論中國(guó)《糧食安全法》的制定

曾曉昀

（中山大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州510275）

論中國(guó)《糧食安全法》的制定

曾曉昀

（中山大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州510275）

近年，國(guó)際糧食市場(chǎng)動(dòng)蕩，國(guó)際糧食危機(jī)與金融危機(jī)、能源危機(jī)交織在一起，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成嚴(yán)重的影響。受自然因素和經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素等的影響，我國(guó)近年糧食供給一直處于緊平衡狀態(tài)，糧價(jià)上漲較快，糧食質(zhì)量安全也存在一定的隱患。2009年11月《世界糧食安全首腦會(huì)議宣言》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《羅馬宣言》）提出“支持酌情開(kāi)展國(guó)家立法工作”①。我國(guó)十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中首次提出制定《糧食法》，《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》也提出“制定公布糧食安全法”。目前正在起草的糧食安全基本法定名為《糧食法》，筆者認(rèn)為，該法命名《糧食安全法》較為合適，其依據(jù)，筆者將在本文詳敘。

一、中國(guó)《糧食安全法》制定的必要性

（一）其他保障手段的不足

糧食安全具有重要的公共利益，必須加以重視和保障。糧食安全保障依賴(lài)自然因素，但不能停留在靠天吃飯的層面上。糧食安全保障需要技術(shù)因素，但我國(guó)新一代農(nóng)民農(nóng)業(yè)科技整體素質(zhì)不高，農(nóng)業(yè)技術(shù)難以有效地推廣應(yīng)用，更何況農(nóng)業(yè)技術(shù)也有一定的局限性（如環(huán)境污染、轉(zhuǎn)基因問(wèn)題等）。糧食安全保障需要經(jīng)濟(jì)管理因素，但我國(guó)涉糧教育體系不完善，糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者很難有效地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)管理知識(shí)管理糧食生產(chǎn)及其產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)。糧食安全保障需要制度保障尤其是政策支持，但是政策也有其固有的缺陷，在當(dāng)前嚴(yán)峻的糧食安全形勢(shì)下，單靠政策不足以構(gòu)建有效的制度保障。

（二）法律保障的優(yōu)勢(shì)

法律保障具有其他保障手段所不具備的諸多優(yōu)點(diǎn)，如強(qiáng)制性、嚴(yán)謹(jǐn)性、穩(wěn)定性等。我國(guó)糧食法律制度仍處于發(fā)展階段?！读⒎ǚā返诎藯l規(guī)定，“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”只能制定法律。雖然第九條規(guī)定非除外規(guī)定的部分事項(xiàng)可以先制定行政法規(guī)，但是第十一條規(guī)定“制定法律的條件成熟時(shí)”應(yīng)當(dāng)“及時(shí)制定法律”?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年（2011—2015年）規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)家“十二五”規(guī)劃》）要求重點(diǎn)加強(qiáng)“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”、“改善民生”等方面的立法，正是糧食安全法律保障的題中之義。糧食安全法律保障并非貶低自然因素、技術(shù)手段、經(jīng)濟(jì)手段、其他制度手段對(duì)糧食安全保障的作用，而是要取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)。

（三）現(xiàn)有法律難以從法律層面有效保障糧食安全

我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》、《森林法》、《畜牧法》、《漁業(yè)法》等分別對(duì)農(nóng)林牧漁業(yè)作了具體規(guī)定，但都不是直接調(diào)整糧食問(wèn)題，而且主要是生產(chǎn)階段的規(guī)定，難以涵蓋糧食流通“全過(guò)程”監(jiān)管，也沒(méi)有體現(xiàn)糧食安全的三大保障?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《食品安全法》雖然都涉及糧食質(zhì)量問(wèn)題，但并非專(zhuān)門(mén)針對(duì)糧食質(zhì)量，也難以規(guī)制糧食供給、糧食價(jià)格問(wèn)題。糧食、金融、能源日益成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的三大焦點(diǎn)問(wèn)題。我國(guó)在金融、能源等領(lǐng)域都有相關(guān)的法律制度，糧食安全保障是整個(gè)國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)，反倒缺乏一部基本法，這不能不說(shuō)是一種缺失和遺憾。

（四）國(guó)際挑戰(zhàn)的法律應(yīng)對(duì)

