對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)進(jìn)程的思考

張潤(rùn)平

（陜西水環(huán)境工程勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院 陜西 西安 710018）

1 灌區(qū)概況

陜西省地處我國(guó)內(nèi)陸腹地，是連接我國(guó)東部和西部、西南的主要通道，歐亞大陸橋的紐帶，并以秦嶺、北山為界，形成了北部陜北黃土高原、中部關(guān)中平原和南部秦巴山區(qū)三大自然區(qū)域。陜北黃土高原生態(tài)環(huán)境脆弱，降水量在400mm左右，而蒸發(fā)量在1000mm以上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，現(xiàn)有中型灌區(qū)18個(gè)，設(shè)施灌溉面積46.1萬畝。關(guān)中平原多年平均降水量610.4mm，蒸發(fā)量約700mm～1200mm，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件優(yōu)越，水資源開發(fā)利用程度高，農(nóng)田水利工程比較多，集中了30萬畝以上的大型灌區(qū)12個(gè)，萬畝以上中型灌區(qū)107個(gè)，其設(shè)施灌溉面積達(dá)1513.5萬畝，是陜西省灌溉農(nóng)業(yè)的典型。陜南秦巴山區(qū)山大溝深，地形崎嶇，農(nóng)業(yè)灌溉發(fā)展相對(duì)較晚，但該區(qū)年降水量大于800mm，年蒸發(fā)量 800mm～900mm，水資源相對(duì)較豐，是陜西省水田典型區(qū)。該區(qū)域現(xiàn)有大型灌區(qū)1個(gè)，中型灌區(qū)32個(gè)，設(shè)施灌溉面積183.8萬畝。

陜西水利工程建設(shè)歷史悠久，截止2009年底，全省共發(fā)展設(shè)施灌溉面積2362萬畝，其中有效灌溉面積1953萬畝，近年來年均實(shí)際灌溉面積1630萬畝。累計(jì)建成萬畝以上大中型灌區(qū)170個(gè)，其中大型灌區(qū)（含黑河水庫灌區(qū)）13個(gè)，設(shè)施灌溉面積1194.4萬畝，有效灌溉面積1028.6萬畝；中型灌區(qū)（設(shè)施面積在1萬畝以上30萬畝以下）157個(gè)，設(shè)施灌溉面積549萬畝，有效灌溉面積304.4萬畝。

2 灌區(qū)進(jìn)行節(jié)水改造的必要性

2.1 農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施在省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用

陜西省是一個(gè)水資源十分緊缺的省份，也是一個(gè)對(duì)水資源依賴程度很高的地區(qū)?！笆昃藕怠钡奶厥庾匀粭l件，決定了灌區(qū)在糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中有著十分重要的地位和作用。糧食安全關(guān)系國(guó)計(jì)民生、關(guān)系改革發(fā)展、關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定。截止2009年底，全省共發(fā)展設(shè)施灌溉面積2362萬畝，其中有效灌溉面積1953萬畝，近年來年均實(shí)際灌溉面積1630萬畝。累計(jì)建成萬畝以上灌區(qū)170個(gè)，其中大型灌區(qū)(設(shè)施面積30萬畝以上)13個(gè)，設(shè)施灌溉面積1194.4萬畝，有效灌溉面積1028.6萬畝；中型灌區(qū)(設(shè)施面積在1萬畝以上30萬畝以下)157個(gè)，設(shè)施灌溉面積549萬畝，有效灌溉面積304.4萬畝。

灌區(qū)是陜西省糧食生產(chǎn)的主陣地，13個(gè)大型灌區(qū)和157個(gè)中型灌區(qū)截止2009年底總?cè)丝?637.1萬人，占全省總?cè)丝?3.4%，有效灌溉面積1333萬畝，占全省有效灌溉面積的68.3%，生產(chǎn)糧食829.03萬t，占全省糧食總產(chǎn)量的73.3%，并生產(chǎn)了占全省60.8%的油料，是名副其實(shí)的“糧袋子”和“菜籃子”。在“十年九旱”的特殊自然條件下，農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施對(duì)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障全省糧食安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著重要的支撐和保障作用。

2.2 農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施存在的主要問題

（1）陜西地處干旱半干旱地區(qū)，年降水量少，氣候干燥，水資源貧乏，加上時(shí)空分布不均。因此，水資源不僅表現(xiàn)為總量不足，而且在農(nóng)作物的各個(gè)生長(zhǎng)階段亦有缺水現(xiàn)象。特別是一些中型無調(diào)節(jié)引、抽水灌區(qū)，因無調(diào)節(jié)功能，供水保證率低，供需矛盾突出。

