墨西哥孔喬斯河流域水權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題的分析

[美國(guó)]J.R.加斯特盧姆 J.B.瓦爾德斯 S.斯圖爾特

墨西哥的孔喬斯河是北美格蘭德河的重要支流,流經(jīng)美國(guó)和墨西哥境內(nèi),兩國(guó)間的分水協(xié)議簽訂于1944年。按照分水協(xié)議,墨西哥每年要從孔喬斯河流域引水2.9億 m3輸送給美國(guó),大約是孔喬斯河年平均徑流的54%,但發(fā)生于20世紀(jì)50年代和 90年代的干旱使墨西哥沒(méi)能履行這項(xiàng)合約規(guī)定,導(dǎo)致了兩國(guó)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治矛盾。由于孔喬斯河子流域在格蘭德河流域中的重要位置,以及該地區(qū)所面臨的日趨嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治問(wèn)題,美國(guó)亞利桑那州立大學(xué)的加斯特盧姆(Gastélum)在2006年為該流域建立了水資源管理的系統(tǒng)動(dòng)態(tài)模型(SD)。研究結(jié)果表明,提高水庫(kù)調(diào)度和水分配效益,以及臨時(shí)性水權(quán)轉(zhuǎn)讓的策略,不僅能夠增加農(nóng)民的收入,也能夠增加向美國(guó)的境外輸水量,完成與美國(guó)的分水合約。

由于政府政策沒(méi)有得到充分實(shí)施,尤其是水的低效使用和水污染,墨西哥政府越來(lái)越認(rèn)識(shí)到水的價(jià)值和供需水間的不平穩(wěn),墨西哥1992年出臺(tái)了《國(guó)家水法》,該法規(guī)定了墨西哥水資源管理和規(guī)劃的法律框架。對(duì)于包括孔喬斯河在內(nèi)的多個(gè)墨西哥水市場(chǎng)的研究表明,大多數(shù)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生于農(nóng)業(yè)部門(mén),多數(shù)情況是水需求者“借水”,而非完全的“賣(mài)水”。而且大多數(shù)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生于灌溉方面,多數(shù)涉及那些土地租賃者,因其財(cái)產(chǎn)比那些土地?fù)碛姓咭俚枚?因此,他們傾向于出租或出售水權(quán)?？紤]到水市場(chǎng)可能會(huì)產(chǎn)生的潛在利益,為提高孔喬斯河水管理效益,作者分析了該流域的水權(quán)機(jī)制,包括機(jī)構(gòu)、參與者、法律及其相互關(guān)系。最后提出了一系列的建議和措施,以改善水市場(chǎng)。作者吸取了來(lái)自墨西哥其他流域水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),目的在于全面理解水權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的政策,以得出更加全面的解決方案。因此,本文的建議不僅適用于墨西哥的孔喬斯河流域,也適合于世界其他流域。

1 水權(quán)分配機(jī)制

由于水資源是有限的,而水需求卻在不斷增加,水的分配不僅要考慮經(jīng)濟(jì)效益,也要考慮經(jīng)濟(jì)平等。經(jīng)濟(jì)效益是指獲得最大的凈效益,而經(jīng)濟(jì)平等是指不同的使用者之間水分配的公平與公正。作者從經(jīng)濟(jì)效益和平等的角度,分析了 4種水資源分配機(jī)制,即邊際成本價(jià)格、公共水分配、水市場(chǎng)分配和基于用戶(hù)的水分配。邊際成本價(jià)格是指用水者有能力支付的輸送水邊際費(fèi)用,如果這種水權(quán)轉(zhuǎn)讓的利益和費(fèi)用能夠平衡,則邊際成本價(jià)格可被視為具有經(jīng)濟(jì)效益。公共水分配通常由政府來(lái)完成,因?yàn)檫@種水分配通常與重要的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)價(jià)值相聯(lián)系,水資源基礎(chǔ)設(shè)施由私有部門(mén)提供在經(jīng)濟(jì)和資金方面都是不可行的。在公共水分配中,通常將水權(quán)授予不同的用戶(hù),以產(chǎn)生不同的效益。由于公共水分配一般不允許水權(quán)的擁有者轉(zhuǎn)讓其水權(quán),因此,這種水分配從經(jīng)濟(jì)角度講一般是低效的。如果目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)效益,很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家和水資源專(zhuān)家建議實(shí)施水市場(chǎng)機(jī)制,使水資源得到其最高的使用價(jià)值,然而,第三方效應(yīng)和外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)有可能影響這種水分配的公平性,例如,如果考慮不周,這種水分配可能會(huì)使其他用戶(hù)受到傷害,地下水耗盡或者造成水污染等。最后,對(duì)于基于用戶(hù)的水分配而言,要獲得水資源利用效益,關(guān)鍵因素是要有諸如灌區(qū)那樣的集體機(jī)構(gòu)和精確定義的水權(quán)。

