海事規(guī)范性文件的運(yùn)行

河北海事局 李義良

秦皇島海事局 鄧 民

河北海事局 李躍全

海事規(guī)范性文件的運(yùn)行

河北海事局 李義良

秦皇島海事局 鄧 民

河北海事局 李躍全

分析公共政策和海事規(guī)范性文件的內(nèi)涵，闡述海事規(guī)范性文件應(yīng)納入公共政策范疇的觀點(diǎn)，提出海事規(guī)范性文件作為公共政策運(yùn)行應(yīng)遵從的原則和注意的問題，以期促進(jìn)海事規(guī)范性文件合法化、規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化的進(jìn)程，提高海事行政管理效能。

海事；規(guī)范性文件；行政管理

一、海事規(guī)范性文件內(nèi)涵分析

1. 海事規(guī)范性文件定義

海事規(guī)范性文件是海事管理機(jī)構(gòu)為執(zhí)行海事法律、法規(guī)、規(guī)章和國際海事公約的規(guī)定，以及履行法定職責(zé)，按照法定權(quán)限制定，涉及行政相對人權(quán)利和義務(wù)，具有普遍約束力并能夠反復(fù)適用的規(guī)章以下的文件。

2. 海事規(guī)范性文件符合公共政策的本質(zhì)要求

海事規(guī)范性文件符合公共政策的本質(zhì)要求。國家海事管理機(jī)構(gòu)是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的國家行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是國家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。海事管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是行使國家水上安全監(jiān)督管理和防止船舶污染、船舶及海上設(shè)施檢驗、航海保障的管理職能，代表國家履行國際公約和國內(nèi)相關(guān)法規(guī)，對水上交通安全和環(huán)境保護(hù)行使管轄權(quán)。圍繞其職責(zé)制定的規(guī)范性文件的最終目的是安全與環(huán)保，是維護(hù)公共利益和實現(xiàn)社會穩(wěn)定發(fā)展，是關(guān)系國際、國內(nèi)普遍性社會的問題。另外，海事規(guī)范性文件是反復(fù)適用的長期有效文件，對船公司、船舶及有關(guān)作業(yè)單位、船員、港口碼頭、貨主和代理等目標(biāo)群體具有普遍約束力，其運(yùn)行包括起草、審查、發(fā)布、備案和評估等過程。

3. 海事規(guī)范性文件符合公共政策的特點(diǎn)

海事規(guī)范性文件是為解決水上交通運(yùn)輸安全，保護(hù)水域環(huán)境清潔，規(guī)范行業(yè)管理等社會公共問題而采取的一系列管理活動，在其制定和執(zhí)行過程中始終維護(hù)著公共利益，保障著公民的合法權(quán)益，因此具有公共性的特點(diǎn)。

在我國，海事規(guī)范性文件是加強(qiáng)海事法制建設(shè)和推行依法行政的產(chǎn)物，是貫徹黨的方針政策和實施國家法律、法規(guī)、規(guī)章的行政管理措施，是黨的方針政策和國家法律、法規(guī)、規(guī)章的延伸，因此具有政治性的特點(diǎn)。

海事規(guī)范性文件須依據(jù)海事法律、法規(guī)、規(guī)章和國際海事公約的規(guī)定，按照法定權(quán)限制定，主要包括依據(jù)法規(guī)制定的解釋性規(guī)范性文件、結(jié)合法規(guī)及上級規(guī)范性文件精神制定的規(guī)范性文件和國際海事公約對我國生效后的實施性公告，因此具有合法性的特點(diǎn)。

海事規(guī)范性文件涉及與海事活動有關(guān)的各個方面，影響著與海事活動有關(guān)的廣大人民群眾的合法權(quán)益，在其設(shè)計和制定過程中需要廣泛調(diào)研和征求意見，吸收參與海事活動或與海事活動有關(guān)的港航企事業(yè)單位、集體和個人的意見和建議，因此具有民主性的特點(diǎn)。

海事規(guī)范性文件一經(jīng)發(fā)布實施就對港航企事業(yè)單位等目標(biāo)群體和執(zhí)行者具有普遍約束力，都要遵從，不得隨意而為，因此具有強(qiáng)制性的特點(diǎn)。

