng)機(jī)制能夠保障資源配置效率的最大化，但是卻無(wú)法解決公平與效率之間的矛盾。公平的缺失會(huì)將原本的矛盾放大，影響社會(huì)的穩(wěn)定，尤其在邊疆民族地區(qū)顯得尤為敏感。在既得利益者與利益追求者的博弈過(guò)程中，需要引入平衡機(jī)制，這就是政府的協(xié)調(diào)。在新疆，當(dāng)政策向南疆少數(shù)民族地區(qū)傾斜的時(shí)候，勢(shì)必會(huì)影響北疆城市的發(fā)展，這種矛盾實(shí)際上是利益群體間的矛盾，需要政府的干預(yù)協(xié)調(diào)利益關(guān)系。面對(duì)諸多的利益群體，政府需要明確城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略定位，明確不同地區(qū)在不同階段的使命，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、法律手段等進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控，對(duì)為大局犧牲自身利益的群體在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候給予相應(yīng)的補(bǔ)償，逐步建立和完善經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于區(qū)域內(nèi)部的城市要將城市發(fā)展的“個(gè)體理性”模式逐步提升為區(qū)域發(fā)展的“集體理性”模式，通過(guò)超邊界的合作組織將區(qū)域內(nèi)部的城市群整合成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的共同體，推動(dòng)實(shí)行聯(lián)動(dòng)發(fā)展。對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不同民族和個(gè)體間的矛盾，政府要最大限度地保障弱勢(shì)群體的合法利益，同時(shí)加強(qiáng)政策宣傳和教育，通過(guò)政府的媒介作用加強(qiáng)不同民族和個(gè)體間的溝通與合作。要加快制定針對(duì)民族地區(qū)特殊問(wèn)題的法律法規(guī)，做到在利益沖突協(xié)調(diào)難以實(shí)現(xiàn)的時(shí)候“有法可依，有法必依”。

[1]張安福,郭寧.新疆城鎮(zhèn)化道路的新視角——國(guó)家安全與地區(qū)發(fā)展并重[J].臨沂師范學(xué)院學(xué)報(bào),2009(4):71-75.

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[3] 劉新衛(wèi),吳初國(guó).促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的土地調(diào)控研究[J].國(guó)土資源情報(bào),2009(1):29-33.

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