當(dāng)前加快我國水電建設(shè)面臨的問題及政策建議

付興友

（國電大渡河流域水電開發(fā)有限公司，四川 成都 610041）

改革開放以來，我國電力工業(yè)的高速發(fā)展，為國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速增長和人民生活水平的不斷提高提供了強(qiáng)有力的能源支撐。2010年，我國水電裝機(jī)規(guī)模達(dá)到了2.13億kW，已成為世界上水電裝機(jī)規(guī)模最大的國家；但我國目前水電經(jīng)濟(jì)可開發(fā)程度僅為53%，遠(yuǎn)低于世界上許多國家。當(dāng)前，全球氣候變化、生態(tài)環(huán)境破壞和能源資源緊缺，影響著人類社會(huì)的生存和發(fā)展。2006年～2010年單位GDP能耗降低20%的目標(biāo)，只完成了19.1%。目前，中國已經(jīng)成為僅次于美國的第二大溫室氣體排放國，在未來幾年排放量可能會(huì)超過美國。

應(yīng)對(duì)氣候變化，水電是最值得大規(guī)模開發(fā)的清潔能源。黨的十七屆五中全會(huì)明確，要在保護(hù)生態(tài)的前提下積極發(fā)展水電。 “十二五”期間，國家計(jì)劃投資新能源建設(shè)50 000億元，常規(guī)水電將開工建設(shè)8 300萬kW，每年要投產(chǎn)1 000萬～2 000萬kW，相當(dāng)于平均每年要開工投產(chǎn)一個(gè)三峽工程的規(guī)模。未來5～10年將重點(diǎn)開發(fā)分布在西部地區(qū)的6個(gè)水電基地，建設(shè)金沙江、雅礱江、大渡河等重點(diǎn)流域的大型水電站。

水電是目前可再生和非化石能源中資源明確、技術(shù)成熟、清潔而經(jīng)濟(jì)的能源，具備大規(guī)模開發(fā)的技術(shù)和市場(chǎng)條件，且安全性高。3.11日本大地震造成福島核電站發(fā)生核泄漏重大事故，引發(fā)了世界各國對(duì)核電安全性的高度關(guān)注，我國政府也對(duì)核電安全更加重視，并提出了暫緩審批的規(guī)定。隨著風(fēng)電等清潔能源的快速發(fā)展，區(qū)域性電網(wǎng)運(yùn)行中峰谷差日益加大，對(duì)電力儲(chǔ)能提出了更急切的要求，亟待加快推進(jìn)抽水蓄能電站的建設(shè)以發(fā)揮其削峰填谷、保障系統(tǒng)運(yùn)行安全的重要作用，這也進(jìn)一步給水電發(fā)展提出了新的要求并帶來了新的機(jī)遇。

1 制約水電發(fā)展的主要問題

未來十年，我國新增水電裝機(jī)容量將達(dá)到2億kW，水電行業(yè)將步入歷史上發(fā)展最快的時(shí)期。水電建設(shè)大提速是我國改善能源結(jié)構(gòu)的迫切需求，但目前還存在諸多制約水電發(fā)展的問題。

1.1 項(xiàng)目核準(zhǔn)方面

水電項(xiàng)目核準(zhǔn)程序復(fù)雜、難度大、周期長。項(xiàng)目核準(zhǔn)前落實(shí)有關(guān)條件的難度大，有關(guān)專項(xiàng)都要求單獨(dú)審批；而這些專題報(bào)告多數(shù)由不同部門負(fù)責(zé)審批，相互之間協(xié)調(diào)難度大。項(xiàng)目核準(zhǔn)涉及國家層面近10個(gè)部委，在預(yù)可研階段需專業(yè)報(bào)告批件近10個(gè)，可研階段需專業(yè)報(bào)告批文近50個(gè)，審批環(huán)節(jié)多，程序雜、時(shí)間長；還有流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃編制往往滯后，難以指導(dǎo)水電專業(yè)規(guī)劃的編制，相互之間不一致，造成項(xiàng)目審批難、協(xié)調(diào)時(shí)間長，增加了項(xiàng)目核準(zhǔn)的周期和難度。加之 “十二五”期間，核準(zhǔn)項(xiàng)目將急劇增多，扎推、排隊(duì)已是必然。