綜上所述，海事規(guī)范性文件不僅符合公共政策的本質(zhì)要求而且符合公共政策的特點(diǎn)，應(yīng)該遵循公共政策運(yùn)行原則。

二、海事規(guī)范性文件的運(yùn)行及存在問題

依據(jù)公共政策運(yùn)行原則，海事規(guī)范性文件的運(yùn)行主要包括海事規(guī)范性文件的制定、執(zhí)行和評估三個環(huán)節(jié)。

1. 海事規(guī)范性文件的制定

目前大多數(shù)的海事規(guī)范性文件是在下述情況下制定的：國務(wù)院依據(jù)一部法律制定實施條例，交通運(yùn)輸部根據(jù)法律和條例，結(jié)合海上交通安全和船舶防污染的實際情況制定規(guī)章，各級海事管理機(jī)構(gòu)根據(jù)上位法的規(guī)定和精神，結(jié)合本地、本部門的實際情況制定各種實施性、解釋性的規(guī)范性文件。此種情況下，海事規(guī)范性文件的目的在很大程度上受到法規(guī)的約束，無法考慮更多的客觀需求，難免會與規(guī)范性文件制定的預(yù)期目的出現(xiàn)偏差。

公共政策的制定主體主要有3種，即精英主體、共同體主體和公眾主體。我國海事規(guī)范性文件的制定主要是精英主體和共同主體共同參與的模式，表面上雖然是由直屬海事管理機(jī)構(gòu)、目標(biāo)管理群體和相關(guān)院?？蒲袡C(jī)構(gòu)共同制定，但起草文件的往往是海事管理機(jī)構(gòu)職能部門的特定人員。由于受工作特點(diǎn)、個人知識層面、喜好、利益、領(lǐng)導(dǎo)意見和既定的制定程序等諸多因素的影響，最終制定的規(guī)范性文件往往體現(xiàn)了單位、部門利益和個人的偏好，發(fā)生政策公平缺失現(xiàn)象，容易造成政策壟斷，在起點(diǎn)上就與公眾訴求存在分歧，不能充分體現(xiàn)民眾意志，致使其運(yùn)行效率不高。

就海事規(guī)范性文件的目標(biāo)群體來說，由于遠(yuǎn)洋、沿海和內(nèi)河水運(yùn)情況不同，大型國有企業(yè)、民營企業(yè)、集體和個人生產(chǎn)經(jīng)營條件不同，幾十萬海員的受教育狀況和綜合素質(zhì)不同，海事規(guī)范性文件如何從實際出發(fā)，具有良好的操作性確實是一個難題。某些海事規(guī)范性文件在某些方面要求過高，使得在執(zhí)法實踐中遇到種種困難。不嚴(yán)格執(zhí)法，會導(dǎo)致疏于職守；嚴(yán)格執(zhí)法，群眾意見又很大，而且也可能因“法不責(zé)眾”而成為一紙空文。

2. 海事規(guī)范性文件的執(zhí)行

海事規(guī)范性文件的執(zhí)行是指海事規(guī)范性文件頒布實施后，各級海事管理機(jī)構(gòu)按照既定組織機(jī)構(gòu)和工作程序，通過組織宣傳、解釋和實施等措施來實現(xiàn)文件目的的過程。

海事執(zhí)法人員的責(zé)任意識、業(yè)務(wù)能力、理解程度以及利益導(dǎo)向等因素會影響到文件的執(zhí)行，同時執(zhí)法資源、外部壓力、監(jiān)控體制和目標(biāo)群體的認(rèn)知程度等因素也會影響到文件的執(zhí)行。這些原因?qū)?dǎo)致海事規(guī)范性文件執(zhí)行偏差，突出表現(xiàn)為：陽奉陰違、注重宣傳，不務(wù)實際的敷衍塞責(zé)性執(zhí)行；斷章取義、為我所用，從自身利益出發(fā)的選擇性執(zhí)行；自行其是、另搞一套，超越原文件的附加性或替代性執(zhí)行。

