陜西省農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施管理運(yùn)行現(xiàn)狀及對(duì)策建議

魏超峰

（陜西省石頭河水庫(kù)灌溉管理局 陜西 楊凌 712100）

1 陜西省農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施的現(xiàn)狀和作用

陜西省農(nóng)業(yè)灌溉有著悠久的歷史，古代農(nóng)灌始于夏商，興于秦、漢、隋、唐，衰于宋、元、明、清；現(xiàn)代農(nóng)灌發(fā)端于民國(guó)，興盛在新中國(guó)。近代水利大師李儀址先生主持修建的“關(guān)中八惠”，開創(chuàng)了陜西省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)灌溉建設(shè)的先河。目前，全省共有農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施22萬余處，其中萬畝以上灌區(qū)176處，水庫(kù)1052座，抽水站1.09萬座，機(jī)電井15.4萬眼，池塘2.8萬口，堰壩6153座，小型自流引水灌溉工程2萬多處，基本形成了蓄、引、提、調(diào)結(jié)合，大、中、小、微并舉的農(nóng)田水利灌溉網(wǎng)絡(luò)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，占全省總耕地面積1/3的灌溉面積，生產(chǎn)了全省近2/3的糧食，水澆地成為陜西省名副其實(shí)的“糧袋子”。

2 陜西省農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施管理運(yùn)行中存在的主要問題及原因分析

2.1 存在問題

（1）資源性缺水與工程性缺水并存，灌溉供水保障能力不足。陜西省水資源總量和工程蓄水能力呈下降趨勢(shì)，調(diào)控性水源工程偏少，河道斷流、水庫(kù)淤積、地下水位下降導(dǎo)致農(nóng)業(yè)灌溉水源緊缺。目前，全省有74%的灌溉面積依靠無調(diào)蓄能力的自流引水和提水方式進(jìn)行灌溉，仍未擺脫“靠天吃飯”的被動(dòng)局面。另外，近二十年來，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，工業(yè)與農(nóng)業(yè)爭(zhēng)水矛盾日益突出，農(nóng)業(yè)灌溉水源被大量擠占，年均遞減率達(dá)1.08%，嚴(yán)重削弱了抗旱水源保障能力。

（2）田間工程配套不全，工程老化失修嚴(yán)重。陜西省農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施大多修建于上世紀(jì)六七十年代的特殊歷史時(shí)期，有的已運(yùn)行了半個(gè)多世紀(jì)，“三邊”工程多，投入欠賬多，“先天不足、帶病運(yùn)行”的現(xiàn)象十分普遍。大型灌區(qū)雖然經(jīng)過十多年的更新改造，但只解決了一些“卡脖子”的急、難、險(xiǎn)、重問題，干、支渠工程完好率仍不到50%，田間工程配套率僅為50%～70%。中型灌區(qū)和小型水利工程長(zhǎng)期處于“吃老本”狀態(tài)，多年無固定的投入，老化殘損問題日益加劇，服務(wù)功能不斷衰減。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全省大中型灌區(qū)因永久性占地導(dǎo)致67.7萬畝失灌，因田間工程配套不全導(dǎo)致544萬畝面積失灌，因工程老化失修導(dǎo)致586萬畝面積灌溉保障能力下降，因破壞殘損導(dǎo)致40%的小型農(nóng)業(yè)灌溉工程不能正常運(yùn)行。

（3）灌區(qū)管理單位難以良性運(yùn)行，職工隊(duì)伍不穩(wěn)定。20世紀(jì)80年初，陜西省對(duì)灌區(qū)管理單位進(jìn)行了經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革，變“收支兩條線”為“自收自支、自負(fù)盈虧”的企業(yè)化管理。二十多年來，灌區(qū)管理單位僅靠水費(fèi)和綜合經(jīng)營(yíng)收入勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。2005年水管單位體制改革后，各級(jí)財(cái)政對(duì)灌區(qū)公益性工程的管理經(jīng)費(fèi)和維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)給予了補(bǔ)貼，在一定程度上緩解了管理單位的運(yùn)行困難。但是，由于水價(jià)倒掛，灌區(qū)管理單位政策性虧損嚴(yán)重，難以實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。長(zhǎng)期以來，灌區(qū)單位只能以“拚工程和虧職工”維持低水平的運(yùn)行，灌溉工程設(shè)施無力維修，職工隊(duì)伍不穩(wěn)定。