1.2 項(xiàng)目建設(shè)方面

“十二五”是水電開發(fā)的春天已成共識(shí)。然而，眾多水電開發(fā)項(xiàng)目的集中建設(shè)，任務(wù)繁重，項(xiàng)目建設(shè)極大可能面臨人員緊張、設(shè)計(jì)深度不足、管理不夠精細(xì)的局面：一，設(shè)計(jì)、監(jiān)理和施工單位的人力資源普遍緊張。以四川為例，截至2010年，四川水電裝機(jī)3 038萬kW，到2015年裝機(jī)規(guī)模達(dá)到7 000萬kW，5年時(shí)間要實(shí)現(xiàn)裝機(jī)規(guī)模翻一番。由于項(xiàng)目開發(fā)相對(duì)集中，項(xiàng)目勘測(cè)設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、管理等工程專業(yè)技術(shù)、管理人員緊缺，將影響項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度和質(zhì)量。二，水電項(xiàng)目的開發(fā)需要充分論證，由于前期水電項(xiàng)目儲(chǔ)備不足，在當(dāng)前加快發(fā)展的形勢(shì)下，勘察設(shè)計(jì)深度不夠等問題將比較突出，可能給后期建設(shè)留下安全隱患，工程合同變更將會(huì)大量增加。三，現(xiàn)代項(xiàng)目管理體系需要進(jìn)一步完善。如，監(jiān)理到位程度不夠、層層分包，除可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)糾紛外，還可能影響項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。四，送出工程與樞紐工程建設(shè)進(jìn)度不夠匹配，存在不能按期投產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)陷入電站發(fā)電卻送不出的尷尬境地。

1.3 民生工程方面

水庫移民是水電開發(fā)建設(shè)需要?jiǎng)討B(tài)解決的重大問題。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，移民安置與脫貧致富、改善民生結(jié)合得更加緊密，科學(xué)制定移民政策，完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施更加透明，成為水電開發(fā)各相關(guān)方的強(qiáng)烈要求。移民工作難度越來越大，主要表現(xiàn)在：一，移民搬遷安置難度越來越大。目前，出臺(tái)了 “先移民后建設(shè)”的相關(guān)文件，隨之產(chǎn)生了移民工程代建、援建模式，與移民工作政府主導(dǎo)的政策不符，水電開發(fā)企業(yè)隱憂不斷。二，移民各種利益訴求越來越多。隨著以人為本思想的深入，移民問題得到了政府和水電開發(fā)企業(yè)的高度重視，移民對(duì)改善生存生活條件的憧憬和需求不斷提高，因而使移民投資不斷突破。三，對(duì)征地補(bǔ)償期望越來越高，對(duì)安置補(bǔ)償?shù)念A(yù)期不斷增加，部分要求超出了現(xiàn)行政策，現(xiàn)行移民政策不能覆蓋的問題處理難度極大。