3. 海事規(guī)范性文件的評估

相對而言，我國的公共政策評估則更多地表現(xiàn)在“事后評估”，幾乎沒有“事前評估”和“事中評估”環(huán)節(jié)。

目前，海事規(guī)范性文件的制定雖然已經(jīng)普遍采用了背景、必要性和可行性分析來進(jìn)行評判與確認(rèn)，但是仍然沒有達(dá)到評估應(yīng)該具有的效果。根本原因在于海事管理機(jī)構(gòu)不僅是規(guī)范性文件的制定者，而且是執(zhí)行者和評估者。這種狀況限制了事前評估和風(fēng)險預(yù)測，即使進(jìn)行相應(yīng)的評估，也會因“長官意志”“事不關(guān)己”“信息失真”等原因，使評估工作流于形式。

三、海事規(guī)范性文件運(yùn)行建議

基于以上的分析，規(guī)范性文件應(yīng)隸屬于公共政策范疇，其制定、執(zhí)行和評估各環(huán)節(jié)也應(yīng)參照公共政策運(yùn)行的方式來管理，在此筆者提出如下建議：

1. 明確目的，充分考慮海事規(guī)范性文件制定的必要性

在海事管理實踐中，制定必要的海事規(guī)范性文件規(guī)范問題時，須同時具有如下特點(diǎn)：其一，該問題具有普遍性，社會公眾與海事管理機(jī)構(gòu)達(dá)成亟須規(guī)范的共識；其二，該問題對社會穩(wěn)定和諧有重要影響，社會公眾對該問題訴求越來越強(qiáng)烈，并要求海事管理機(jī)構(gòu)采取行動以求解決；其三，該問題如果得不到有效解決，可能導(dǎo)致非常嚴(yán)重的后果。

此外，還必須注意到，海事管理機(jī)構(gòu)在其職責(zé)范圍內(nèi)并不是全能的，所面臨的問題并非都能通過海事規(guī)范性文件來解決。過多的文件可能導(dǎo)致不能執(zhí)行或執(zhí)行不力，甚至面臨被訴訟的境地。所以，海事管理機(jī)構(gòu)要立足于“有限政府”，考慮“消極立法”，在法規(guī)規(guī)范的范疇內(nèi)要盡量從以下方面考慮：可規(guī)范可不規(guī)范的不要規(guī)范，可禁止可不禁止的事不要通過文件加以禁止，可限制可不限制的事不要通過文件加以限制。

2. 適應(yīng)形勢，實現(xiàn)海事規(guī)范性文件制定主體的逐步演化

從政策發(fā)展的歷史來看，政策制定主體的演變趨勢呈現(xiàn)如下態(tài)勢：從精英主體到共同體主體，再到公眾主體。目前，西方發(fā)達(dá)國家政策制定主體仍以共同體為主，并逐步向公眾主體轉(zhuǎn)型；我國政策制定主體是以精英主體為主，并逐漸向共同體主體轉(zhuǎn)變。眾所周知，共同體制定主體產(chǎn)出政策的效率明顯高于精英制定主體。鑒于上述情況，筆者認(rèn)為目前海事規(guī)范性文件的制定主體應(yīng)切實加快由精英主體向共同體主體的轉(zhuǎn)型，只有這樣海事規(guī)范性文件的水平才有可能真正提高，才能更符合當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際需要。

實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的途徑主要有兩個方面：首先，要建立相應(yīng)的體制和制度，適當(dāng)降低精英和優(yōu)勢機(jī)構(gòu)在海事規(guī)范性文件制定上的話語權(quán)，公正對待社會團(tuán)體的不同聲音；其次，要適當(dāng)放寬參與制定海事規(guī)范性文件機(jī)構(gòu)的范圍，引入中立的政策咨詢機(jī)構(gòu)。

3. 綜合分析，合理分配海事規(guī)范性文件目標(biāo)群體的權(quán)利和義務(wù)

