論可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

□劉慧明

進(jìn)入21世紀(jì)后，農(nóng)業(yè)步入了嶄新的發(fā)展階段，由過去單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化和商品化的結(jié)合。水是生命之源，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的生命線。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，使得農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀和保障能力在某種程度上與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展已不相適應(yīng)。

一、目前農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問題分析

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)水利的發(fā)展為農(nóng)業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，也創(chuàng)造了獨(dú)特條件，但與發(fā)達(dá)國家和先進(jìn)地區(qū)相比較，我國的農(nóng)業(yè)水利在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上還存在著不小的差距。主要表現(xiàn)在以下若干方面。

（一）現(xiàn)存農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)主體模糊，維護(hù)資金短缺。我國農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺問題由來已久，要想解決這一問題，通常需要政府的有效干預(yù)，靠市場(chǎng)機(jī)制根本無法解決。由于農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施具有的公共物品屬性和自然壟斷特性，決定了政府既是農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施的主要供給主體又是產(chǎn)權(quán)主體，政府理應(yīng)提供必要的維護(hù)資金。然而由于農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施長期暴露在外，受自然環(huán)境的風(fēng)化侵蝕，必須經(jīng)常性的進(jìn)行維修和保養(yǎng)，而維護(hù)、保養(yǎng)基金和經(jīng)費(fèi)的短缺，造成大部分基礎(chǔ)設(shè)施有人用而無人管，這就導(dǎo)致了水利基礎(chǔ)設(shè)施的逐漸荒廢。

目前，國內(nèi)農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)大多是以農(nóng)民提供義務(wù)勞動(dòng)為主的，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，農(nóng)民自己預(yù)期收入的不確定性增加，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)投入明顯不足，加之農(nóng)民自身素質(zhì)原因，在維護(hù)中經(jīng)常存在搭便車和機(jī)會(huì)主義傾向，勢(shì)必降低水利基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)使用。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，全國大型灌區(qū)設(shè)施失修老化的數(shù)目就有200多個(gè)，效益無從充分發(fā)揮，險(xiǎn)情更是不同程度的存在，極大的威脅著農(nóng)業(yè)水利安全。僅以渠道工程為例，在被抽樣調(diào)查的渠道設(shè)施中，較為完好的設(shè)施僅為5%左右，失效以及報(bào)廢的設(shè)施占到了約25%，嚴(yán)重老化的設(shè)施就占到了70%的比例。

（二）單一供給主體供給總量不足，供給能力逐漸弱化。隨著水資源開發(fā)率的增長，水利工程的邊際開發(fā)成本越來越高已成為不爭的事實(shí)。農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施一次性資金投資大、回收期長以及它的公共物品屬性，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了現(xiàn)有政府財(cái)政狀況的承載力。新中國成立以來，前半段我國灌溉面積平均每年增長相對(duì)較快，但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)行以后，我國農(nóng)業(yè)有效灌溉面積增長幅度呈現(xiàn)減小的趨勢(shì)。一些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也說明政府對(duì)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度在慢慢下降，其投資力度相對(duì)于其他行業(yè)的比例逐漸減弱。這樣的狀況導(dǎo)致了農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的供給總量明顯不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)田灌溉的有效剛性需求。

（三）管理體制不盡合理，建設(shè)者和使用者的激勵(lì)機(jī)制不健全。我國在農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施管理體制上，實(shí)行的是事業(yè)性質(zhì)的企業(yè)化管理，而管理者為了維護(hù)自身利益，提高收入，并沒有形成節(jié)水的意識(shí)，因?yàn)楣?jié)水就意味著收入減少，從而就導(dǎo)致了管理者節(jié)水意識(shí)的淡薄，造成基礎(chǔ)水利設(shè)施的運(yùn)行成本長期以來居高不下。另外，政府對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施的直接干預(yù)和管理，很少考慮水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資回報(bào)率，也不太關(guān)心水價(jià)和水權(quán)等問題。由于管理單位的不計(jì)成本或高成本，使政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，用于水利基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政預(yù)算壓力過大。行政管理下的供水體系只認(rèn)可管理者與供水者之間的行政管理關(guān)系，對(duì)于水利設(shè)施經(jīng)營管理者和取水許可證持有者之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系是不予承認(rèn)的，這就使得水利基礎(chǔ)設(shè)施工程的經(jīng)營管理者缺乏改進(jìn)經(jīng)營管理和提高利用效益的有效激勵(lì)。