近年，國(guó)際糧食危機(jī)席卷全球，人類(lèi)社會(huì)深刻感受到饑餓的威脅。發(fā)達(dá)國(guó)家操縱相關(guān)國(guó)際組織的運(yùn)作，主導(dǎo)糧食領(lǐng)域相關(guān)國(guó)際規(guī)則的制定（如WTO新一輪農(nóng)業(yè)談判），間接損害了廣大發(fā)展中國(guó)家的權(quán)益。我國(guó)雖然加入了WTO，但現(xiàn)有的糧食安全法律制度缺乏國(guó)際視野，在國(guó)際糧食貿(mào)易規(guī)則制定中處于被動(dòng)狀態(tài)，實(shí)踐中也難以有效利用相關(guān)規(guī)則維護(hù)糧食安全公共利益，這也是發(fā)展中國(guó)家普遍存在的問(wèn)題。我們有必要學(xué)習(xí)國(guó)際先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)、吸取立法缺陷的教訓(xùn)，使正在起草的《糧食安全法》既符合我國(guó)具體國(guó)情，又融合人類(lèi)社會(huì)優(yōu)秀的法制文明成果。

二、中國(guó)《糧食安全法》制定的可行性

（一）國(guó)際趨勢(shì)及我國(guó)現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)

第一，國(guó)際趨勢(shì)。糧食安全法律保障已經(jīng)成為國(guó)際趨勢(shì)，國(guó)際層面涉及糧食安全保障的法律文件既有條約、公約等，也多有國(guó)際非正式規(guī)范（如《羅馬宣言》）。發(fā)達(dá)國(guó)家向來(lái)重視糧食安全法律保障，美國(guó)不斷制定、更新、修訂一系列農(nóng)業(yè)法案②，歐盟在《歐盟2000年議程》之后啟動(dòng)新一輪共同農(nóng)業(yè)政策改革，日本相繼出臺(tái)《新糧食法》（1995）、《糧食、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》（1999）、《食品安全基本法》（2007），促進(jìn)市場(chǎng)化改革。反觀發(fā)展中國(guó)家，其糧食安全保障多為政策性規(guī)定，立法滯后，且多為“大農(nóng)業(yè)”的立法，缺乏糧食產(chǎn)業(yè)的針對(duì)性。當(dāng)然，也有一些立法成果，如格魯吉亞《糧食及煙草法》（1999）。隨著國(guó)際糧食危機(jī)的蔓延，各國(guó)紛紛重視法律保障，如印度《食品安全及標(biāo)準(zhǔn)法》（2006）、俄羅斯《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)發(fā)展法》（2006）、墨西哥《農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展法》（2007）等，并致力于制定真正的糧食安全基本法（如俄羅斯）。

第二，我國(guó)現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)。我國(guó)已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到糧食安全法律保障的重要性。我國(guó)在《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《糧食流通管理?xiàng)l例》、《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中都規(guī)定了有關(guān)糧食安全保障的制度。各地也有相應(yīng)的地方性法規(guī)對(duì)糧食安全加以保障。政策方面，關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的中央一號(hào)文件已發(fā)布十幾個(gè)，《國(guó)家“十二五”規(guī)劃》高度重視糧食問(wèn)題，關(guān)于糧食流通體制改革的政策文件也很多，可供立法借鑒。中央和地方糧食主管部門(mén)在糧食立法、執(zhí)法過(guò)程中積累了很多經(jīng)驗(yàn)，政府機(jī)構(gòu)、高校、科研機(jī)構(gòu)的糧食安全法律保障研究也在積極開(kāi)展中，這些無(wú)疑有助于推動(dòng)《糧食安全法》的制定。近兩年，國(guó)家高度重視糧食安全基本法的制定問(wèn)題，相關(guān)起草工作進(jìn)展順利。

第三，社會(huì)各界逐漸重視糧食法的研究，有助于推進(jìn)糧食立法工作。近年，國(guó)內(nèi)外糧食形勢(shì)嚴(yán)峻、糧價(jià)上漲，制定《糧食安全法》的學(xué)術(shù)見(jiàn)解越來(lái)越多，提出的立法建議越來(lái)越具體，具有針對(duì)性和可操作性。當(dāng)然，很多建議略顯粗糙，對(duì)糧食安全保障的理解還不夠深刻，有關(guān)立法草案建議的章節(jié)設(shè)計(jì)有待商榷，但學(xué)界的關(guān)注對(duì)《糧食安全法》的起草有很大的推動(dòng)作用，也推動(dòng)了糧食安全法律保障的學(xué)術(shù)研究。

