強化水資源管理 服務循環(huán)經濟發(fā)展

牛生海 葛 貴

(甘肅省張掖市水務局 甘肅張掖 734000)

水是生命之源。對于資源型缺水的張掖而言,水在國民經濟發(fā)展中尤其起著舉足輕重的作用,是決定發(fā)展的第一要素。張掖是傳統(tǒng)的農業(yè)大市,農業(yè)比重大,用水多,效益低。如何對水資源進行優(yōu)化配置、高效利用,如何全面提升水資源的承載能力,提高其產出效益,以水資源的可持續(xù)利用保障經濟社會的可持續(xù)發(fā)展,是我們永恒的課題。

1 基本情況

黑河是我國第二大內陸河,發(fā)源于祁連山北麓,流經青海、甘肅、內蒙三省區(qū),干流全長928km,流域面積14.3萬km2,多年平均年徑流量15.8億m3。張掖市地處黑河中游,集中了全流域95%的耕地、91%的人口和80%以上的國內生產總值。全市人均水資源量1250m3、畝均511m3,分別為全國平均水平的57%和29%,屬典型的資源型缺水地區(qū),但在西北內陸地區(qū)來講水資源條件相對優(yōu)越。

自2001年實施黑河流域近期治理和開展節(jié)水型社會建設試點以來,我市水利基礎設施得到有效改善,節(jié)水型社會試點建設任務全面完成,有效促進了全市三次產業(yè)結構的調整,農業(yè)用水比例下降,單方水GDP產出逐年提高,張掖被水利部授予 “全國節(jié)水型社會建設示范市”稱號。

2 經濟社會發(fā)展的水資源制約因素

近年來,國家實施黑河近期治理,張掖市部分縣區(qū)水利基礎設施得到了一定改善,但水資源高效利用的問題仍然沒有得到根本解決,同時還肩負著黑河分水的艱巨任務,用水緊張的矛盾更為突出,水資源問題始終是制約我市經濟社會發(fā)展的瓶頸。

2.1 水資源先天不足

扣除黑河分水指標,全市人均水資源占有量1250m3,畝均511m3。按現有人口增長速度,預計到2015年,全市人均水資源量將降到1000m3以下,成為嚴重缺水地區(qū),水資源緊缺的形勢將十分嚴峻。

2.2 基礎設施滯后

張掖市屬西部內陸經濟欠發(fā)達地區(qū),水利建設主要靠國家投資。隨著黑河近期治理工程實施,全市水利基礎設施條件有了一定改善,但還有相當一部分灌區(qū)灌溉條件十分落后,黑河沿岸43處引水口門均為無壩引水,水利設施建設嚴重滯后,農業(yè)灌溉得不到有效保障,嚴重制約著社會經濟的發(fā)展。

2.3 用水結構不合理

張掖市是一個傳統(tǒng)農業(yè)大市,農業(yè)用水占全市總用水量的80%以上,農業(yè)在國民經濟中比重大、耗水多、產出低的結構形式,仍然是影響全市經濟發(fā)展速度與質量的主要制約因素。同時,水資源利用效益不高,單方水GDP產出8元,只有全國平均水平52元的1/6,僅為發(fā)達國家和地區(qū)的1/20;萬元工業(yè)增加值取水量120m3,高于全國平均92m3的水平,是發(fā)達國家和地區(qū)的10～20倍,整體用水效益較低。

2.4 調水壓力過大

9年來,張掖人民顧全大局、犧牲自身利益,全力以赴實施黑河調水,但也只能完成調度指標的90%,尤其是當鶯落峽來水量超過15.8億m3時,上游每來水1m3,要給下游下泄1.18m3的調度目標,在具體實踐中無法落實。多年調水主要依靠行政命令強制實施,在每年沿岸灌區(qū)20萬畝農田得不到適時灌溉的情況下,還要求群眾花用大量的人力物力,進行封口堵壩,給下游調水,群眾意見很大,調水難度增加。