（4）基層服務(wù)體系不健全，水利前沿陣地不穩(wěn)?？h、鄉(xiāng)水管站是水利工作的根基。然而，陜西省在歷次機(jī)構(gòu)改革中，縣、鄉(xiāng)水管站有的被合并，有的被裁撤，基層水利服務(wù)體系的地位和作用弱化，難以有效履行其業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)等職能。隨著形勢(shì)的發(fā)展，大中型灌區(qū)群管組織也出現(xiàn)了新情況和新問題，使得用水難組織、收費(fèi)難征收，對(duì)抗旱灌溉造成很大影響。

2.2 成因分析

（1）思想認(rèn)識(shí)不到位。農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)和糧食安全的保障，其基礎(chǔ)性、公益性、社會(huì)性的特點(diǎn)被忽視，各方對(duì)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)極端重要性沒有的足夠的認(rèn)識(shí)。由于農(nóng)村經(jīng)營(yíng)機(jī)制的變革和糧食生產(chǎn)形勢(shì)的變化，在一些地方輕農(nóng)棄灌的思想抬頭，農(nóng)民群眾水的憂患意識(shí)淡薄，沒有真正從思想上認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施在保障國(guó)家糧食安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展方面的重要作用。

（2）資金投入嚴(yán)重不足。20世紀(jì)80年代國(guó)家實(shí)行財(cái)政分灶吃飯和分級(jí)辦水政策后，各級(jí)財(cái)政大幅度緊縮了對(duì)水利的投入，2002年“兩工”取消和稅費(fèi)改革后，更是加劇了投入不足的矛盾。尤其是灌區(qū)末級(jí)渠系和小型水利設(shè)施，長(zhǎng)期處于“有人用、沒人管、無錢修”狀態(tài)。近十年來，雖然國(guó)家加大了對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，但由于歷史欠賬多，資金投入不足仍是陜西省農(nóng)灌設(shè)施建設(shè)的最大制約因素。

（3）重建輕管問題比較突出。長(zhǎng)期以來，重建設(shè)、輕管理的傾向在一些地方十分突出。農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，小型水利工程失去了管護(hù)責(zé)任主體，由于缺乏跟進(jìn)政策和措施，致使這部分工程設(shè)施無法發(fā)揮其應(yīng)有的效益。雖然陜西省從20世紀(jì)90年代中期大力實(shí)施小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，但從調(diào)研情況來看，效果不甚理想，“穿新鞋走老路”、“換湯不換藥”的現(xiàn)象在一些地方依然存在。對(duì)于大型灌區(qū)來說，雖然國(guó)家加大了骨干工程的投入，但日常管理運(yùn)行和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入缺位，長(zhǎng)期處于“有錢打仗，無錢養(yǎng)兵”的尷尬境地。

（4）政策措施不盡到位。政策措施不盡到位，是農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施不能形成良性運(yùn)行機(jī)制的重要原因。一是農(nóng)業(yè)灌溉的公益性沒有得到確立，因水價(jià)倒掛造成的政策性虧損長(zhǎng)期得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，灌區(qū)單位經(jīng)營(yíng)入不敷出，難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是農(nóng)村“兩工”取消和稅費(fèi)改革后，水利行業(yè)缺乏相應(yīng)的跟進(jìn)政策和應(yīng)對(duì)措施，“一事一議”政策在有些地方難以落實(shí)，小型水利工程成為“被人遺忘的角落”。三是投入體制不合理，缺乏統(tǒng)一監(jiān)管措施，多頭管理、各行其是、隨意立項(xiàng)、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在很大程度上影響了資金的投入效果。

3 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)與管理的對(duì)策與建議

（1）確立農(nóng)業(yè)灌溉的公益性地位，從政策層面構(gòu)建灌區(qū)管理單位良性運(yùn)行的體制保障。要采取多種形式大張旗鼓地宣傳陜西省的水情，宣傳農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施在保證陜西省糧食安全和支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位和作用，宣傳加強(qiáng)農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)的極端重要性和緊迫性，進(jìn)一步增強(qiáng)全社會(huì)的水患意識(shí)，努力掀起新一輪興水治旱高潮。要加強(qiáng)政策研究，確立農(nóng)業(yè)灌溉的公益性地位，落實(shí)各級(jí)政府的主導(dǎo)責(zé)任，建立農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)的長(zhǎng)效投入機(jī)制，努力為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)提供良好的體制保障。