（二）可能遇到的困難及其克服舉措

第一，客觀看待法律保障的局限性。法律在保障糧食安全方面能起的作用還比較有限。當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和糧食行業(yè)發(fā)展變化很大，《糧食安全法》的制定要充分考慮其他保障手段的影響，不能操之過(guò)急，否則，《糧食安全法》匆匆出臺(tái)卻多有紕漏，更為不妥。即使《糧食安全法》制定出來(lái)，也并不能對(duì)其期望過(guò)高，要在實(shí)踐中不斷總結(jié)，通過(guò)配套制度來(lái)加以完善，更需要其他因素的配合。

第二，正確處理相關(guān)的利益糾紛。糧食產(chǎn)業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)由不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，即使是同一環(huán)節(jié)，糧食供給、質(zhì)量、價(jià)格等不同監(jiān)管內(nèi)容都會(huì)牽涉不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)，部門(mén)利益、地方利益糾結(jié)?！都Z食安全法》的出臺(tái)會(huì)導(dǎo)致各部門(mén)之間利益再分配，需要妥善地處理好方方面面的關(guān)系。慶幸的是，與多個(gè)部門(mén)爭(zhēng)搶轉(zhuǎn)基因立法的主導(dǎo)權(quán)不同，由國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家糧食局負(fù)責(zé)牽頭起草《糧食安全法》達(dá)成了普遍共識(shí)，這有利于《糧食安全法》的制定，而轉(zhuǎn)基因監(jiān)管問(wèn)題也可以在《糧食安全法》中體現(xiàn)。

第三，提高糧食安全法律保障的社會(huì)認(rèn)可度。盡管社會(huì)各界對(duì)糧食安全的關(guān)注度劇增，但這些關(guān)注更多是停留在自然因素、技術(shù)因素、經(jīng)濟(jì)因素層面，即使涉及制度問(wèn)題，也以政策為主，較少人關(guān)注法律保障問(wèn)題。糧食安全需要法律保障的社會(huì)認(rèn)可度不高，不少人對(duì)《糧食安全法》制定的必要性和可行性認(rèn)識(shí)不足。需要通過(guò)輿論、教育等多種手段加以宣傳，提高糧食安全法律保障的社會(huì)認(rèn)可度。

第四，培養(yǎng)相關(guān)法學(xué)人才。我國(guó)高等院校法學(xué)院及相關(guān)院系對(duì)農(nóng)業(yè)法、糧食法的重視度不夠，難以培養(yǎng)糧食研究法學(xué)人才。中專(zhuān)高職學(xué)校注重實(shí)際技能培養(yǎng)，最多是普法教育宣傳。因此，要重視在高等院校法學(xué)院開(kāi)設(shè)農(nóng)業(yè)法教程，為國(guó)家立法機(jī)關(guān)、糧食行政管理部門(mén)、高等院校、糧食企業(yè)等輸送糧食研究的法學(xué)人才。

第五，加強(qiáng)國(guó)際交流。我國(guó)涉糧領(lǐng)域的國(guó)際交流很少，難以學(xué)習(xí)國(guó)際先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)、吸取立法缺陷的教訓(xùn)，某種程度上導(dǎo)致在糧食國(guó)際化戰(zhàn)略上的被動(dòng)。國(guó)家糧食局組織了多次國(guó)外考察，應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種國(guó)際研討會(huì)、交流學(xué)習(xí)、項(xiàng)目合作、參觀考察等形式加強(qiáng)國(guó)際交流，學(xué)習(xí)、借鑒、利用國(guó)際立法以制定《糧食安全法》。

三、中國(guó)《糧食安全法》著重解決的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)方案

筆者認(rèn)為，《糧食安全法》的基本框架應(yīng)當(dāng)包括總則、糧食供給保障、糧食質(zhì)量保障、糧食價(jià)格保障、法律責(zé)任、附則。具體而言，該法重點(diǎn)要明確立法宗旨，界定相關(guān)基本概念，促進(jìn)治理模式創(chuàng)新，規(guī)定糧食安全三大保障的相關(guān)法律問(wèn)題，對(duì)糧食安全權(quán)的相關(guān)主體規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任條款。