1.4 社會(huì)責(zé)任方面

建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施業(yè)主負(fù)責(zé)制，水電開發(fā)企業(yè)作為責(zé)任主體，嚴(yán)格落實(shí)政府相關(guān)政策要求，承擔(dān)起了更多的社會(huì)責(zé)任，比如愛心幫扶，捐建醫(yī)院、學(xué)校等一批項(xiàng)目惠及庫區(qū)群眾。但近年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)矛盾激增，影響社會(huì)穩(wěn)定的群體性事件、社會(huì)突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生，水電開發(fā)企業(yè)維穩(wěn)壓力巨大：一是，庫區(qū)安全穩(wěn)定更多寄托于水電開發(fā)企業(yè)。西部大多數(shù)水電站都涉及少數(shù)民族地區(qū)，電站移民工作涉及傳統(tǒng)文化、宗教、生活習(xí)俗、社會(huì)穩(wěn)定、地方利益等諸多因素，民族宗教問題和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定加大了移民工作難度，庫區(qū)穩(wěn)定壓力巨大。二是，政府將區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的期望更多地寄托于水電開發(fā)企業(yè)。三是，移民將脫貧與生存條件改善的期望更多地寄托于水電開發(fā)企業(yè)。當(dāng)前，國家出臺(tái)的一些移民新政策，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比過去提高了許多，三峽工程移民費(fèi)用和工程費(fèi)用基本上是各占一半，而瀑布溝水電站移民及移民工程費(fèi)用占了近60%。四是， “水電在某種程度上可能比火電造成的污染更嚴(yán)重”等言論的不科學(xué)宣傳，造成民眾對(duì)水電開發(fā)的誤解和偏見，給水電開發(fā)造成了負(fù)面影響。水電開發(fā)企業(yè)在項(xiàng)目核準(zhǔn)、電站移民等方面舉步維艱。

1.5 投資效益方面

一，新一輪加息，控制信貸規(guī)模與物價(jià)上漲因素疊加，增加了水電開發(fā)企業(yè)投資壓力。受國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，進(jìn)入新一輪加息周期，且物價(jià)上漲過快，水電開發(fā)成本進(jìn)一步提高，電力市場(chǎng)成為投資效益的關(guān)鍵；加之，銀行貸款的前提要求水電項(xiàng)目必須核準(zhǔn)，因此水電工程前期項(xiàng)目的投入存在風(fēng)險(xiǎn)。二，經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)式增長與水電跨越式增長之間的不協(xié)調(diào)。 “十二五”規(guī)劃提出在保護(hù)生態(tài)環(huán)境前提下，積極發(fā)展水電。水電開發(fā)面臨提速大考。受政策影響，在未來兩年，將有向家壩、溪洛渡、錦屏二級(jí)等大型水電站項(xiàng)目集中投產(chǎn)發(fā)電。由于送出通道緊缺，且電力市場(chǎng)富裕，影響電力消納，收益保證堪憂。三，水電電價(jià)長期被壓低。由于水電電價(jià)長期被壓低，投資無法如期收回，甚至一發(fā)電即虧損。四，不斷增加的環(huán)境和移民成本、過重的水電賦稅以及水資源費(fèi)等規(guī)費(fèi)，都在增加大型水電開發(fā)的成本。五，移民及民生工程的搭車現(xiàn)象較多。地方政府把后扶、改建、擴(kuò)建的一些基礎(chǔ)設(shè)施想方設(shè)法全部往移民工程靠，增加了工程造價(jià)的不確定性。

1.6 各級(jí)利益方面

一，地方要求以資源入股水電開發(fā)，提高地方財(cái)政收入。二，稅收引發(fā)地方政府間的利益沖突。水電站水庫庫區(qū)范圍往往跨越省區(qū)和縣市，不少大型水電站的站址在兩省的界河上或者壩址和電站在一個(gè)縣，而庫區(qū)在另一個(gè)縣。因此，在稅收總額一定的情況下，水電站左右岸、上下游地方政府間就會(huì)產(chǎn)生利益沖突，甚至發(fā)生對(duì)電站注冊(cè)地的爭(zhēng)執(zhí)，水電開發(fā)企業(yè)很難平衡利益。三，核準(zhǔn)協(xié)調(diào)難度特別大。水電站的開發(fā)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了工程投資建設(shè)的概念。在中央，與水電開發(fā)建設(shè)有關(guān)的部門有國家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部、交通部、環(huán)境保護(hù)部、林業(yè)部、國土資源部、國家電力監(jiān)管委員會(huì)等。這些部門都有自己的發(fā)展規(guī)劃，每一個(gè)都有自己的管轄范圍和權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)。在地方，水電項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備、施工移民等工作也要與地方計(jì)劃、國土、林業(yè)、民政多個(gè)部門打交道。國家各部門的職能往往存在交叉和影響，各部門之間的規(guī)定和要求常常存在爭(zhēng)議，水電開發(fā)企業(yè)的協(xié)調(diào)難度很大。