水權(quán)機(jī)制因國(guó)家不同而不同,其形式可以是政府控制,也可以是政府和水市場(chǎng)聯(lián)合發(fā)揮作用,或者是完全由水市場(chǎng)調(diào)節(jié)。這些水權(quán)機(jī)制受各國(guó)不同機(jī)構(gòu)和法律框架影響,也受到各國(guó)不同的水資源基礎(chǔ)設(shè)施的影響。

2 墨西哥水資源管理回顧

在1989年國(guó)家水委會(huì)成立之前,墨西哥水資源管理通常由多個(gè)政府部門(mén)負(fù)責(zé)。國(guó)家水委會(huì)是該國(guó)農(nóng)業(yè)、畜牧和農(nóng)村發(fā)展部的一個(gè)分散機(jī)構(gòu),它是水資源管理機(jī)構(gòu)的前身。1994年,國(guó)家水委會(huì)又變身為環(huán)境、自然資源和漁業(yè)秘書(shū)處,這一轉(zhuǎn)變表明了墨西哥聯(lián)邦政府對(duì)水資源管理和環(huán)境保護(hù)的重視。國(guó)家水委會(huì)向一個(gè)技術(shù)委員會(huì)匯報(bào)工作,該委員會(huì)由多個(gè)聯(lián)邦政府的部長(zhǎng)組成。技術(shù)委員會(huì)的主要職能是制定計(jì)劃并協(xié)調(diào)聯(lián)邦水資源公共管理行為。

包括墨西哥在內(nèi)的很多拉丁美洲國(guó)家已對(duì)水資源管理方面的立法和機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改革。這些改革與一些國(guó)際性會(huì)議的建議相一致,例如1977年阿根廷的“聯(lián)合國(guó)水大會(huì)”、1992年1月都柏林(愛(ài)爾蘭首都)的“聯(lián)合國(guó)水與環(huán)境國(guó)際會(huì)議:21世紀(jì)發(fā)展問(wèn)題”以及1992年 6月巴西里約熱內(nèi)盧“聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)”等。

盡管這些改革的細(xì)節(jié)在內(nèi)容和執(zhí)行方面因國(guó)別不同而不同,但出發(fā)點(diǎn)是一致的,即:減少?lài)?guó)家在水管理方面的職能,公共和私有部門(mén)參加水資源的決策過(guò)程,以及基礎(chǔ)設(shè)施的投資、控制、運(yùn)行和維護(hù);廣泛推動(dòng)與水管理有關(guān)的公共服務(wù)的自力投資;廣泛關(guān)注使用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)促進(jìn)水資源管理;使用水文流域而非行政區(qū)劃來(lái)進(jìn)行水資源管理的邊界劃分。

墨西哥聯(lián)邦政府正在采取措施以使其水利行業(yè)現(xiàn)代化,目的在于:

(1)對(duì)國(guó)家水委會(huì)的職能切實(shí)分散化,將一些國(guó)家職能下放到州和市政府,以及有組織的用戶(hù)。歷史上,水用戶(hù)和當(dāng)?shù)卣谒芾磉^(guò)程中處于被動(dòng)地位,國(guó)家水委會(huì)的新政策將使水用戶(hù)和當(dāng)?shù)卣诖蠖鄶?shù)工程與非工程活動(dòng)的投資、管理和推動(dòng)方面發(fā)揮積極作用,并參與州和地方一級(jí)的水資源管理的決策過(guò)程。例如,國(guó)家水委會(huì)于1992年將水基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)讓給了灌區(qū)用戶(hù),并將“清潔水”、“水的有效使用和技術(shù)”等聯(lián)邦計(jì)劃也轉(zhuǎn)交給了州政府。值得注意的是,如果水用戶(hù)不愿意承擔(dān)這些新職責(zé),或者缺少足夠的經(jīng)驗(yàn)和能力來(lái)完成這些任務(wù),那么這些所謂的分散策略也將是空談。然而,報(bào)告表明,墨西哥灌溉基礎(chǔ)設(shè)施和 95%的灌溉系統(tǒng)的轉(zhuǎn)讓是成功的。即使像世界銀行這樣的國(guó)際組織也認(rèn)可墨西哥的水資源管理策略,認(rèn)為對(duì)其他發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)是一個(gè)很好的借鑒,因?yàn)樗岣吡怂Y源管理的效益,減少了聯(lián)邦政府的資本投資。

(2)聯(lián)邦政府根據(jù)水源流域而非行政區(qū)劃對(duì)國(guó)家水委會(huì)進(jìn)行了新的區(qū)域劃分,產(chǎn)生了13個(gè)區(qū)域水管理機(jī)構(gòu)。這些區(qū)域機(jī)構(gòu)具有水管理及決策制定方面的職能,完成以前由國(guó)家水委會(huì)中心辦公室執(zhí)行的任務(wù)。在州一級(jí),計(jì)劃通過(guò)改組水與衛(wèi)生部門(mén),成立州水委員會(huì)。如果能很好地理順結(jié)構(gòu)并得到實(shí)施,這些機(jī)構(gòu)將與灌區(qū)用戶(hù)和市政協(xié)同工作,負(fù)責(zé)供水和污染方面的事宜,在水資源決策制定方面享有更高的決策權(quán),促進(jìn)私有部門(mén)在水資源基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資。同時(shí),在區(qū)域?qū)用?將會(huì)出現(xiàn)另一個(gè)重要的水管理機(jī)構(gòu),即流域委員會(huì),近期而言,流域委員會(huì)將協(xié)調(diào)地方、州和聯(lián)邦政府以及用戶(hù)參與區(qū)域水資源規(guī)劃過(guò)程,并促成各方達(dá)成一致。遠(yuǎn)景而言,他們將會(huì)制定水管理計(jì)劃并負(fù)責(zé)實(shí)施,對(duì)水資源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和流域資源保護(hù)負(fù)責(zé)。國(guó)家水委會(huì)通過(guò)流域委員會(huì)制定臨時(shí)性用水限制條件,例如在極端缺水期或超采時(shí)的限水措施等。這些水機(jī)構(gòu)的加強(qiáng)將強(qiáng)化水權(quán)水市場(chǎng)的運(yùn)作。

(3)國(guó)家水委會(huì)將會(huì)保留水權(quán)管理和所有國(guó)家水法規(guī)定的立法職能與水資源戰(zhàn)略規(guī)劃職能。它將制定國(guó)家水資源政策,參與區(qū)域間或者國(guó)際間水資源沖突的解決及應(yīng)急處理,并管理國(guó)家氣象局(NWS)等。

3 孔喬斯河流域概況

根據(jù)墨西哥和美國(guó)于1944年簽署的分水協(xié)議,對(duì)于所有美國(guó)境內(nèi)的支流,兩國(guó)平等享有從奎特曼堡(Fort Quitman)到墨西哥灣的水源,對(duì)墨西哥境內(nèi)的所有支流,2/3的水源歸墨西哥所有,剩余水源歸美國(guó)所有,并且每年向美國(guó)的送水量不得少于4.31億m3。

孔喬斯河流域曾是墨西哥履行條約向美國(guó)送水的重要支流。1955～1997年,墨西哥使用 6條支流向美國(guó)送水,年均送水量達(dá)5.31億 m3,其中孔喬斯河流域的水量占54%以上。盡管墨西哥總體送水量比條約規(guī)定的要多出23%以上,但在干旱期,墨西哥的送水能力仍然很脆弱,共有3個(gè)5 a周期的干旱年份(1953～1958、1982～1987、1992～1997年),墨西哥不能按條約規(guī)定的數(shù)量向美國(guó)送水,其中兩個(gè)干旱期的水欠賬由緊接著的豐水期償還了,然而1992～1997年的干旱更為嚴(yán)重,1992～2004年,墨西哥累計(jì)欠水17.28億 m3,這不僅給該區(qū)域帶來(lái)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,也帶來(lái)嚴(yán)重的政治摩擦,例如孔喬斯河流域所在的奇瓦瓦(Chihuahua)州的所有城市宣布為災(zāi)區(qū),美國(guó)和墨西哥的民眾對(duì)水短缺相當(dāng)不滿(mǎn)。在2006年豐沛的降雨后產(chǎn)生了足夠的徑流,使墨西哥得以?xún)斶€對(duì)美國(guó)的水債。