（一）明確立法宗旨

糧食安全權(quán)可以歸納為國(guó)家機(jī)關(guān)、糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者和第三部門(mén)等享有的確保糧食供給平衡、質(zhì)量安全、價(jià)格合理的權(quán)利（力）。我們應(yīng)當(dāng)明確《糧食安全法》的立法宗旨，把糧食安全權(quán)規(guī)定進(jìn)去，實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)安全權(quán)③到糧食安全權(quán)的推進(jìn)，這有助于經(jīng)濟(jì)法基本權(quán)利范疇的研究，彰顯法的安全價(jià)值。筆者初步歸納為“保護(hù)農(nóng)民的種糧積極性，維護(hù)糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，規(guī)范政府糧食行政管理行為，保障糧食安全權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全”。

（二）界定相關(guān)基本概念

《羅馬宣言》（2009）界定糧食安全是指“所有人在任何時(shí)候都能通過(guò)物質(zhì)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)手段獲得充足、安全和營(yíng)養(yǎng)食物，滿(mǎn)足其過(guò)上積極、健康生活的膳食需要和飲食偏好”。糧食安全的四個(gè)支柱是“可供應(yīng)量”、“獲取渠道”、“充分利用”和“穩(wěn)定供應(yīng)”。“營(yíng)養(yǎng)是糧食安全概念中不可分割的一部分。”我國(guó)《糧食安全法》應(yīng)當(dāng)界定幾個(gè)基本概念。如：“糧食安全”是指糧食供給平衡、質(zhì)量安全、價(jià)格合理；“糧食”包括稻谷、小麥、雜糧及成品糧；“糧食生產(chǎn)資料”包括種子、農(nóng)藥、肥料、農(nóng)用機(jī)械、農(nóng)用薄膜等糧食生產(chǎn)投入品；“糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”包括從事糧食生產(chǎn)、收購(gòu)、加工、運(yùn)輸、儲(chǔ)備、銷(xiāo)售、進(jìn)出口等的法人、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人；“糧食危機(jī)”是指發(fā)生嚴(yán)重自然災(zāi)害、糧食供給明顯緊張、重大糧食質(zhì)量事故、糧食價(jià)格異常波動(dòng)等情形。

（三）促進(jìn)治理模式創(chuàng)新

糧食安全法律保障面臨市場(chǎng)失靈、政府失靈和社會(huì)失靈問(wèn)題，需要正確對(duì)待糧食市場(chǎng)化改革中的理論困境及農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題，體現(xiàn)政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會(huì)參與，促進(jìn)政府與農(nóng)民在市場(chǎng)中的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公共治理、私人治理與第三方治理的有機(jī)統(tǒng)一。該法首先要通過(guò)一系列制度保障農(nóng)民的合法權(quán)益，如耕地權(quán)利保障和相關(guān)綜合性支持（如糧食補(bǔ)貼長(zhǎng)效保障機(jī)制、農(nóng)村稅費(fèi)改革和金融體制改革、巨災(zāi)保險(xiǎn)、多元化的糧食科技推廣體系等）。其次要賦予政府部門(mén)相應(yīng)的糧食行政管理職能，注意區(qū)分中央與地方以及同級(jí)政府部門(mén)之間的職能分工與協(xié)調(diào)合作。該法還應(yīng)規(guī)定糧食行業(yè)協(xié)會(huì)等加強(qiáng)行業(yè)自律，并鼓勵(lì)公眾參與、社會(huì)監(jiān)督，建立糧食安全公益訴訟制度。

（四）著重解決糧食安全三大保障中的熱點(diǎn)問(wèn)題

糧食安全的含義應(yīng)當(dāng)包括供給平衡、質(zhì)量安全、價(jià)格合理，糧食安全保障相應(yīng)地包括糧食供給保障、質(zhì)量保障與價(jià)格保障，《糧食安全法》應(yīng)當(dāng)專(zhuān)門(mén)設(shè)三章規(guī)定三大保障相關(guān)制度。筆者曾專(zhuān)文探討糧食安全法律保障的三大支柱④，具體制度設(shè)計(jì)可作參考?！秶?guó)家“十二五”規(guī)劃》提出，“堅(jiān)持走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，把保障國(guó)家糧食安全作為首要目標(biāo)”。《糧食安全法》要積極回應(yīng)當(dāng)前的熱點(diǎn)問(wèn)題，尤其是糧價(jià)上漲與轉(zhuǎn)基因糧食問(wèn)題。

