建構(gòu)、完善和發(fā)展我國(guó)行政檢察制度

肖金明

建構(gòu)、完善和發(fā)展我國(guó)行政檢察制度

肖金明

在我國(guó)，長(zhǎng)期存在檢察權(quán)是否行政權(quán)的爭(zhēng)議，與此關(guān)聯(lián)的問(wèn)題很多，包括檢察權(quán)權(quán)能及其轉(zhuǎn)型、檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家政權(quán)體系中的位置、審判獨(dú)立與檢察獨(dú)立的根據(jù)等。如果將檢察權(quán)定性為行政權(quán)，檢察權(quán)屬于行政權(quán)的一部分，那就不僅要改變現(xiàn)行的“一府兩院”體制，還會(huì)將檢察權(quán)能局限在偵查、公訴等狹小的范圍內(nèi)，從而基本喪失檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，縮減檢察權(quán)的本來(lái)意義?；謴?fù)檢察權(quán)固有的憲法地位和完整的法律監(jiān)督效能，需要在憲法確立的“一府兩院”體制中改善和舒緩檢察權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系，加強(qiáng)和緊密檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，逐步形成具有體系性和完整性的檢察監(jiān)督制度。完善和發(fā)展行政檢察制度是完善我國(guó)檢察制度的重大命題，需要重新闡釋行政檢察的概念和擴(kuò)展行政檢察的內(nèi)涵，加快《檢察院組織法》、《行政訴訟法》等法律的修改并制定《行政檢察法》，確立行政檢察的基本原則和形成行政檢察基本制度，逐步實(shí)現(xiàn)行政檢察制度化、法律化。

一、行政檢察制度及其理論、法律和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

在法學(xué)界和法律實(shí)務(wù)界，行政檢察有廣義和狹義的說(shuō)法，但不存在明確的行政檢察概念。狹義的行政檢察主要出現(xiàn)在“民事行政檢察”的語(yǔ)境中，是指人民檢察院依法對(duì)行政訴訟行為所實(shí)施的監(jiān)督，即通過(guò)抗訴、參加訴訟、支持訴訟等方式，對(duì)行政審判行為合法性、行政訴訟當(dāng)事人訴訟行為合法性、行政裁判的合法性、被訴具體行政行為合法性等實(shí)施監(jiān)督。狹義行政檢察概念是目前比較通行的行政檢察概念，它將行政檢察限定在行政訴訟檢察監(jiān)督意義上，將行政檢察局限于訴訟領(lǐng)域，視其為與刑事訴訟檢察、民事訴訟檢察并列的三大訴訟監(jiān)督領(lǐng)域之一，這就大大限制了行政檢察的外延和形式。廣義的行政檢察除包含狹義的行政檢察外，還包括人民檢察院查處國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的貪污、受賄、瀆職等犯罪行為所直接實(shí)施的監(jiān)督，人民檢察院對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所依法進(jìn)行的法律監(jiān)督工作，等等。廣義的概念將行政檢察與檢察機(jī)關(guān)的廣泛職能聯(lián)系起來(lái)，將檢察職能本身和檢察職能產(chǎn)生的效果混淆起來(lái)，如同混同法院裁判糾紛的職能和裁判糾紛所產(chǎn)生的效應(yīng)一樣①。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)履行特定犯罪偵查、刑事公訴等職能能夠產(chǎn)生監(jiān)督和制約行政機(jī)關(guān)及其工作人員權(quán)力行為的效果，但反瀆職、反貪賄等職務(wù)犯罪偵查以及刑事公訴活動(dòng)本身不屬于法律監(jiān)督。行政檢察又稱(chēng)行政檢察監(jiān)督，其內(nèi)涵和外延遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“民事行政檢察”的語(yǔ)境，應(yīng)當(dāng)包括廣義行政檢察中檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)等場(chǎng)所依法進(jìn)行的法律監(jiān)督，但不應(yīng)當(dāng)包括反瀆職、反貪賄犯罪偵查及刑事公訴活動(dòng)等。當(dāng)然，即使廣義的行政檢察概念，其內(nèi)涵也沒(méi)有包括行政檢察的全部，甚至沒(méi)有將行政檢察的主要方面包括進(jìn)來(lái)。