由于該區(qū)域的水資源對(duì)兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)都十分重要,加斯特盧姆在2006年為該流域建立了決策支持系統(tǒng)(DSS),以更好地了解該區(qū)域的需水和供水情況。其主要目標(biāo)之一是了解水權(quán)是如何轉(zhuǎn)讓的,包括在灌區(qū)之間的轉(zhuǎn)讓和在美國(guó)與墨西哥之間的轉(zhuǎn)讓,以及這種轉(zhuǎn)讓如何提高水資源的分配效率,并如何影響區(qū)域的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出等。他的研究表明,與現(xiàn)有狀況相比,臨時(shí)性水權(quán)轉(zhuǎn)讓在農(nóng)作物產(chǎn)出方面所產(chǎn)生的凈效益為孔喬斯河流域每年增加約200萬(wàn)美元的收入(增長(zhǎng) 6%),若再加上所增加的水分配的使用效益,這些水權(quán)轉(zhuǎn)讓所增加的收入約為 470萬(wàn)美元(增長(zhǎng)12%),當(dāng)再考慮跨邊界的水權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí),則格蘭德河下游流域的總效益將是目前水平的 4倍。

4 水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制分析

有專(zhuān)家認(rèn)為,有效的水市場(chǎng)應(yīng)有6個(gè)標(biāo)準(zhǔn),即靈活性、安全性、機(jī)會(huì)成本、可預(yù)測(cè)性、平等性和可接受性。①靈活性。靈活性是指水分配能夠根據(jù)特定的經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)需求,在用水者之間和地域之間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。②安全性。安全性是指將會(huì)為持有者提供刺激機(jī)制,鼓勵(lì)他們投資于長(zhǎng)期而必要的水權(quán)轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。③機(jī)會(huì)成本。機(jī)會(huì)成本由水價(jià)來(lái)體現(xiàn),而水價(jià)又由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境決定,鼓勵(lì)最高效地用水。④可預(yù)測(cè)性?？深A(yù)測(cè)性分短期預(yù)見(jiàn)性和長(zhǎng)期預(yù)見(jiàn)性,前者指確保水權(quán)轉(zhuǎn)讓是有效益的,且其交易成本是最低的。后者為預(yù)測(cè)水使用者之間轉(zhuǎn)讓的程度,例如農(nóng)業(yè)到城市。這不僅能衡量該機(jī)制是否是水用戶(hù)所接受的,也能鼓勵(lì)他們投資于水權(quán)轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。⑤平等性。平等性主要表現(xiàn)為對(duì)外部經(jīng)濟(jì)效果的補(bǔ)償方面,例如由水權(quán)轉(zhuǎn)讓造成的河流改道、地下水水位變化和水質(zhì)改變等。⑥可接受性。水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制必須是在政治上和社會(huì)上能夠被人們認(rèn)可和接受的。

對(duì)照以上 6個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分析孔喬斯河流域的水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制,將有助于更好地了解墨西哥的水市場(chǎng)體系,也有助于確定其需要改進(jìn)的方面。

