強(qiáng)化水行政執(zhí)法能力措施的探討

楊愛軍

（合陽縣水土保持工作站 陜西 合陽 715300）

陜西省某縣水務(wù)局對(duì)陸忠等五戶在河道禁采區(qū)非法采砂進(jìn)行行政處罰，而陸忠等當(dāng)事人繼續(xù)違法采砂，不履行處罰決定所規(guī)定的義務(wù)。為立即制止違法行為，縣水務(wù)局申請(qǐng)縣法院強(qiáng)制執(zhí)行，但縣法院以不夠60日期限為由不予立案，在行政能力不及的情況下，最終由市監(jiān)察局、紀(jì)檢委出面，使違法采砂得到及時(shí)制止，這是行政能力的延伸和補(bǔ)充。此案雖已結(jié)，卻留下諸多思考。

1 案情簡(jiǎn)介

從2005年開始，市政府投資在某河道上建成了橋閘工程，變防護(hù)型河堤為景觀型河堤，6km長(zhǎng)的水面碧波蕩漾，成為山水城市、詩畫城市的一張名片，是市民休閑娛樂的好去處。但此區(qū)域內(nèi)的違法采砂卻在河道造成了高低不平的沙坑，不僅影響了一江兩岸的整體景觀，更埋下了安全隱患。為此市政府多次專題會(huì)議研究一江兩岸管理事宜，成立了“一江兩岸”管理辦公室，2009年9月20日市政府批復(fù)了《市水務(wù)局關(guān)于“一江兩岸”管理范圍劃為禁止采砂區(qū)域的報(bào)告》，市水務(wù)局印發(fā)了禁采通告。縣水務(wù)局向區(qū)域內(nèi)的采砂戶進(jìn)行了廣泛宣傳，但陸忠等六戶于2009年10月18日強(qiáng)行下河非法采砂，降低了河床高程，導(dǎo)致西二環(huán)大橋無法按時(shí)開工，影響了重點(diǎn)工程建設(shè)。為此市監(jiān)察局向縣政府發(fā)出了行政監(jiān)察意見書，要求限期禁采。規(guī)定期限已過，只有一家自行停采，以陸忠為首的五家采砂仍在進(jìn)行?？h水務(wù)局于2009年12月18日依法對(duì)這五戶分別進(jìn)行了行政處罰，要求立即停止違法采砂，限七日內(nèi)將采砂設(shè)備撤離河道，并處罰款。規(guī)定的期限已過卻未能制止采砂戶的違法采砂行為，縣水務(wù)局于12月27日申請(qǐng)縣人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，但縣法院以處罰決定不到行政復(fù)議60日期限為由不予受理。市監(jiān)察局規(guī)定限期已過但采砂仍在進(jìn)行，1月20日市紀(jì)檢委召開了禁采工作會(huì)，要求采取強(qiáng)有力的措施，立即制止非法采砂，同時(shí)由市紀(jì)檢委牽頭，對(duì)縣主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行誡勉談話，實(shí)行責(zé)任追究。1月21日開始，由縣政法委、副縣長(zhǎng)牽頭，抽調(diào)公安干警140人（次）、水務(wù)局全體干部職工260人（次）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部36人（次）、監(jiān)察、司法、信訪等部門36人，動(dòng)用10噸吊車10臺(tái)、挖掘機(jī)8臺(tái)、鏟車11臺(tái)、其他車輛20余臺(tái)，用了三天時(shí)間依法拆除了采砂船9艘、篩料臺(tái)5座、篩料機(jī)5臺(tái)，清運(yùn)河道內(nèi)堆積的砂石料5000立方米，封閉了6處下河道路，嚴(yán)厲打擊了非法采砂行為，維護(hù)了河道管理秩序，基本實(shí)現(xiàn)了禁采工作目標(biāo)。2010年3月24日縣法院以《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題解釋》第63條第12項(xiàng)規(guī)定，做出行政裁定書，處罰決定書中的罰款2萬元執(zhí)行100元，免除當(dāng)事人其余罰款，案件審查費(fèi)50元由申請(qǐng)人縣水務(wù)局承擔(dān)，案件終結(jié)執(zhí)行。市紀(jì)檢委對(duì)主管領(lǐng)導(dǎo)給予記過處分。