一般說(shuō)來(lái)，行政檢察具有如下法律監(jiān)督屬性：一是行政檢察監(jiān)督作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要組成部分，在性質(zhì)上是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，監(jiān)督對(duì)象是行政訴訟活動(dòng)；二是行政檢察監(jiān)督是居中監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使法律監(jiān)督權(quán)，在當(dāng)事人之間保持客觀、中立、公正立場(chǎng)，不代表任何一方當(dāng)事人；三是在對(duì)行政訴訟的多元化監(jiān)督體系中，行政檢察監(jiān)督發(fā)揮著其他監(jiān)督不可替代的重要作用，與其他監(jiān)督相輔相成、分工制約；四是行政檢察監(jiān)督的范圍、方式和方法有待進(jìn)一步探索完善，但其基本要求仍然是在法律授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)發(fā)生的違法情形或生效的錯(cuò)誤裁判進(jìn)行監(jiān)督；五是在現(xiàn)行法律框架下，行政檢察監(jiān)督的效力主要是依法啟動(dòng)相應(yīng)的法律程序、提出相應(yīng)的司法建議或意見(jiàn)，促使人民法院?jiǎn)?dòng)再審程序和糾正違法情形，既不代行審判權(quán)，也不代行行政權(quán)；六是行政檢察監(jiān)督的基本目標(biāo)是通過(guò)依法監(jiān)督糾正訴訟違法和裁判不公問(wèn)題，維護(hù)司法公正，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。上述法律監(jiān)督屬性同時(shí)也是民事檢察的基本屬性②。這實(shí)際上意味著檢察機(jī)關(guān)總體上對(duì)行政檢察持有狹義觀念，并與民事檢察相并列，基本屬于訴訟監(jiān)督范疇。盡管檢察系統(tǒng)民事行政檢察工作越來(lái)越受重視，各地在法律監(jiān)督實(shí)踐中有多樣性創(chuàng)新，并謹(jǐn)慎地展開(kāi)對(duì)部分行政執(zhí)法領(lǐng)域的法律監(jiān)督工作，并且為適應(yīng)民事行政檢察新形勢(shì)的需要，不少地方檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了內(nèi)部職能分離、檢察體制改革③，但依據(jù)筆者對(duì)于行政檢察概念的理解，實(shí)際上除了嘗試性的監(jiān)督行政執(zhí)法外，目前由檢察機(jī)關(guān)的民事行政檢察機(jī)構(gòu)承擔(dān)的行政檢察工作并非真正意義上的行政檢察。或者說(shuō)，目前檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的監(jiān)督不屬于嚴(yán)格意義上的行政檢察監(jiān)督。行政檢察主要是指檢察機(jī)關(guān)面向行政決策、行政執(zhí)法等政府及其部門(mén)的行政活動(dòng)展開(kāi)的監(jiān)督，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中進(jìn)行的監(jiān)督主要屬于訴訟監(jiān)督范疇，它與刑事、民事訴訟中的監(jiān)督在性質(zhì)上更具相近性，其監(jiān)督目的、對(duì)象、方式并無(wú)太大區(qū)別。訴訟監(jiān)督的目的是面向?qū)徟写龠M(jìn)法院公正司法，而行政檢察的目的是面向行政促使政府保持建設(shè)法治政府的自覺(jué)性，嚴(yán)格依法行政。人民檢察院應(yīng)當(dāng)分設(shè)訴訟檢察機(jī)構(gòu)和行政檢察機(jī)構(gòu)，也就是將司法檢察機(jī)構(gòu)與行政檢察機(jī)構(gòu)并立，目前的民事行政檢察工作應(yīng)當(dāng)主要由司法檢察機(jī)構(gòu)（或者稱(chēng)為訴訟檢察機(jī)構(gòu)）具體負(fù)責(zé)，而新設(shè)立的行政檢察機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)對(duì)行政領(lǐng)域的法律監(jiān)督職能④。