4.1 靈活性

對(duì)于靈活性,孔喬斯河流域的水資源基礎(chǔ)設(shè)施主要由水庫(kù)和輸水河道網(wǎng)絡(luò)組成,包括7座水庫(kù),總庫(kù)容為52.25 m3,主要用于灌溉、發(fā)電和防洪。細(xì)密的河流網(wǎng)絡(luò)將地表水從水庫(kù)輸向農(nóng)場(chǎng)灌區(qū),或?qū)⒌叵滤畯乃斶\(yùn)到農(nóng)場(chǎng)?？讍趟购恿饔蚬鄥^(qū)由 3個(gè)灌區(qū)(ID)和一些灌溉單元(IU)組成,占地分別為434 km2和58 km2。這些灌區(qū)和單元年均耗水25.37億 m3,占流域總用水量的71.08%。在過(guò)去的20a,3個(gè)灌區(qū)平均每年耕種 332 km2,農(nóng)作物產(chǎn)出每年在 6300萬(wàn)美元以上。共有3個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié),即秋冬季(9～1月)、春夏季(3～9月)和全年。過(guò)去,小麥、棉花、花生和大豆是該流域最常見(jiàn)的農(nóng)作物,耕種占50%,經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出占 30%。

水資源基礎(chǔ)設(shè)施一直以來(lái)都?xì)w屬于聯(lián)邦政府(國(guó)家水委會(huì))。國(guó)家水委會(huì)掌控著戰(zhàn)略性的基礎(chǔ)設(shè)施,例如大壩和堤防等,1992年,國(guó)家水委員將灌溉引渠和導(dǎo)流設(shè)施的控制權(quán)交給灌區(qū)。為管理好這些設(shè)施,灌區(qū)成立了兩個(gè)組織,即有限責(zé)任社團(tuán)(負(fù)責(zé)對(duì)從大壩到灌區(qū)輸水渠的運(yùn)行和維護(hù))和水用戶(hù)協(xié)會(huì)或者稱(chēng)為灌溉模塊(負(fù)責(zé)灌區(qū)內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施)。每年,國(guó)家水委會(huì)、有限責(zé)任社團(tuán)、水用戶(hù)協(xié)會(huì)將確定所有的運(yùn)行維護(hù)花費(fèi),以控制基礎(chǔ)設(shè)施的管理費(fèi)用?；诖诉€可以確定水用戶(hù)的灌溉費(fèi),其中包括 80%～90%的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)。例如,在過(guò)去的3個(gè)灌溉季節(jié),5號(hào)灌區(qū)農(nóng)民的灌溉費(fèi)為每1000m3約 8～9美元。這些費(fèi)用代表著灌區(qū)層面上的財(cái)政自給(LFA)。然而,這些費(fèi)用共籌集到70萬(wàn)美元,只占預(yù)算的62.1%,這一水平要低于全國(guó)75%的平均水平。除了基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)以外,有時(shí)候還要考慮設(shè)施的改進(jìn)費(fèi)。

目前,3個(gè)灌區(qū)有約1714km的主渠和次渠向灌區(qū)供水,62%的設(shè)施以混凝土襯護(hù),性狀良好。由于通向個(gè)體農(nóng)民的第 3層渠道大多沒(méi)有襯護(hù),目前使用的灌溉技術(shù)仍為地溝式灌溉,配水效益一般約為40%。

如果考慮目前法律允許的灌區(qū)間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓,現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施有足夠的靈活性使水在不同用戶(hù)和用水方式間轉(zhuǎn)讓。然而,還要考慮更多的辦法來(lái)增加目前配水效益和使未來(lái)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓更加靈活。本文列舉了5種辦法:①對(duì)目前基礎(chǔ)設(shè)施的深層次研究,包括灌渠、排水道和道路等,這將決定采取什么樣的短期、中期和長(zhǎng)期措施;②對(duì)農(nóng)民實(shí)行經(jīng)濟(jì)刺激以使他們使用新的節(jié)水技術(shù);③由于灌區(qū)主要的問(wèn)題是用水缺少測(cè)量,需要從監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)到不同點(diǎn)展開(kāi)水測(cè)量;④對(duì)農(nóng)民進(jìn)行有關(guān)水權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的宣傳教育,包括目標(biāo)、問(wèn)題和特征等;⑤根據(jù)農(nóng)民的水需求而不是其所擁有的耕地?cái)?shù)量來(lái)確定灌溉費(fèi)。