糧食價(jià)格保障要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，一方面要完善多元化的糧價(jià)調(diào)控機(jī)制，如糧食價(jià)格支持、儲(chǔ)備糧吞吐、糧食進(jìn)出口、糧食生產(chǎn)資料價(jià)格調(diào)節(jié)、糧食期貨市場(chǎng)調(diào)節(jié)等，另一方面要重視糧食價(jià)格危機(jī)的緊急應(yīng)對(duì)，國(guó)家可以實(shí)施臨時(shí)價(jià)格干預(yù)措施，發(fā)放臨時(shí)價(jià)格補(bǔ)貼，建立最低工資標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。臨時(shí)價(jià)格干預(yù)措施涵蓋我國(guó)法律制度規(guī)定的價(jià)格干預(yù)措施與價(jià)格緊急措施，但外延更接近價(jià)格干預(yù)措施。由于是“臨時(shí)”，既須有必要性，又應(yīng)有期限性，必須完善干預(yù)措施的啟動(dòng)條件和解除條件，完善臨時(shí)價(jià)格干預(yù)的干預(yù)區(qū)域、干預(yù)品種、干預(yù)措施（如最高限價(jià)、約談企業(yè)穩(wěn)定價(jià)格、批零差率控制、提價(jià)申報(bào)、調(diào)價(jià)備案、限制提價(jià)、禁止提價(jià)等）。臨時(shí)價(jià)格干預(yù)不得改變企業(yè)定價(jià)自主權(quán)，嚴(yán)厲打擊糧食流通領(lǐng)域的亂收費(fèi)、亂罰款行為，防止相關(guān)利潤(rùn)被非法截留。對(duì)違反臨時(shí)價(jià)格干預(yù)措施的依法從重從快處罰，確保全國(guó)糧價(jià)穩(wěn)定，維護(hù)糧食安全權(quán)。

目前，針對(duì)越來(lái)越激烈的轉(zhuǎn)基因糧食爭(zhēng)議，我國(guó)官方表示近期不會(huì)允許轉(zhuǎn)基因糧食商業(yè)化種植。筆者認(rèn)為，《糧食安全法》應(yīng)當(dāng)明確禁止轉(zhuǎn)基因糧食商業(yè)化種植，禁止轉(zhuǎn)基因糧食經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售、進(jìn)出口。糧食轉(zhuǎn)基因技術(shù)的研究、試驗(yàn)等必須依法嚴(yán)格實(shí)行各項(xiàng)安全控制措施。具體而言，轉(zhuǎn)基因糧食及其相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須取得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全證書(shū)并通過(guò)品種審定，有相應(yīng)的安全管理措施。轉(zhuǎn)基因糧食的相關(guān)許可應(yīng)當(dāng)收歸國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)。應(yīng)當(dāng)建立“從田園到餐桌”的全過(guò)程流通檔案，載明來(lái)源、銷(xiāo)售去向、跟蹤調(diào)查等內(nèi)容，便于實(shí)施糧食召回與可追溯制度，不得進(jìn)行商業(yè)廣告。應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有轉(zhuǎn)基因技術(shù)發(fā)展水平，參考國(guó)際先進(jìn)的轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)，明確標(biāo)明是否含有轉(zhuǎn)基因成分、轉(zhuǎn)基因成分百分比、該成分的危害性、何種檢測(cè)技術(shù)等，可能需要相關(guān)軟法支持。轉(zhuǎn)基因糧食全過(guò)程產(chǎn)業(yè)鏈要實(shí)行標(biāo)識(shí)制度，特別注意監(jiān)管?chē)?guó)際品牌的標(biāo)識(shí)問(wèn)題，保障消費(fèi)者的知情權(quán)。另外，發(fā)達(dá)國(guó)家借轉(zhuǎn)基因糧食及其相關(guān)生產(chǎn)資料控制落后國(guó)家的糧食生產(chǎn)的現(xiàn)象也值得警惕。為杜絕這一現(xiàn)象，轉(zhuǎn)基因糧食（包括種子和相關(guān)產(chǎn)品）的進(jìn)口必須取得相應(yīng)的進(jìn)口許可并作明確標(biāo)識(shí)，正確運(yùn)用WTO技術(shù)性貿(mào)易規(guī)則和綠色貿(mào)易規(guī)則，保障我國(guó)的糧食安全權(quán)。如果轉(zhuǎn)基因糧食（包括種子和相關(guān)產(chǎn)品）沒(méi)有相關(guān)批準(zhǔn)文件或者文件不符的，應(yīng)作退貨或者銷(xiāo)毀處理。