海事規(guī)范性文件要科學(xué)合理地分配目標(biāo)群體的權(quán)利和義務(wù)，其制定應(yīng)實事求是地依法明確權(quán)利和義務(wù)，既要設(shè)定海事管理對象的義務(wù)，又要統(tǒng)籌考慮海事管理對象的權(quán)利。解決上述問題的最有效措施是保障民眾通過各種途徑參與海事規(guī)范性文件制定，包括：文件制定前要廣泛調(diào)研，明確目標(biāo)和必要性；制定中要通過網(wǎng)絡(luò)、報刊、文件向社會公布，通過召開座談會、論證會和書面意見反饋等形式征求社會各界特別是港航企業(yè)單位、航海院校、基層海事管理機(jī)構(gòu)意見。只有充分聽取和吸收民眾意見，并充分反映他們的意愿，才能在頒布實施后得到廣泛認(rèn)同和自覺遵守。

4. 健全制度，強(qiáng)化海事規(guī)范性文件的執(zhí)行

一是海事管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)執(zhí)法人員的培訓(xùn)，提高從業(yè)人員的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，增強(qiáng)依法行政的綜合能力。二是制定實施管理體系，保障規(guī)范性文件的運(yùn)行。海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)執(zhí)法程序的規(guī)定，健全各類海事行政執(zhí)法的工作程序，建立海事管理體系，對海事規(guī)范性文件的執(zhí)行主體、實施步驟、順序、時限及工作記錄等作出明確規(guī)定，使文件執(zhí)行有章可循。三是海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)政務(wù)公開，按程序規(guī)定嚴(yán)格推行時效制度，提高行政效率和行政行為準(zhǔn)確性，保障行政相對人的合法權(quán)益。四是依靠體系審核和督察制度監(jiān)控規(guī)范性文件執(zhí)行。為確保海事規(guī)范性文件執(zhí)行到位，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)實行全方位的督察、督辦，加大上下級、同級間的監(jiān)督力度，并從執(zhí)法監(jiān)督的體制、機(jī)制、方式、方法上尋求突破，實現(xiàn)檔案材料督察向職責(zé)履行督察延伸。

5. 科學(xué)評估，保障海事規(guī)范性文件的科學(xué)性和實效性

公共政策評估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策的效益、效率及價值進(jìn)行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作為決定政策變化、改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)。

發(fā)達(dá)國家公共政策評估體系從內(nèi)容到形式都是沿著“技術(shù)評估（單一評估）—道德評估（社會評估）—系統(tǒng)評估（綜合評估）”的路線發(fā)展的。這種評估體系更注重“事前”“事中”的評估，不僅可以為政策的科學(xué)性、先進(jìn)性、可操作性提供必要的保障，而且可以減少政策失誤，減少風(fēng)險與失敗。

筆者建議參照公共政策評估模式確立客觀公正的評估主體，建立系統(tǒng)的評估標(biāo)準(zhǔn)、程序和職責(zé)分明的獎懲機(jī)制；建立規(guī)范性文件制定部門的責(zé)任機(jī)制，完善海事規(guī)范性文件執(zhí)行工作記錄，保障相關(guān)信息的準(zhǔn)確采集；切實保障目標(biāo)群體的知情權(quán)、批評權(quán)和監(jiān)督權(quán)，及時、全面地公開規(guī)范性文件的執(zhí)行結(jié)果和評估結(jié)果?！吨腥A人民共和國海事局海事規(guī)范性文件制定程序》第十九條規(guī)定：“海事規(guī)范性文件頒布施行后，海事行政管理相對人反應(yīng)較大或者海事管理機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要的，頒布海事規(guī)范性文件的海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織專家，從合法性、合理性、可操作性等方面對海事規(guī)范性文件進(jìn)行評估?！焙Ｊ乱?guī)范性文件既然隸屬公共政策的范疇，就應(yīng)遵循政策的評估標(biāo)準(zhǔn)、過程和模式，自覺加強(qiáng)事前和事中的評估工作，以降低海事規(guī)范性文件修訂、廢止頻率，樹立海事執(zhí)法權(quán)威。

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Operation of maritime normative documents

LI Yiliang，DENG Min，LI Yuequan