如果要執(zhí)行更大規(guī)模的水權(quán)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃,還需要在很多方面進(jìn)行改進(jìn)。這些改進(jìn)將有助于墨西哥政府在干旱期完成條約所規(guī)定的向美國(guó)輸送水的任務(wù)。值得注意的是,目前的規(guī)定不允許水權(quán)跨灌區(qū)轉(zhuǎn)讓,因此,這類(lèi)水權(quán)轉(zhuǎn)讓可能預(yù)示著政治和法律方面會(huì)出現(xiàn)障礙,假如這些水權(quán)轉(zhuǎn)讓在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上可行,則這些障礙需要解決。多年來(lái),灌區(qū)是墨西哥水資源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中心,結(jié)果是灌溉單元常常處于水管理和規(guī)劃過(guò)程之外。灌溉單元面臨的問(wèn)題是缺少基礎(chǔ)設(shè)施、組織和發(fā)展,并缺少基本信息的采集。為此,國(guó)家水委會(huì)專(zhuān)門(mén)發(fā)起了促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的灌溉單元的項(xiàng)目,以扭轉(zhuǎn)灌溉單元目前的狀況。盡管灌溉單元沒(méi)有地表水水權(quán),他們過(guò)去曾使用過(guò)來(lái)自上游農(nóng)業(yè)區(qū)回流的地表水,或者是來(lái)自下游水庫(kù)的徑流,因此如果不對(duì)灌區(qū)之間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行仔細(xì)的監(jiān)測(cè),灌溉單元的水消耗可能成為這些水權(quán)轉(zhuǎn)讓的障礙。

不同部門(mén)間的水分配主要決定于國(guó)家或者工業(yè)未來(lái)水消費(fèi)的增加情況,以及目前流域的水盈余,即滿(mǎn)足所有水需求后的剩余水量,孔喬斯河流域每年大約為1.46億 m3。2000～2050年,盡管城市人口可能會(huì)翻番,但水消費(fèi)仍將維持在目前水平,因?yàn)橥顿Y于水保護(hù)和配水系統(tǒng)的目標(biāo)旨在使水損失減少25%。盡管在以后幾十年,工業(yè)水需求每年增加3%,但這在孔喬斯河流域水需求中所占份額并不大。另外,若水量充足,奇瓦瓦州的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量每年將增加 3%,因此,該區(qū)域的農(nóng)業(yè)需水量仍然占主導(dǎo)地位。據(jù)國(guó)家水委會(huì)預(yù)測(cè),水權(quán)將會(huì)從農(nóng)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)向市政。這些水權(quán)轉(zhuǎn)讓利用目前的水基礎(chǔ)設(shè)施就能完成,如果發(fā)生這樣的水權(quán)轉(zhuǎn)讓,城市需要分擔(dān)部分基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)。

4.2 安全性

水權(quán)的安全性可能是有效水權(quán)轉(zhuǎn)讓的重要因素。墨西哥憲法的第27章定義了政府對(duì)地下水和地表水的所有權(quán)和管轄權(quán),由于水資源管理在不斷完善,墨西哥政府在2004年修定了《國(guó)家水法》,最重要的修改是對(duì)國(guó)家水委會(huì)在中央和地方上職能和作用的定義,強(qiáng)調(diào)水資源管理應(yīng)該在流域的層面上進(jìn)行,水使用者在決策制定過(guò)程中起決定性作用。

聯(lián)邦政府是地表水和地下水的擁有者,它能夠制定水權(quán),并且分發(fā)給私有實(shí)體(許可)和政府實(shí)體,例如市政供水系統(tǒng)。這些水許可的年限為5～50a,并且還可續(xù)新。《國(guó)家水法》允許的水權(quán)轉(zhuǎn)讓遵從以下規(guī)定:首先,水權(quán)轉(zhuǎn)讓可能是全部或者部分轉(zhuǎn)讓,可以是臨時(shí)性的,也可以是約定期限的。其次,水權(quán)轉(zhuǎn)讓通過(guò)注冊(cè)來(lái)完成,包括以下內(nèi)容:水權(quán)特征性基礎(chǔ)設(shè)施、可能的第三方效應(yīng)或者流域水文、生態(tài)方面的改變,以及獨(dú)立于土地的水權(quán)轉(zhuǎn)讓。

