和順縣國家水土保持重點建設工程實踐與思考

白志軍

1 基本情況

和順縣位于山西省東部太行山中段，隸屬于晉中市，縣域面積2250km2，水土流失面積1468km2，占全縣總面積的65.2%，人口13.7萬。水蝕、風蝕交替發(fā)生，多年平均降雨量594mm，60%～70%降雨量集中在夏秋季，且多以暴雨形式出現，歷時短，強度大，水蝕嚴重。

2008年開始實施國家水土保持重點建設工程，項目區(qū)地處和順縣西部及西南部，屬清漳西源流域，總面積390km2，地貌類型分土石山區(qū)、黃土丘陵溝壑亞區(qū)。水土流失面積242km2，占項目區(qū)總面積的62%，涉及橫嶺、陽光占、喂馬3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共14條小流域。項目區(qū)涉及46個村，總人口1.25萬人，勞力0.3萬人。樹種以遼東櫟、油松、白樺、椴樹、北京楊等為主。

2 工程規(guī)劃情況

晉中市國家水土保持重點建設工程2008—2012年規(guī)劃，涉及左權、和順、榆社三個縣，以石匣水庫上游和周圍為項目區(qū)，集中連片，主要以涵養(yǎng)水源和減少入庫泥沙為目標。和順縣項目區(qū)規(guī)劃小流域14條，綜合治理面積150km2，其中坡改梯30hm2，治灘造地 70hm2，水保林 3950hm2，經果林 1200hm2，種草750hm2，封禁9000hm2。通過上述措施的實施，水土流失累計治理度達到70%以上；林草面積占宜林宜草面積的80%以上，其中經果林占林草面積的20%以上；各項治理措施配置合理，減沙率達到70%以上；土地利用結構合理，治理保護與開發(fā)利用相結合。人均糧食產量達到460kg以上，人均收入比當地平均增長水平高30%以上。

3 工程實施情況及初步效果

2008、2009年共實施4條小流域，完成綜合治理面積36.72km2，已治理的小流域苗木長勢及植被恢復良好。

通過營造水保林、封禁等各項治理措施的落實，已治理小流域的林草覆蓋率提高15%，基本農田增多，土地生產力明顯增強，產業(yè)結構有所改善。減少入庫泥沙17.5萬t，糧食增產13.5萬kg。同時堅持“預防為主、保護優(yōu)先”的原則，加強水保執(zhí)法和督查力度，提高項目區(qū)建設項目申報水土保持方案和環(huán)境影響評價的自覺性，使項目區(qū)生態(tài)系統(tǒng)自我維護和調控能力得到進一步提高，生態(tài)環(huán)境和發(fā)展模式向良性循環(huán)發(fā)展。

4 主要做法

4.1 組織保障

和順縣十分重視生態(tài)建設，為保證工程的順利實施，成立了國家水土保持重點建設工程領導小組，組長由主管農業(yè)的副縣長擔任、副組長由縣水利局局長擔任，成員有縣財政局、發(fā)改局、國土局、農業(yè)局、林業(yè)局、畜牧局和有關鄉(xiāng)、鎮(zhèn)主要領導。領導小組主要負責領導和組織整個項目的建設和管理，負責技術培訓，協(xié)調各單位關系，確保項目按要求、高質量完成，發(fā)揮預期效益。

4.2 建設管理

和順縣在工程建設中，實行項目法人制、工程招標投標制、工程建設監(jiān)理制、資金報賬支付制、產權預先確認制和合同管理制六項制度，較好地完成了工程實施任務。國家水土保持重點建設工程落戶和順，縣水利局研究決定，參照水利工程基本建設程序實施工程建設。組建了“國家水土保持重點建設工程和順縣項目部”，對工程計劃申報、初步設計報批、工程建設、工程管護全面負責。工程建設對于有條件的項目一律實行工程招標投標制，選擇有資質、信譽高的施工隊伍實施工程項目。工程建設實行監(jiān)理制，委托北京市中冠農村水利工程監(jiān)理有限公司山西分公司對工程建設進行監(jiān)理工作。工程資金實行報賬支付制，由施工單位或服務單位按照合同約定完成有關任務，經檢驗合格后，出具報賬單據，經項目法人代表審查后，按項目資金管理辦法向財務機構申請報賬。產權預先確認制就是在工程實施前就明確了工程產權，工程建成驗收合格后，項目法人把項目交于產權所有者管護和收益。在工程實施全過程都實行合同管理。