（2）加快骨干水源工程建設(shè)步伐，進(jìn)一步提高灌溉供水保障能力。在加快“引紅濟(jì)石”、“引漢濟(jì)渭”省內(nèi)南水調(diào)水工程建設(shè)的同時(shí)，力促東莊水庫(kù)等一批骨干水源工程盡快上馬。通過修水庫(kù)、建塘壩、引水樞紐改造加固等工程措施，增強(qiáng)水源調(diào)蓄功能，提高灌溉的供水保障能力。另外，要充分利用黃河過境水，加快建設(shè)沿黃蓄、提水工程，以彌補(bǔ)陜西省農(nóng)業(yè)灌溉水源的不足。

（3）加大投入力度，全面實(shí)施農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施改造。一要繼續(xù)抓好大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、大型泵站更新改造、中央財(cái)政小型水利重點(diǎn)縣建設(shè)等項(xiàng)目，足額落實(shí)地方配套資金，確保工程順利實(shí)施，取得應(yīng)有的效益。二要優(yōu)先保證灌區(qū)公益性“兩費(fèi)”，為工程設(shè)施安全運(yùn)行提供資金保障。三要啟動(dòng)實(shí)施大型灌區(qū)田間配套工程和中小型灌區(qū)更新改造，力爭(zhēng)用3年時(shí)間，恢復(fù)失灌面積544萬畝。四要對(duì)關(guān)中的機(jī)電井、小型抽水站和陜南、陜北的塘、窖、小型引抽水工程進(jìn)行修復(fù)改造，努力使其發(fā)揮出更大的效益。五要落實(shí)市、縣對(duì)小型水利工程的主導(dǎo)責(zé)任，將小型水利工程投入納入本級(jí)財(cái)政年度預(yù)算，恢復(fù)原有的市、縣小型水利事業(yè)費(fèi)，切實(shí)解決小型水利工程投入不足的問題。同時(shí)，要堅(jiān)持不懈地抓好農(nóng)田水利基本建設(shè)，努力擴(kuò)大基本農(nóng)田面積，提高農(nóng)田水利化程度。大力推廣渠道防滲、管灌、噴灌、微灌等現(xiàn)代高效節(jié)水技術(shù)，努力提高灌溉水的利用效率和效益。

（4）深化體制機(jī)制改革，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施的發(fā)展后勁。一要加強(qiáng)水資源統(tǒng)一調(diào)配，以現(xiàn)有水源工程為依托，整合大型灌區(qū)設(shè)施資源，構(gòu)建關(guān)中東西部?jī)纱舐?lián)網(wǎng)調(diào)度體系，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用，進(jìn)一步提高骨干灌溉工程抗御自然災(zāi)害的應(yīng)急保障能力。二要研究建立農(nóng)業(yè)灌溉工程管理運(yùn)行財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，對(duì)大中型灌區(qū)灌溉水價(jià)成本進(jìn)行新一輪測(cè)算，在此基礎(chǔ)上參照糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)助、糧種補(bǔ)貼等辦法，由各級(jí)財(cái)政對(duì)大中型灌區(qū)的灌溉水價(jià)和高揚(yáng)程抽水電費(fèi)實(shí)行補(bǔ)貼，切實(shí)解決管理單位政策性虧損問題，使其真正實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行。三要在經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、財(cái)政收入好的市、縣，開展農(nóng)灌水費(fèi)、電費(fèi)政府“買單”或“收支兩條線”試點(diǎn)，切實(shí)減輕農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)，充分調(diào)動(dòng)其種糧積極性。

（5）進(jìn)一步強(qiáng)化行業(yè)管理，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施的效益。一要落實(shí)各級(jí)政府的責(zé)任，明晰和理順灌區(qū)管理單位與地方水行政主管部門間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，形成加強(qiáng)灌溉設(shè)施建設(shè)的強(qiáng)大合力。同時(shí)，要大力推行參與式灌溉管理模式，逐步將現(xiàn)有的群管組織管理變?yōu)檗r(nóng)民用水者協(xié)會(huì)管理。二要將水管單位體制改革向小型水利工程延伸、向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水管單位覆蓋。同時(shí)，推進(jìn)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，努力從體制好機(jī)制上解決小型水利工程管護(hù)責(zé)任不落實(shí)、設(shè)施效益難發(fā)揮的問題。開展標(biāo)準(zhǔn)化水管站創(chuàng)建活動(dòng)，進(jìn)一步加強(qiáng)水利建設(shè)與管理的前沿陣地。三要加強(qiáng)灌區(qū)管理單位的自身建設(shè)，深化內(nèi)部改革，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，努力提高管理能力和服務(wù)水平，切實(shí)當(dāng)好灌溉設(shè)施管理的代言人。陜西水利