按照《國(guó)家水法》,墨西哥成立了公共水權(quán)注冊(cè)機(jī)構(gòu),其主要職能是記錄和發(fā)放國(guó)家水委會(huì)賦予給水使用者的水權(quán)許可。另外,注冊(cè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)記錄和修改任何臨時(shí)性或者是永久性水權(quán)轉(zhuǎn)讓,以及任何水權(quán)轉(zhuǎn)讓的中斷或者終止。注冊(cè)機(jī)構(gòu)通過(guò)公開(kāi)調(diào)查或者研究,記錄流域可獲得的水源,以及需要限水的區(qū)域,這對(duì)未來(lái)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓很重要。注冊(cè)機(jī)構(gòu)將確保水權(quán)持有者的安全,這是水權(quán)轉(zhuǎn)讓不可缺少的一環(huán)。然而,由于水權(quán)并不是真正的財(cái)產(chǎn),而只是使用的權(quán)力,因此,當(dāng)涉及到投資基礎(chǔ)設(shè)施方面的時(shí)候,可能會(huì)在水用戶(hù)中導(dǎo)致不安全因素產(chǎn)生。

由于地表水比地下水更容易監(jiān)測(cè),國(guó)家水委會(huì)更多控制的是地表水,例如,國(guó)家水委會(huì)使用安裝在水井上的水表定期核實(shí)地下水的使用情況,然而,水井?dāng)?shù)量眾多,而國(guó)家水委會(huì)人數(shù)有限,因此,對(duì)水表的監(jiān)測(cè)很難進(jìn)行。每年由國(guó)家水委會(huì)的技術(shù)委員會(huì)決定水庫(kù)的泄水量。盡管每年具體的水庫(kù)調(diào)度方案及水庫(kù)泄水量并不清楚,但生活用水需要優(yōu)先滿(mǎn)足,并且一旦水庫(kù)的年泄水量已經(jīng)確定,便要保證2a的持續(xù)供水。

《國(guó)家水法》對(duì)如干旱期的供水也有預(yù)案,在干旱期國(guó)家水委會(huì)沒(méi)有義務(wù)確保水權(quán)轉(zhuǎn)讓者能夠得到水權(quán)證所標(biāo)明的水量。國(guó)家水委會(huì)不能夠阻止地下水的使用,因?yàn)榭讍趟购恿饔驅(qū)Φ叵滤狈芾?導(dǎo)致該州的地下水水位普遍下降。對(duì)于地表水水權(quán),國(guó)家水委會(huì)的技術(shù)委員會(huì)在干旱時(shí)期能夠決定水權(quán)持有者所能得到的水量。例如孔喬斯河以南的一個(gè)灌區(qū)在1995～1996年嚴(yán)重缺水,這導(dǎo)致了灌溉耕地從 452km2減少到104km2,在州政府等的支持下,國(guó)家水委會(huì)決定只對(duì)棉花進(jìn)行灌溉用水供應(yīng)。作者注意到國(guó)家水委員會(huì)的這一決定,讓人們回想起其過(guò)去的集權(quán)式?jīng)Q策過(guò)程,可能會(huì)影響一些經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的農(nóng)作物,例如瓜類(lèi)的耕作方式,也會(huì)有礙水權(quán)轉(zhuǎn)讓。這種集權(quán)式?jīng)Q策過(guò)程在孔喬斯河流域的灌區(qū)尚未出現(xiàn),但在大多數(shù)墨西哥灌區(qū)都是如此。在缺水期,要求孔喬斯河流域灌區(qū)減少對(duì)高需水作物如玉米和棉花的供水。在干旱期,孔喬斯河灌區(qū)和墨西哥其他灌區(qū)一樣,向農(nóng)場(chǎng)主輸送相同數(shù)額的水量而不是按照一定的比例對(duì)水權(quán)規(guī)定額進(jìn)行了縮減的水量。

4.3 機(jī)會(huì)成本

水權(quán)轉(zhuǎn)讓要反映機(jī)會(huì)成本意味著水權(quán)交易要反映市場(chǎng)價(jià)格。包括孔喬斯河流域在內(nèi)的墨西哥的多數(shù)水權(quán)交易,能滿(mǎn)足水市場(chǎng)和成本價(jià)格的要求。由于水資源特征在一定程度上反映了社會(huì)和政治體制,所以要注意某個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓是否反映了其全部的機(jī)會(huì)成本,例如前文所提到的國(guó)家水委會(huì)在干旱期只負(fù)責(zé)對(duì)某灌區(qū)棉花的灌溉用水,以及制定的水輸運(yùn)的價(jià)格不能反映機(jī)會(huì)成本,這些都會(huì)在社會(huì)上造成不良影響。