（2）灌區(qū)渠首水源工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低、施工質(zhì)量差，運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)，老化失修嚴(yán)重。低壩引水和水庫引水樞紐中，樞紐建筑物設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低、壩體沖蝕嚴(yán)重，引水閘涵沉陷變形出現(xiàn)裂縫。抽水樞紐中，水泵等機(jī)電設(shè)備產(chǎn)品型號(hào)落后且超期服役，帶病運(yùn)轉(zhuǎn)，效率低,能耗高，廠房簡(jiǎn)陋等。這些造成引水能力低下，部分引水能力不足設(shè)計(jì)能力的40%，造成有水不能引，加劇了灌區(qū)供需水的矛盾。

（3）灌區(qū)干支渠普遍存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，年久失修，襯砌段砼剝蝕嚴(yán)重，渠道建筑物破損等問題。陜省中型灌區(qū)渠道襯砌率最低僅為50%，襯砌完好率最低僅為27%，建筑物完好率32.8%，灌溉水利用系數(shù)一般0.35～0.55，濕陷性黃土地區(qū)出現(xiàn)渠道不均勻沉陷，建筑物錯(cuò)位現(xiàn)象等，導(dǎo)致部分渠系輸水能力下降。有些主干渠道仍然為土渠，渠道淤積嚴(yán)重，過流能力低小，灌溉水利用系數(shù)低，水量損失嚴(yán)重。

（4）基本農(nóng)田水利化程度不高，灌溉設(shè)施配套率差。全省大中型灌區(qū)因田間工程配套不全導(dǎo)致553萬畝面積失灌。其配套不完善的問題主要表現(xiàn)在以下方面：田間工程渠系老化失修破損嚴(yán)重，工程完好率低下；渠道及建筑物設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低；斗農(nóng)渠多為土渠輸水，水量滲漏損失嚴(yán)重；建筑配套不全，量水設(shè)施少；田間工程渠系存在半截斗、農(nóng)渠及“斷渠”現(xiàn)象，灌溉面積失灌嚴(yán)重等問題。大多數(shù)灌區(qū)有效灌溉面積未達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，2009年大中型灌區(qū)有效灌溉面積1333萬畝，占設(shè)施面積的76.5%。

（5）泵站工程存在的主要問題是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，設(shè)施老化，機(jī)電設(shè)備產(chǎn)品型號(hào)落后且超期服役，帶病運(yùn)轉(zhuǎn)，效率低，能耗高，廠房簡(jiǎn)陋等。

（6）基層水利服務(wù)體系不健全，不能有效履行對(duì)所轄區(qū)域的行業(yè)監(jiān)管、科技推廣、技術(shù)指導(dǎo)等職能。

（7）灌區(qū)管理單位農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)政策性虧損嚴(yán)重，經(jīng)營(yíng)入不敷出，發(fā)展難以為繼。這些矛盾和問題對(duì)保障糧食安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了嚴(yán)重制約和不利影響。

3 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)的主要任務(wù)

3.1 加快大型灌區(qū)骨干工程改造步伐

按照國(guó)家的總體要求，進(jìn)一步加快12個(gè)大型灌區(qū)的續(xù)建配套與節(jié)水改造步伐，力爭(zhēng)到2020年基本完成骨干工程改造任務(wù)。全面實(shí)施大型灌排泵站更新改造，確?！笆濉蹦┩瓿刹糠执笮凸鄥^(qū)、泵站的更新改造任務(wù)。

3.2 加大大型灌區(qū)田間工程配套力度

全面開展13個(gè)大型灌區(qū)田間工程配套改造，重點(diǎn)解決末級(jí)渠系配套不全的問題，努力恢復(fù)失灌面積。在水源有保證的情況下適度擴(kuò)灌，積極增加新的農(nóng)田灌溉面積。力爭(zhēng)進(jìn)一步恢復(fù)、擴(kuò)大、改善灌溉面積。

3.3 全面實(shí)施中型灌區(qū)更新改造

以中型灌區(qū)骨干工程更新改造和田間工程配套為重點(diǎn)，對(duì)全省157個(gè)中型灌區(qū)進(jìn)行全面改造，著重解決水源供水能力不足、渠道輸水不暢、灌水設(shè)施不配套等問題。

3.4 加強(qiáng)小型水利工程建設(shè)

小型水利工程在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和糧食生產(chǎn)中發(fā)揮著不可替代的作用，按照“因地制宜、分類指導(dǎo)”的原則，重點(diǎn)對(duì)現(xiàn)有設(shè)施進(jìn)行修復(fù)配套、挖潛擴(kuò)容和適度新建。根據(jù)我省小型水利工程布局現(xiàn)狀，著力對(duì)關(guān)中的機(jī)電井、小型抽水站和陜北水窖、陜南的塘、窖、小型引水灌溉工程進(jìn)行改造加固，切實(shí)增強(qiáng)小型水利工程的灌溉功能。

3.5 抓好農(nóng)田水利基本建設(shè)