行政檢察屬于法律監(jiān)督范疇，其內(nèi)涵是對(duì)行政決策、行政執(zhí)行等領(lǐng)域的行政行為實(shí)施監(jiān)督。就行政檢察的外延而言，需要說(shuō)明的是：第一，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的監(jiān)督可以有兩個(gè)面向。一是面向法院行政審判工作，目標(biāo)是促進(jìn)公正司法，這屬于訴訟檢察監(jiān)督范疇，并非嚴(yán)格意義上的行政檢察；二是面向行政機(jī)關(guān)即行政訴訟的被告，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)正確應(yīng)訴和履行職責(zé)，這是對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的延伸，可以將其納入訴訟檢察監(jiān)督工作范圍，也可以將其歸于行政檢察監(jiān)督行列，但其本質(zhì)上屬于行政檢察的范疇。第二，檢察機(jī)關(guān)面向法院行政判決執(zhí)行實(shí)施的監(jiān)督，是檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)拓展的重要領(lǐng)域。從目前的執(zhí)行體制來(lái)看，對(duì)民事判決和行政判決執(zhí)行的監(jiān)督屬于訴訟檢察監(jiān)督或者司法檢察監(jiān)督的范疇。但實(shí)際上，法院所有判決，無(wú)論民事、行政還是刑事判決，性質(zhì)并無(wú)太多差別。從判決執(zhí)行的性質(zhì)來(lái)看，對(duì)民事、行政判決的執(zhí)行進(jìn)行的檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)屬于行政檢察的范疇，因?yàn)閳?zhí)行判決不過(guò)是執(zhí)行法律的特殊形式而已⑤。

長(zhǎng)期以來(lái)，圍繞檢察權(quán)定性、檢察機(jī)關(guān)定位、檢察職能定量等關(guān)涉檢察制度改革的重大理論問(wèn)題存在廣泛爭(zhēng)論。這些爭(zhēng)論包括檢察權(quán)在性質(zhì)上究竟是行政權(quán)、司法權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)抑或其他，檢察機(jī)關(guān)是局限于刑事司法領(lǐng)域加上“民事行政檢察”還是定位于國(guó)家憲政機(jī)關(guān)，或者換言之，檢察機(jī)關(guān)主要是公檢法司（政法部門(mén)）的一個(gè)鏈條，還是負(fù)有國(guó)家法律監(jiān)督職能的憲法部門(mén)，檢察職能是僅限于刑事偵查、公訴職能加上訴訟監(jiān)督職能還是以法律監(jiān)督職能為主而以檢察執(zhí)法職能為輔。學(xué)術(shù)界和法律實(shí)務(wù)界在檢察理論上的爭(zhēng)論，尤其是對(duì)檢察權(quán)能的構(gòu)想在一定程度上影響著我國(guó)檢察制度變革和檢察體制改革的走向和具體進(jìn)程。在檢察理論研究中主要有兩種理論假設(shè)：一些學(xué)者基于典型的西方三權(quán)分立模式來(lái)描述和定性檢察權(quán)，這些學(xué)者并不承認(rèn)檢察權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力，要么主張將其劃歸行政權(quán)，要么將其歸入司法權(quán)，其中主導(dǎo)性的觀點(diǎn)是將檢察權(quán)歸屬于行政權(quán)，并由此否定其法律監(jiān)督職能、質(zhì)疑中國(guó)的現(xiàn)行檢察體制，希望能夠按照權(quán)力分立制衡理論重構(gòu)檢察制度⑥；另一些學(xué)者則基于典型的列寧一般監(jiān)督權(quán)理論描述和定性檢察權(quán)，主張檢察機(jī)關(guān)履行一般監(jiān)督職能，其中包括對(duì)司法、執(zhí)法和部分立法的監(jiān)督，還包括對(duì)公民個(gè)體和組織守法情況的監(jiān)督，由此質(zhì)疑現(xiàn)行檢察體制，主張將檢察監(jiān)督由訴訟監(jiān)督恢復(fù)為一般監(jiān)督權(quán)意義上的法律監(jiān)督，通過(guò)擴(kuò)充檢察監(jiān)督職能改造我國(guó)檢察體制。