4.4 可預(yù)測(cè)性

水權(quán)轉(zhuǎn)讓的可預(yù)測(cè)性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:①轉(zhuǎn)讓的花費(fèi)必須要最小,其前提是灌區(qū)內(nèi)臨時(shí)性的水權(quán)轉(zhuǎn)讓不會(huì)產(chǎn)生明顯的交易成本和外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng);②水權(quán)擁有者必須清楚和理解長(zhǎng)期的跨部門(mén)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的結(jié)果。然而,當(dāng)發(fā)生灌區(qū)之外的轉(zhuǎn)讓時(shí),可預(yù)測(cè)性便存在一定問(wèn)題。例如,研究表明,由于灌區(qū)是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的直接受益者,而非農(nóng)民,這使農(nóng)民對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的積極性不高,因此,影響了水權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性。然而,如果對(duì)農(nóng)民進(jìn)行宣傳和鼓勵(lì),同時(shí)受水方能夠以修繕?biāo)Y源基礎(chǔ)設(shè)施的方式對(duì)灌區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償,則水權(quán)轉(zhuǎn)讓便能成功。

4.5 平等性

水權(quán)轉(zhuǎn)讓的平等性主要是針對(duì)第三方,即所謂的外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng),盡管在灌區(qū)之間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓中,外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)不會(huì)成為問(wèn)題,但潛在的第三方效應(yīng)仍需一個(gè)補(bǔ)償機(jī)制,因?yàn)槲磥?lái)的需水量將會(huì)不斷增加,干旱和跨部門(mén)水權(quán)轉(zhuǎn)讓也會(huì)頻繁發(fā)生。目前,由國(guó)家水委會(huì)確保墨西哥的水權(quán)轉(zhuǎn)讓不發(fā)生第三方效應(yīng)。有時(shí),地表水與地下水的相互關(guān)系并沒(méi)有得到妥善處理,這將會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的水資源管理問(wèn)題。例如,墨西哥的孔喬斯河流域通過(guò)地表水水權(quán)轉(zhuǎn)讓提高了水的利用效率,增加了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出,但是有些灌區(qū)的地下水卻在不斷減少。

4.6 可接受性

通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)讓來(lái)解決孔喬斯河流域供需水問(wèn)題是可行的,在政治上是可以接受的,在社會(huì)上也能被認(rèn)可,它反映的是整個(gè)社會(huì)的利益和價(jià)值。

5 結(jié) 語(yǔ)

根據(jù)墨西哥憲法,墨西哥政府是水的擁有者,政府所制定的水權(quán)被稱(chēng)為水許可,《國(guó)家水法》規(guī)定的水分配,期限在5～50a不等,并且可以續(xù)新。然而,這些水權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的。公共注冊(cè)機(jī)制是確保水權(quán)擁有者水權(quán)安全的關(guān)鍵。在干旱期,國(guó)家水委會(huì)的強(qiáng)制和控制職能會(huì)限制水權(quán)擁有者的水消費(fèi)。在干旱情形下,必須不受?chē)?guó)家水委員會(huì)干預(yù)地進(jìn)行水分配,應(yīng)該按水權(quán)證書(shū)上標(biāo)稱(chēng)的額度按比例分配,而不是給每個(gè)水用戶(hù)規(guī)定相同的數(shù)額。在灌區(qū)間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓可能沒(méi)有機(jī)會(huì)成本問(wèn)題。水權(quán)轉(zhuǎn)讓的公平性要求考慮轉(zhuǎn)讓所產(chǎn)生的第三方效應(yīng),即外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng),灌區(qū)外的水權(quán)轉(zhuǎn)讓中可能會(huì)產(chǎn)生這一方效應(yīng)。盡管跨部門(mén)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓會(huì)顯著提高水的利用效率,但當(dāng)買(mǎi)方和賣(mài)方違反合同規(guī)定時(shí),會(huì)產(chǎn)生一系列的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。最后,由于水權(quán)轉(zhuǎn)讓比國(guó)家水法出現(xiàn)的要早,因此在社會(huì)上和政治上均可得到人們的認(rèn)可。