2 可持續(xù)發(fā)展水電的政策建議

2.1 建立國家清潔能源開發(fā)協(xié)調(diào)機(jī)制

流域水電開發(fā)涉及的區(qū)域廣、覆蓋面積大，沒有一個(gè)高層強(qiáng)力機(jī)構(gòu)的管理，很難協(xié)調(diào)各方利益。據(jù)查，20世紀(jì)30年代，美國密西西比河流域水電開發(fā)采取自上而下，由高層領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)有關(guān)部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)密西西比河流域的開發(fā)。在我國，三峽工程模式也具有典型意義。因此，建立國家清潔能源開發(fā)協(xié)調(diào)機(jī)制，有益于加快我國水電建設(shè)步伐、使水電開發(fā)更加科學(xué)、有序，使各種資源整合更有效。就水電開發(fā)而言，建立以流域?yàn)榛締卧?，國家高層領(lǐng)導(dǎo)為核心，相關(guān)部委和省級(jí)政府共協(xié)調(diào)，流域開發(fā)企業(yè)全力參與的國家清潔能源開發(fā)機(jī)制，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)流域的開發(fā)規(guī)劃，使投資、投產(chǎn)得到優(yōu)化；負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域電力市場(chǎng)問題，使能源利用效率更高；負(fù)責(zé)研究水電開發(fā)的環(huán)保、移民等突出問題，使社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)；負(fù)責(zé)研究部署水電開發(fā)組團(tuán)走出去戰(zhàn)略，樹立中國水電品牌。

2.2 建立國家層面的環(huán)保生態(tài)影響評(píng)價(jià)機(jī)制

為實(shí)現(xiàn)水電又好又快發(fā)展，建議國家盡早安排對(duì)水電流域規(guī)劃環(huán)評(píng)進(jìn)行審批。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和國家對(duì)生態(tài)環(huán)境要求的不斷提高，特別是 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的出臺(tái)，流域規(guī)劃環(huán)評(píng)要求進(jìn)一步提高。從環(huán)評(píng)審查方面來說，國家應(yīng)制定明確的審批標(biāo)準(zhǔn)，哪些項(xiàng)目可以滿足環(huán)評(píng)要求，哪些項(xiàng)目不能滿足環(huán)評(píng)要求，要科學(xué)合理地確定環(huán)評(píng)要求和措施，避免不合理的投資浪費(fèi)。在評(píng)價(jià)協(xié)調(diào)中，有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)既分工又合作，以避免互為前提，形成循環(huán)套。

2.3 建立國家層面的移民管理機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、國家對(duì)民生的重視、移民群體利益需求的變化，健全移民管理機(jī)制已是大勢(shì)所趨。特別是國家移民管理機(jī)構(gòu)的成立已迫在眉睫。目前國家雖然有統(tǒng)一的移民條例，但因水利工程和水電工程投資的主體和工程管理體制不同，執(zhí)行的政策、法規(guī)有可能不統(tǒng)一。不同區(qū)域，特別是同一工程建設(shè)涉及區(qū)域跨省 (自治區(qū)、直轄市)時(shí)，在執(zhí)行移民安置政策時(shí)可能會(huì)不同，從而導(dǎo)致部門之間協(xié)調(diào)困難，移民之間的利益需求難以平衡。因此，需要國家移民管理機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一明確出臺(tái)移民補(bǔ)償和安置政策，避免產(chǎn)生不均衡。目前，水利水電工程建設(shè)征地直接占地產(chǎn)生的移民已有2 400萬人，而因移民搬遷、安置涉及的群體遠(yuǎn)不止這個(gè)數(shù)。 如此龐大的群體需要國家有一個(gè)明確的移民管理機(jī)構(gòu)來代表他們的利益。國家成立國家移民管理機(jī)構(gòu)，便于統(tǒng)一政策，統(tǒng)一協(xié)調(diào)。通過國家層面強(qiáng)力協(xié)調(diào)，堅(jiān)決防止非移民項(xiàng)目搭車，對(duì)與移民相關(guān)但提高標(biāo)準(zhǔn)的投資實(shí)行分?jǐn)傊疲瑢?duì)水電開發(fā)帶來的防洪、攔沙、旅游、養(yǎng)殖等綜合效益，應(yīng)允許水電開發(fā)企業(yè)合理分成。