堅(jiān)持不懈地組織開展農(nóng)田水利基本建設(shè)，全面實(shí)施退耕還林口糧田建設(shè)規(guī)劃，按照山、水、田、林、路統(tǒng)一規(guī)劃，洪、澇、旱、漬綜合治理的思路，突出水利配套，努力提高農(nóng)田水利化程度，確保陜南人均1畝、關(guān)中人均1.5畝、陜北人均2畝～3畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.6 大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉

在努力擴(kuò)大灌溉面積、保障全省糧食生產(chǎn)的同時(shí)，農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施要在高效經(jīng)濟(jì)作物和果業(yè)生產(chǎn)方面發(fā)揮重要作用，積極推廣噴灌、管灌、滲灌、滴灌等高效節(jié)水灌溉技術(shù)，努力提高灌溉水利用率和效益，為促進(jìn)我省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展提供有力保障。

4 強(qiáng)化政策措施，切實(shí)抓好農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)

4.1 加大公共財(cái)政投入力度，建立穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效投入機(jī)制

農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施是保證糧食安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，各級(jí)政府要高度重視，切實(shí)擔(dān)負(fù)起建設(shè)與管理的主要責(zé)任，加大財(cái)政投入力度，新增財(cái)力要保證一定的比例用于農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)。省級(jí)財(cái)政在足額落實(shí)大型灌區(qū)續(xù)建配套、大型泵站更新改造、中央財(cái)政小型水利工程重點(diǎn)縣建設(shè)等國(guó)家項(xiàng)目的地方配套資金的同時(shí)，從2010年起，以水利建設(shè)基金、水資源費(fèi)、水土流失生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)等收費(fèi)權(quán)作為擔(dān)保，通過信貸融資方式，努力籌措資金重點(diǎn)用于大型灌區(qū)田間工程配套、中型灌區(qū)更新改造和小型水利工程建設(shè)。

4.2 加大改革力度，建立灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)和抽水電費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制

農(nóng)業(yè)灌溉具有很強(qiáng)的基礎(chǔ)性、公益性和社會(huì)性，積極探索建立農(nóng)灌工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水價(jià)格綜合改革，切實(shí)降低農(nóng)民用水成本，為實(shí)現(xiàn)糧食增長(zhǎng)目標(biāo)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。對(duì)大型灌區(qū)因水價(jià)不到位造成的政策性虧損和農(nóng)灌抽水成本過高的問題，要進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，盡快提出解決方案，由省級(jí)財(cái)政給予補(bǔ)貼；對(duì)中小型灌區(qū)存在的同類問題，各市、縣也要采取有效措施，由本級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼解決。通過水價(jià)改革和財(cái)政補(bǔ)貼，努力使農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)逐步達(dá)到供水成本，促使農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久良性運(yùn)行。各級(jí)財(cái)政、水利、物價(jià)等部門要密切配合，深入調(diào)研，搞好評(píng)估測(cè)算，提出具體的補(bǔ)貼方案報(bào)同級(jí)政府審批后執(zhí)行。

4.3 抓好實(shí)施方案編制，科學(xué)籌劃農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)各項(xiàng)工作

省水利廳組織編制和審查了《陜西省農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)（恢復(fù)）規(guī)劃》，同意通過本次改造建設(shè)，恢復(fù)灌溉面積552.9萬畝，其中大型灌區(qū)332.7萬畝，中型灌區(qū)220.2萬畝；大型灌區(qū)新增灌溉面積30萬畝。灌溉水利用系數(shù)提高0.03以上。各灌區(qū)要以規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，分類、分區(qū)域組織灌區(qū)節(jié)水改造設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)灌溉面積恢復(fù)性增長(zhǎng)。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地開發(fā)整理、扶貧開發(fā)等規(guī)劃也要與全省農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)總體規(guī)劃相銜接，調(diào)整投資方向，實(shí)行捆綁整合，真正形成加快農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)的強(qiáng)大合力。

4.4 推進(jìn)管理體制創(chuàng)新，切實(shí)落實(shí)農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施管護(hù)責(zé)任

按照建設(shè)與管理并重的原則，進(jìn)一步深化灌溉管理單位體制改革，在落實(shí)“兩費(fèi)”的基礎(chǔ)上，將水管單位體制改革向小型水利工程延伸、向基層水管單位覆蓋，逐步將灌溉管理單位納入公共財(cái)政支出范疇，加快建立權(quán)責(zé)明確、保障有力的農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施管理新體制，切實(shí)鞏固水利工程管理前沿陣地。堅(jiān)持專管與群管相結(jié)合的方針，在強(qiáng)化農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施專管機(jī)構(gòu)職責(zé)的同時(shí)，大力推行用水戶參與灌溉管理模式，積極培育和發(fā)展以農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)為主的新型基層水管組織，引導(dǎo)和激發(fā)農(nóng)民群眾參與灌溉設(shè)施建設(shè)與管理，從體制和機(jī)制上逐步解決農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施管護(hù)責(zé)任落不實(shí)、工程效益難發(fā)揮等問題，努力提高灌溉設(shè)施的效率和效益。陜西水利