2 案件評(píng)析

此案違法采砂雖然得到制止，但對(duì)水務(wù)系統(tǒng)采砂管理留下很多思考。

（1）水利投入不足，河堤建設(shè)對(duì)土地遺留問題沒有徹底解決是違法采砂的借口。本案中所村、中咀村、南堂村、石拱村集體土地，在上世紀(jì)九十年代修建河堤時(shí)劃入了河道管理范圍，堤防占地沒有得到合理補(bǔ)償，開始村民在河道內(nèi)依然耕種，后來為提高效益村委會(huì)將河灘地開辟成砂石場(chǎng)，由村委會(huì)向外承包，并收取一定承包費(fèi)。土地遺留問題是長(zhǎng)期以來村委會(huì)在河道建砂場(chǎng)違法采砂的主要原因和借口。當(dāng)時(shí)土地占用征用統(tǒng)一由政府協(xié)調(diào)，修建河堤占用集體土地沒有補(bǔ)償或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低為現(xiàn)在水行政執(zhí)法留下隱患。

（2）鄉(xiāng)政府、村委會(huì)的違規(guī)參與助長(zhǎng)了違法采砂者的氣焰。大河坎鎮(zhèn)中所村陸忠妻子因計(jì)劃生育手術(shù)失敗，由當(dāng)時(shí)村委會(huì)、鎮(zhèn)、區(qū)政府、縣計(jì)生委簽訂協(xié)議，將中所砂場(chǎng)作為解決其生活出路的途徑承包給陸忠經(jīng)營(yíng)，陸忠以此為由不愿意退出河道。砂石場(chǎng)是村委會(huì)的企業(yè)，砂石費(fèi)收入是村委會(huì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，禁采后取締砂石場(chǎng)必然影響村委會(huì)的盈利。在2009年7月6日市政府第106次專題會(huì)議決定在此區(qū)域禁采，但梁山鎮(zhèn)中咀村于7月18日又同本村村民李萬明簽訂了三年的采砂合同。村委會(huì)的參與導(dǎo)致了禁采難以實(shí)現(xiàn)，助長(zhǎng)了違法采砂氣焰囂張。

（3）縣政府對(duì)禁采態(tài)度曖昧縱容了違法采砂?？h政府在收到市政府對(duì)市水務(wù)局禁采批復(fù)和市水務(wù)局的禁采通告后，也開會(huì)進(jìn)行了專題研究，意見是：積極落實(shí)市政府的禁采決定，但考慮到采砂戶的前期投入，要求縣水務(wù)局向市水務(wù)局匯報(bào)，建議在禁采區(qū)再延長(zhǎng)一年的采砂?？h政府對(duì)禁采的曖昧態(tài)度縱容了違法采砂，使水務(wù)局管理難度加大。

（4）水利部門措施不力使違法采砂沒有得到及時(shí)制止。一是村委會(huì)長(zhǎng)期發(fā)包砂場(chǎng)的違法行為，水利部門沒有及時(shí)制止?！吨腥A人民共和國水法》、《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》、《陜西省河道管理?xiàng)l例》、《陜西省河道采砂管理辦法》都規(guī)定在河道管理范圍內(nèi)采砂實(shí)行行政許可制度，須報(bào)有管理權(quán)限的河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后方可下河采砂。但村委會(huì)長(zhǎng)期違法發(fā)包砂石場(chǎng)，縣水務(wù)局沒有及時(shí)制止，存在行政失職。其二，《陜西省河道管理?xiàng)l例》第17、18條規(guī)定了河道堤防護(hù)堤地、護(hù)岸地范圍，且統(tǒng)一由水行政主管部門管理，任何單位和個(gè)人不得擅自侵占。但此河段的土地遺留問題至今沒有得到解決導(dǎo)致了水利部門措施不力。三是砂石場(chǎng)道路要經(jīng)過該村，其他人難以進(jìn)入此段河道采砂，這種“卡脖子”影響了行政機(jī)關(guān)行政許可的公平、公正原則，違法行為不能及時(shí)糾正。第四，10月18日陸忠等六戶下河采砂，直至12月18日縣水務(wù)局才發(fā)出處罰決定，為期兩個(gè)月的違法行為一直在繼續(xù)，說明縣水務(wù)局的行動(dòng)緩慢。