2.5 生態(tài)系統(tǒng)脆弱

張掖是一個被戈壁沙漠包圍的綠洲,生態(tài)本身就很脆弱。在黑河近期治理中,由于沒有充分考慮中游生態(tài)用水,生態(tài)已呈惡化趨勢,自2000年以來,全市人工林成片死亡9.2萬畝,瀕臨死亡17.3萬畝,天然濕地減少22萬畝,荒漠化面積增加了90萬畝,地下水位年降幅0.25～1.5m。中游生態(tài)得不到有效保護,將直接影響全流域的生態(tài)安全。

2.6 管理配置體制不順

依法治水薄弱,管理體制不順,管理手段單一,管理效益偏低。水資源管理以縣區(qū)為主,市上缺乏統(tǒng)一調控配置能力,黑河水資源總量控制目標在實際操作過程中得不到落實。取水計量設施配套滯后,定額管理難以全面落實。在地下水管理上控制不嚴,過度超采現象十分突出。

2.7 綜合節(jié)水機制沒有形成

張掖作為全國第一個節(jié)水型社會建設試點,在具體實踐中,推行了以水權制度改革為核心的試點探索,初步形成了制度、工程、技術三大水資源配置體系,但僅僅只是在制度創(chuàng)新、體制改革等方面做了一些嘗試,走出了漫漫征程中的第一步。受經濟發(fā)展水平和居民收入水平等因素的制約,節(jié)水的市場經濟調節(jié)機制尚未建立,非農業(yè)節(jié)水和再生水回用相對滯后,與區(qū)域水資源緊張情勢不相適應,也與節(jié)水型社會建設的要求不相匹配。

3 水資源可持續(xù)發(fā)展、服務循環(huán)經濟的途徑

張掖特殊的地理條件和水資源分布特點,決定了張掖綠洲農業(yè)的性質,而水資源先天不足,成為加快經濟社會發(fā)展的主要瓶頸。今后,張掖水資源的配置利用,必須按照水利部從供水管理向需水管理轉變、實行最嚴格的水資源管理制度的治水新思路,高舉節(jié)水旗幟,按照以水定產業(yè)、以水調結構、以水促發(fā)展的原則,突出水資源的需求配置、綜合節(jié)約和保護,科學管水用水,提高水資源的利用水平和承載能力,以水資源的可持續(xù)利用保障經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

3.1 算好水帳,在提高水資源承載能力上做足文章

經濟發(fā)展的速度、城市建設的規(guī)模、人居環(huán)境的改善等,最終取決于水資源的承載能力。要支撐工業(yè)項目的發(fā)展,充分挖掘農業(yè)節(jié)水潛力,提高農業(yè)水的利用率,必須將有限的水資源逐步向低耗水、高產出、低污染的行業(yè)傾斜,實現水資源優(yōu)化配置的戰(zhàn)略性轉移。通過發(fā)展日光溫室、制種玉米、馬鈴薯等產業(yè),推廣高效節(jié)水措施,調整農業(yè)種植結構,恢復建設生態(tài)環(huán)境,解決生產、生態(tài)對水的需求壓力,近期 (至2015年),年可節(jié)約水量2.3億m3;遠期 (至 2020年)年可新增節(jié)水量2.4億m3,為實施工業(yè)強市戰(zhàn)略提供水資源支撐。

3.2 理清水路,在強化水資源管理上準確定位

理清水路,就是要用科學發(fā)展觀的理念重新審視水利發(fā)展思路,深入研究阻礙科學發(fā)展的制約因素,找準經濟社會發(fā)展與水資源可持續(xù)利用的切入點,破解發(fā)展難題。水資源管理配置重點以服務建設生態(tài)張掖,通過產業(yè)結構的調整積極推動用水結構的調整。對水資源管理的定位應從供水管理逐步向需水管理轉變,明確開發(fā)利用指標,嚴格實行用水總量控制;對黑河水資源實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調度、統(tǒng)一管理,提高水資源綜合調配能力,全面提高水資源的利用效率。