二、農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展策略

（一）改革農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理體制。長期以來，農(nóng)業(yè)水利工程建設(shè)中政府代辦的管理模式弊端已初現(xiàn)，農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施管理體制改革勢(shì)在必行，必須走政府扶持和農(nóng)民自主管理相結(jié)合的道路。依據(jù)“誰負(fù)擔(dān)、誰受益、誰所有、誰投資”的原則，組織和建立科學(xué)合理的合作組織，明晰所有權(quán)，這也是農(nóng)業(yè)水利改革的核心。農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施需要有一個(gè)能代表廣大農(nóng)民利益和意愿的集體組織來管理，而不能私有化。農(nóng)民之間可以協(xié)同互助、自主自立地管理農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施。具體講可以有以下幾種實(shí)現(xiàn)形式：

第一，股份合作制企業(yè)體制適合運(yùn)作經(jīng)營性的小型農(nóng)業(yè)水利工程。應(yīng)參照股份合作制企業(yè)的管理辦法，組建企業(yè)法人實(shí)體，實(shí)行企業(yè)勞動(dòng)者平等持股，合作經(jīng)營，使得勞動(dòng)者權(quán)利與所有者權(quán)利相結(jié)合，采用股本和勞務(wù)共同分紅的辦法，管理以向農(nóng)村企業(yè)、種植場(chǎng)、果園、養(yǎng)殖場(chǎng)供水為主，兼有村民生活供水任務(wù)的農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)工程。

第二，大中型灌溉區(qū)域的經(jīng)營管理應(yīng)該建立經(jīng)濟(jì)獨(dú)立自主的灌排區(qū)。大中型灌區(qū)應(yīng)該在水利等行政主管部門的宏觀指導(dǎo)下，建立起獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧、擁有基本的經(jīng)營管理自主權(quán)并按企業(yè)化管理的自我發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)體?？赡壳暗那闆r卻不容樂觀，灌區(qū)以管理經(jīng)營者為主體，基本上沒有財(cái)權(quán)，行政過多干預(yù)灌區(qū)正常的生產(chǎn)秩序和管理權(quán)限，水費(fèi)上繳地方財(cái)政后，再通過一定方式劃撥，當(dāng)然更談不上調(diào)水權(quán)。這種管理不利于灌區(qū)科學(xué)管理和綜合管理水平的提高，也不利于灌區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第三，采用“自建、自有、自管、自用”的體制管理農(nóng)戶自用設(shè)施。農(nóng)戶自用設(shè)施這類工程是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，受到法律保護(hù)。政府也可酌情在經(jīng)費(fèi)上給予補(bǔ)助。當(dāng)然，農(nóng)戶自有工程允許農(nóng)戶之間按平等協(xié)商、互利互惠、有償服務(wù)的原則，調(diào)劑自己用不完的水，彌補(bǔ)其他人的短缺。

第四，采用農(nóng)民用水合作組織體制管理較多農(nóng)戶受益的小型公共水利基礎(chǔ)設(shè)施。農(nóng)民用水合作組織體制具有許多優(yōu)點(diǎn)。一是民主選舉負(fù)責(zé)人，合作組織有章程，采用民主協(xié)商的方法，管理成員出工、出資分?jǐn)傄约八M(fèi)計(jì)收等大事。二是合作組織按法律規(guī)定注冊(cè)登記，受法律保護(hù)，是有法人地位的服務(wù)實(shí)體，能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。三是不按鄉(xiāng)村行政區(qū)劃組建，可避開鄉(xiāng)或村借水費(fèi)名義搭車收費(fèi)或截留挪用等問題，更符合水利建設(shè)和管理的特殊要求。四是明確用水戶是建設(shè)主體、所有者主體、投入主體和受益主體，構(gòu)建了以用水合作組織為中心的共同利益體。五是管理機(jī)制靈活，有力的出力，有錢的出錢，有設(shè)備的出設(shè)備，以工換工，以工換水，以物換工，以資換工，每個(gè)成員的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任都由章程規(guī)定。這種合作機(jī)制特別適合受益農(nóng)戶較多的跨村或跨鄉(xiāng)的小型公共工程，也可以考慮按水系或渠系范圍組建農(nóng)民用水合作組織體制。