（5）縣法院不予受理縣水務(wù)局的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)不符合法律規(guī)定。縣水務(wù)局于2009年12月18日送達(dá)了行政處罰決定書，要求采砂者立即停止違法采砂，七日內(nèi)拆除采砂設(shè)備、撤離河道，并處罰款。12月25日是處罰決定生效的最后一天，但采砂者仍然違法采砂，12月27日縣水務(wù)局根據(jù)《行政處罰法》第44、45條申請(qǐng)縣人民法院強(qiáng)制執(zhí)行（因水務(wù)局沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)），2010年1月4日縣水務(wù)局再次向縣政府、人大、法院、檢察院匯報(bào)了案件需要立即執(zhí)行的情況。最后縣法院還是以“處罰決定要等提起行政復(fù)議、行政訴訟期限60日后才能執(zhí)行”為由不予立案執(zhí)行。但根據(jù)《行政訴訟法》第44條“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行”?！缎姓幜P法》第44條：“行政處罰決定依法作出后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定的期限內(nèi)予以履行”，第45條：“當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋[2000]8號(hào)）第 83條、87條、94條、95條規(guī)定，法院都應(yīng)當(dāng)立案執(zhí)行。由于水務(wù)局無強(qiáng)制權(quán)，只能由法院強(qiáng)制執(zhí)行，才能制止違法采砂，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序。并且，強(qiáng)制執(zhí)行后并不影響當(dāng)事人的行政、司法救濟(jì)權(quán)，若當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，復(fù)議或?qū)徟薪Y(jié)果認(rèn)為行政處罰有問題給當(dāng)事人造成損失，那是行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任的問題。若法院不強(qiáng)制執(zhí)行，政府的禁采令成為擺設(shè)，使水利法律法規(guī)、水務(wù)局的處罰決定成為一紙空文，違法者繼續(xù)違法，可能會(huì)造成更大的損失。

（6）縣法院裁定書無法律依據(jù)?？h法院裁定書的主要內(nèi)容：①處罰決定已經(jīng)發(fā)生法律效力；②法院在審查中，被執(zhí)行人申請(qǐng)協(xié)調(diào)，提出因政府的禁采給其造成巨大損失，要求水務(wù)局免除罰款，經(jīng)本院協(xié)調(diào)，縣水務(wù)局同意，行政處罰決定書中的罰款2萬元執(zhí)行100元，案件審查費(fèi)50元由申請(qǐng)人承擔(dān)；③處罰決定書終結(jié)執(zhí)行。根據(jù)《行政訴訟法》第50條：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！钡ㄔ壕鸵哉{(diào)解方式了結(jié)此案?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋[2000]8號(hào)）第52條終結(jié)訴訟的三種情形，本案都不存在。

3 本次案件的啟示及建議

此案的發(fā)生應(yīng)引起水行政主管部門的高度重視，應(yīng)以此為鑒解決同類問題。

（1）當(dāng)行政處罰申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院不執(zhí)行時(shí)，作為水務(wù)局的行政能力已經(jīng)達(dá)到終點(diǎn)。為避免違法行為繼續(xù)，市監(jiān)察局、紀(jì)檢委及時(shí)牽頭出面，實(shí)行責(zé)任追究，是對(duì)部門行政能力的延伸和繼續(xù)，應(yīng)該認(rèn)真總結(jié)。

（2）組織法律研討，提出解決行政處罰執(zhí)行難的辦法，同時(shí)向人大反映，督促法院依法履行職責(zé)，不要讓少部分法官的認(rèn)識(shí)和水平影響司法公正，影響行政效力。

（3）水務(wù)局及下設(shè)的河道管理單位，應(yīng)對(duì)河道管理范圍內(nèi)的土地問題進(jìn)行調(diào)查，向政府匯報(bào)請(qǐng)求解決遺留問題，辦理河道管理范圍內(nèi)土地產(chǎn)權(quán)證，真正做到產(chǎn)權(quán)明晰，管理到位。同時(shí)，各個(gè)灌區(qū)的水工程保護(hù)同樣存在土地權(quán)屬問題，建議一并考慮解決，免除后患。

（4）開展水政執(zhí)法能力建設(shè)，提高執(zhí)法水平。本案中基層水利執(zhí)法人員對(duì)執(zhí)法過程中存在的問題采取放任態(tài)度，導(dǎo)致違法行為得不到制止，說明行政執(zhí)法能力和水平有待加強(qiáng)和提高，要通過開展水政執(zhí)法能力建設(shè)，提高執(zhí)法水平。陜西水利