（五）強(qiáng)化法律責(zé)任

《糧食安全法》應(yīng)當(dāng)分別針對(duì)糧食安全權(quán)的相關(guān)主體設(shè)計(jì)不同的法律責(zé)任條款，涵蓋民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任等，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)。各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)受規(guī)制的情形包括：未采取有效措施保護(hù)基本農(nóng)田和糧食生產(chǎn)環(huán)境的，未落實(shí)國(guó)家惠農(nóng)政策的，沒(méi)有依法履行對(duì)糧食市場(chǎng)的監(jiān)督管理職責(zé)的，糧食儲(chǔ)備未達(dá)到法定規(guī)模和質(zhì)量的，違法違規(guī)籌集和使用糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的，沒(méi)有及時(shí)采取措施有效處理糧食危機(jī)的，未采取有效措施制止轉(zhuǎn)基因糧食商業(yè)化種植、經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售、進(jìn)出口的，糧食行政管理方面有貪污腐敗行為的，有違反糧食安全保障法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形的。糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者受規(guī)制的情形包括：破壞、污染糧食生產(chǎn)環(huán)境的，明知而從事轉(zhuǎn)基因糧食商業(yè)化種植、經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售、進(jìn)出口的，未依法取得糧食收購(gòu)資格而從事糧食收購(gòu)的，從事不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和非法壟斷行為的，違法違規(guī)從事糧食進(jìn)出口貿(mào)易的，無(wú)正當(dāng)理由拒不承擔(dān)或者拖延承擔(dān)糧食應(yīng)急任務(wù)的，造成糧食資源重大浪費(fèi)的，有違反糧食安全保障法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形的。儲(chǔ)備糧因其重要性，需要特別監(jiān)管。承儲(chǔ)政府儲(chǔ)備糧的企業(yè)及其員工受規(guī)制的情形包括：政府儲(chǔ)備糧數(shù)量不真實(shí)，或者擅自改變糧食品種、儲(chǔ)存地點(diǎn)的；政府儲(chǔ)備糧質(zhì)量不合格，或者因管理不善造成糧食霉壞、變質(zhì)的；未健全財(cái)務(wù)制度，違規(guī)使用財(cái)政資金的；違法違規(guī)使用、銷(xiāo)售政府儲(chǔ)備糧的；無(wú)正當(dāng)理由拒不承擔(dān)或者拖延承擔(dān)糧食應(yīng)急任務(wù)的；有違反糧食安全保障法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形的。

筆者認(rèn)為，中國(guó)《糧食安全法》的制定是為蒼生造福，有益于中華民族千秋萬(wàn)代、助推全人類(lèi)的生存發(fā)展。中國(guó)法學(xué)界同仁有責(zé)任也應(yīng)當(dāng)有能力擔(dān)負(fù)起相關(guān)學(xué)術(shù)研究的歷史使命，不枉“為天地立心，為生民立命，為往圣繼絕學(xué)，為萬(wàn)世開(kāi)太平”的濟(jì)世襟懷！

注釋?zhuān)?/p>

①聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織：《世界糧食安全首腦會(huì)議宣言（2009）》

（中文版），ftp：//ftp.fao.org/docrep/fao/Meeting/018/k6050c.pdf，載于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織官方網(wǎng)站“世界糧食安全首腦會(huì)議”專(zhuān)題 ，http：//www.fao.org/wsfs/wsfs-list-documents/zh/，2009年11月18日。

②USDA.FarmBillResources：CurrentandPreviousFarmBills.http：//www.ers.usda.gov/FarmBill/PreviousFarmBills.htm。

③經(jīng)濟(jì)安全權(quán)是指“國(guó)家、組織和個(gè)人維護(hù)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定，以及維護(hù)公私財(cái)產(chǎn)安全和人的生命安全的權(quán)利”。見(jiàn)程信和：《經(jīng)濟(jì)法基本權(quán)利范疇論綱》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2006年第1期，第143頁(yè)。

④參閱曾曉昀：《論糧食安全法律保障之三大支柱》，載于中山大學(xué)法學(xué)院主辦：《中山大學(xué)法律評(píng)論》，法律出版社2010年版，第8卷第2輯，第279—296頁(yè)。

2011-07-23

曾曉昀（1983— ），男，廣東潮州人，中山大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

責(zé)任編輯 呂學(xué)文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）