（二）改革農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的投入體制。大量易于實(shí)施的水利工程項(xiàng)目和水源地已相繼建成和開發(fā)利用，而尚待開發(fā)的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于受自然地理?xiàng)l件和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的雙重制約，具有建設(shè)周期長、投資大、社會(huì)效益高、財(cái)務(wù)收益低等特點(diǎn)，這就使得農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以聚集足夠的社會(huì)資金，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，自身得不到充足發(fā)展，還成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要制約因素。

第一，要改革單一投資體制，形成全社會(huì)共建水利設(shè)施的格局。以前單一的投資體制弊端已逐漸顯現(xiàn)，在今后的投資上應(yīng)實(shí)行分類指導(dǎo)、分類投資。對(duì)于受益范圍較小、屬于直屬單位工程和生產(chǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)，應(yīng)由受益群眾自籌資金安排；對(duì)于非盈利性成分較大、社會(huì)公益性強(qiáng)的工程，投資主體應(yīng)為國家財(cái)政，即由各級(jí)政府預(yù)算內(nèi)資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、以工補(bǔ)農(nóng)資金、水利建設(shè)資金、水利專項(xiàng)資金等財(cái)政資金安排投資；對(duì)同時(shí)具有盈利性和社會(huì)公益性特點(diǎn)的工程，其投資主體應(yīng)為受益群眾、國家財(cái)政和水管部門，即由受益群眾的自籌資金、國家安排財(cái)政補(bǔ)貼資金和水管部門的自籌資金或貸款來安排投入。

第二，要采取靈活多樣的所有制方式籌集各種社會(huì)資金興辦水利事業(yè)。兼具盈利性和社會(huì)公益性的工程以及純生產(chǎn)經(jīng)營性工程，均可采取股份合作制或股份制等形式吸引社會(huì)各類資金共同建設(shè)。純生產(chǎn)經(jīng)營性工程可本著“誰負(fù)擔(dān)、誰受益、誰所有、誰投資”的原則采取承包、租賃、拍賣等多種形式讓群眾直接參與投資、建設(shè)和管理。這樣一來，國家、企業(yè)、群眾和社會(huì)共同辦水利較為完善的投資體系才會(huì)逐步建立起來。

第三，要建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的水利設(shè)施自我發(fā)展、自我積累的資金投入機(jī)制。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，水利基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)是否穩(wěn)定發(fā)展直接關(guān)系到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，關(guān)系到水利行業(yè)今后的發(fā)展前途。水是水利行業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)品，它的商品化進(jìn)程必須加快，也只有這樣水利基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的地位才能確立。要使水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，一要靠政策和法律的保護(hù)，二要靠提高水利建設(shè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭的實(shí)力，三要靠水利建設(shè)隊(duì)伍素質(zhì)的提高。

第四，加大國家和地方財(cái)政對(duì)公益性水利基礎(chǔ)工程的投入。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，又是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，對(duì)農(nóng)業(yè)扶持是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。許多發(fā)達(dá)國家和發(fā)達(dá)地區(qū)，公益性的水利基礎(chǔ)設(shè)施都是由政府直接投資的，并且無須回收。在我國稅費(fèi)體制改革和農(nóng)民對(duì)水利投入有所減少的情況下，增加和穩(wěn)定政府對(duì)農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。為確保各類建設(shè)資金的到位，不受人為因素干擾，應(yīng)該通過人大立法手段，闡明水利建設(shè)投資在各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)所占的資金比重，實(shí)現(xiàn)財(cái)政水利投入與財(cái)政支出總量保持同步增長的趨勢(shì)。建立健全水利建設(shè)投資機(jī)制和水利建設(shè)資金管理制度，從根本上解決我國水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資資金長期以來存在的波動(dòng)性問題。

第五，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)建設(shè)利用信貸資金，各信貸機(jī)構(gòu)應(yīng)制定特殊的優(yōu)惠政策。水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目一次性投入大，工期長，投資回收期較長或有些資金不能完全回收，經(jīng)濟(jì)效益較差。因此，它從來不是各類信貸機(jī)構(gòu)優(yōu)先選擇的目標(biāo)。但是，水利基礎(chǔ)設(shè)施一旦建成后，受益范圍廣，受益時(shí)間長，社會(huì)效益大，從國家的層面看，它的社會(huì)效益是巨大的。所以，在農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，除了繼續(xù)依靠政府財(cái)政資金這一主渠道之外，對(duì)供水、發(fā)電等水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，應(yīng)該鼓勵(lì)各信貸機(jī)構(gòu)制定特殊的優(yōu)惠政策來扶持，以加大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)利用銀行信貸資金的規(guī)模。