3.3 搞活水利,在服務經濟社會發(fā)展上強化職能

水資源的配置管理要始終貫穿以人為本的理念,服務的方向要圍繞經濟社會發(fā)展、群眾生活改善和生態(tài)恢復保障。必須加強水利行業(yè)的發(fā)展能力,解決行業(yè)發(fā)展的問題,用市場的手段、改革的方法,圍繞水利基礎設施建設、節(jié)水機制建立、灌區(qū)規(guī)?；l(fā)展、水利工程市場化運作等,搶抓擴大內需政策,積極爭取項目投資,全力推進以黑河流域綜合治理為重點的各項水利項目建設,有序推進水價改革,推行集工程建設、用水調度、水費征收管理為一體的現代化灌區(qū)管理體制。

3.4 振興水務,在強化自身建設上加大力度

水務工作與群眾的生產生活息息相關,與農村和農民聯系最為緊密,也是易于產生矛盾和問題的焦點,能否適應政府效能建設新的要求,必須把制度建設和作風建設作為增強發(fā)展能力、提高行業(yè)形象的關鍵措施來抓,強化落實,規(guī)范管理,加強干部教育培訓工作,內強素質,外樹形象,以良好的精神面貌和創(chuàng)新求實的工作作風推動水利事業(yè)又好又快發(fā)展。

4 強化水資源統(tǒng)一管理,建立服務循環(huán)經濟發(fā)展的長效機制

要實行最嚴格的水資源管理制度,建立健全流域與區(qū)域相結合、城市與農村相統(tǒng)籌、開發(fā)利用與節(jié)約保護相協(xié)調的水資源管理體制,劃定水資源管理的“三道紅線”,嚴格依法行政,強化監(jiān)督管理,實現對水資源的合理開發(fā)、綜合治理、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護,以應對嚴峻的水資源形勢,解決日益突出的人口、資源、環(huán)境矛盾,保障經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

4.1 充分優(yōu)化配置水資源

在做好水資源綜合評價規(guī)劃和承載能力分析的基礎上,結合市上重大產業(yè)布局和黑河生態(tài)水源涵養(yǎng)工程、濕地補水、煤制天然氣清潔能源項目、循環(huán)工業(yè)園區(qū)、軍民合用機場改建、蘭新鐵路第二雙線、火電二期、引水入城等重大項目建設,全力以赴為全市經濟社會發(fā)展提供可靠的水資源支撐。

4.2 實行嚴格的地下水管理制度

要嚴格按照市政府批復的《地下水統(tǒng)一管理實施方案》,從打井申報、技術審核、水量審批、組織施工、竣工驗收、取水許可證發(fā)放等程序環(huán)節(jié)方面嚴格把關,堅決杜絕違規(guī)打井行為,切實開展地下水管理的灌區(qū)試點工作,全力推進農業(yè)地下水資源費征收和計量設施建設,積極探索地下水分區(qū)管理模式。

4.3 逐步實行黑河中游縣際斷面流量控制

按照“黑河中游縣際斷面控制指標實施方案”和“縣區(qū)引水口門監(jiān)測實施方案”,逐步建立引水灌溉同實施調度權利與義務相統(tǒng)一的工作機制,進一步明確縣區(qū)引水總量和下泄總量雙重指標,使黑河調水指標細化分解到縣區(qū)。各縣區(qū)要根據市局下達的引水指標,精心編制灌區(qū)配水計劃,層層分解指標,將引水指標分配到各引水口門,做到計劃用水、科學灌溉,真正實現灌溉用水的總量控制和定額管理。

4.4 進一步加強取水許可管理制度

要進一步強化和規(guī)范取水許可審批管理程序,全面開展計劃用水工作,要嚴格執(zhí)行建設項目水資源論證制度和論證報告的審查制度,開展水資源論證結論落實情況的跟蹤管理,切實把好水資源開發(fā)利用決策關口,為取水許可提供科學基礎依據。

4.5 強化依法治水,維護良好的用水秩序

要汲取以往發(fā)生的水事案件和水事糾紛的經驗教訓,充分發(fā)揮水政監(jiān)察隊伍的作用,結合各自工作實際,有重點、有目的地開展水政執(zhí)法工作。對水事案件和水事糾紛多發(fā)地區(qū),未雨綢繆及早采取工程、行政、管理等有效的預防措施,把水事糾紛和案件消滅在萌芽狀態(tài)。