4.3 配套措施

和順縣在實施生態(tài)建設的同時實行了封山禁牧，組織專門隊伍嚴加管理。縣級配套足額到位，舍飼養(yǎng)殖的大力推廣，都為國家水土保持重點建設工程的順利實施創(chuàng)造了良好的環(huán)境和條件。

5 存在的主要問題

從兩年的實踐來看，和順縣實施國家水土保持重點建設工程存在的主要問題有：治理任務艱巨，投資不足。中央投資和縣級配套資金能夠全部到位，省市配套資金不能足額到位；舍飼養(yǎng)殖剛剛起步，飼草加工配套還不完善，偷牧現象還很嚴重，加上部分管理人員認識不到位，禁牧不禁牛，給工程管理管護帶來困難；年度小流域初步設計批復較晚，致使當年任務不能當年完成。

6 對策建議

6.1 加大工程措施比重

大面積的實施水保林和封禁建設，小規(guī)模的采取工程措施，一直以來是本工程投資的基本格局。而和順縣和西項目區(qū)是天然林保護區(qū)，自然植被較好，但田間交通、水利灌溉、河道疏浚、基本農田等基礎設施薄弱。群眾造林積極性不高，但喜好小型水利和農田基本建設。為此，建議加大支持小型水利和農田基本建設力度，加大規(guī)模比重，使本工程成為當地改變基礎設施環(huán)境、加大調產力度的重要舉措。

6.2 加大產業(yè)調整扶持力度

水保生態(tài)修復是一項系統(tǒng)而又復雜的公益項目，和順縣在全縣范圍內封山禁牧的同時，積極推進規(guī)模養(yǎng)殖和舍飼圈養(yǎng)，對項目建設起到了巨大的促進作用。而部分農民經濟能力不能負擔牛舍建設，仍以放養(yǎng)為主。施草加工等產業(yè)鏈條不完整，調產舉步維艱。建議有關部門采取財政補貼或小額信貸等形式，加大扶持力度。

6.3 創(chuàng)新機制，重視管護，鞏固成果

和順縣在工程實施中，實行產權預先確認制，筆者認為是很好的管護辦法，應該得到推廣。其具體做法是，及時將新修的基本農田和小片新造林承包到戶，把治理成果交給群眾去管護和經營。對公益性強的小水源、小水利及大面積林地由所在村委確定管護人員，實行合同管理，縣水利局與村委、管護人簽定目標責任書，通過行政、法律、經濟的手段管理工程，確保治理成果的永續(xù)利用。

6.4 加大投入力度，確保工程順利實施

國家水土保持重點建設工程原由國家投資、地方配套和群眾自籌三方按1∶1∶1模式投資。農村取消“兩工”后，改為國家投資和地方配套按2∶1投資。地方配套中省級配套占30%，市級配套占20%，縣級投資占50%。工程實施兩年來，省級配套資金到位率為61.8%，市級配套資金缺口仍很大。建議各級有關部門加大投入，保證投資足額到位，確保工程順利實施。

6.5 及時修定工程管理辦法

水利部、財政部和省水利廳曾先后出臺了工程管理辦法，這些辦法在規(guī)范工程管理中起著重要的作用，但隨著農村“兩工”的取消、投資模式的改變，以及目前國家加大建設項目規(guī)范管理力度的要求，原管理辦法相對滯后。為更加規(guī)范有效地指導工程實施，建議及時修定該工程的管理辦法。