2.4 建立國家層面水電價(jià)格形成機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，移民、環(huán)保成本也越來越高，水泥、鋼筋、人力等成本逐年上升，水電站開發(fā)的單位容量投資動(dòng)輒突破萬元，翻了好幾倍。與此相反，水電開發(fā)企業(yè)要爭(zhēng)取可研報(bào)告的電價(jià)是根本不可能的，且水電電價(jià)長期被壓低，對(duì)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展和流域梯級(jí)開發(fā)造成很大困難。因此，國家要確立水電價(jià)格形成機(jī)制，并有必要在每個(gè)五年計(jì)劃期對(duì)電站指導(dǎo)價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，改善水電開發(fā)投資環(huán)境，保證投資的合理回報(bào)。

2.5 建立不同地區(qū)河流開發(fā)的政策約束機(jī)制

水電開發(fā)涉及面廣，與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的安全發(fā)展密切相關(guān)，需要水電開發(fā)企業(yè)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任。對(duì)比美國水電開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，其大多數(shù)流域干流都是由國有企業(yè)負(fù)責(zé)開發(fā)的，流域支流鼓勵(lì)民營資本開發(fā)的策略。建議：以此為原則，建立省級(jí)河流環(huán)保機(jī)構(gòu)并予相關(guān)授權(quán)，設(shè)置不同流域開發(fā)的政策約束機(jī)制，干流開發(fā)優(yōu)先考慮有良好信譽(yù)、責(zé)任的國有水電開發(fā)企業(yè)。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，通過股權(quán)投資方式，吸收不同資本組建統(tǒng)一的流域開發(fā)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)流域水電開發(fā)與生態(tài)環(huán)保、征地移民、送出工程、市場(chǎng)消納等方面的全面統(tǒng)籌。

2.6 建立、完善項(xiàng)目核準(zhǔn)流程的工作機(jī)制

水電開發(fā)項(xiàng)目核準(zhǔn)的專業(yè)報(bào)告實(shí)行單獨(dú)審批但又互為前提，易形成 “循環(huán)套”，導(dǎo)致辦理各項(xiàng)支持核準(zhǔn)的前置性條件批文周期長、協(xié)調(diào)難度大，影響水電開發(fā)項(xiàng)目核準(zhǔn)的效率。為此，需要進(jìn)一步完善項(xiàng)目核準(zhǔn)流程，圍繞項(xiàng)目建立相關(guān)方工作協(xié)調(diào)機(jī)制：一方面，國家相關(guān)部委明確水電工程核準(zhǔn)批文的辦理標(biāo)準(zhǔn)和程序、時(shí)限，明確專業(yè)報(bào)告間的內(nèi)在聯(lián)系，確定專業(yè)報(bào)告獨(dú)立、并行、前提等屬性，合理優(yōu)化審批流程，提高決策效率；另一方面，建立審批水電核準(zhǔn)前置性條件相關(guān)部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，破解 “循環(huán)套”問題，解決項(xiàng)目核準(zhǔn)中的重大難點(diǎn)、問題，提高科學(xué)決策水平。

3 結(jié)語

在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，加快水電建設(shè)是水電開發(fā)企業(yè)義不容辭的責(zé)任。但水能資源的開發(fā)，水電站建設(shè)不再是單單修一座水壩，建一個(gè)水庫了，它涉及社會(huì)民生、多方經(jīng)濟(jì)利益。要建好綠色電站，除了水電企業(yè)自身責(zé)任外，更需要政府相關(guān)政策的支持，解決制約加快水電開發(fā)的問題，推動(dòng)水電建設(shè)事業(yè)又好又快發(fā)展。