盡管在檢察理論上還存在諸多爭(zhēng)議，但近年隨著我國(guó)檢察理論的不斷深化，有關(guān)檢察權(quán)性質(zhì)、檢察權(quán)權(quán)能、檢察機(jī)關(guān)地位等基本問(wèn)題都在不同程度上獲得了理論上的說(shuō)明，基本上形成了比較完整的以我國(guó)檢察制度原理為核心的檢察理論。我國(guó)檢察制度原理是人民代表大會(huì)制度原理的重要組成部分，人民代表大會(huì)制度原理構(gòu)成我國(guó)基石性的國(guó)家政權(quán)理論，中國(guó)特色國(guó)家政權(quán)理論亦強(qiáng)調(diào)權(quán)力制約觀念和分權(quán)原則，其重要特色之一就是在人民代表大會(huì)制度體系中所確立的“一府兩院”體制，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)，履行法律監(jiān)督職能實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約效應(yīng)，其中既包括在訴訟過(guò)程中對(duì)法院行使審判權(quán)的監(jiān)督，也應(yīng)當(dāng)包括在行政過(guò)程中對(duì)政府及其部門(mén)行使行政權(quán)的監(jiān)督。中國(guó)特色國(guó)家政權(quán)理論和檢察理論、人民代表大會(huì)制度原理和檢察制度原理，構(gòu)成了我國(guó)行政檢察制度的理論基礎(chǔ)。

從現(xiàn)行憲法的有關(guān)規(guī)定看，確立和完善行政檢察制度符合憲法對(duì)國(guó)家權(quán)力體系的安排。我國(guó)的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度，并以其作為一元化的權(quán)力基礎(chǔ)，分別派生出行政、審判和檢察等權(quán)力分支，其中檢察機(jī)關(guān)的職能定位即是法律監(jiān)督。近十幾年，在不斷推進(jìn)的司法體制改革過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)自我定位不斷做出調(diào)整，但仍然遠(yuǎn)離人們對(duì)回歸憲法、恢復(fù)檢察機(jī)關(guān)憲政地位的期待。從理論上講，檢察機(jī)關(guān)是與憲法意義上的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)相平行的權(quán)力分支，檢察機(jī)關(guān)存在的意義不應(yīng)該僅僅局限于刑事司法領(lǐng)域或者局限于訴訟監(jiān)督領(lǐng)域，而應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督的重點(diǎn)適當(dāng)轉(zhuǎn)向最活躍同時(shí)也最容易違法濫用權(quán)力的行政領(lǐng)域，并與人大監(jiān)督、公眾監(jiān)督、新聞監(jiān)督以及法院審查等相配合，形成制約行政權(quán)的合力。

檢察權(quán)能轉(zhuǎn)型是我國(guó)檢察制度改革的必然趨勢(shì)。檢察權(quán)能轉(zhuǎn)型重在重組和優(yōu)化檢察職能結(jié)構(gòu)，完善和充實(shí)檢察職能體系。轉(zhuǎn)型后的檢察權(quán)能應(yīng)當(dāng)區(qū)分檢察執(zhí)法與檢察監(jiān)督兩類(lèi)職能⑦。檢察執(zhí)法是刑事執(zhí)法鏈條上的一個(gè)環(huán)節(jié)，包括反貪污賄賂和反瀆職犯罪偵查、批準(zhǔn)逮捕、刑事公訴等，通常情形下，無(wú)論少了哪一個(gè)環(huán)節(jié)，都將破壞刑事執(zhí)法的完整性和法治程度；檢察監(jiān)督是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的基本職能，它是一項(xiàng)獨(dú)立的國(guó)家職能。檢察執(zhí)法主要是針對(duì)個(gè)人的，包括具有法定身份的個(gè)人，檢察執(zhí)法的對(duì)象是犯罪嫌疑人；檢察監(jiān)督則主要是針對(duì)組織的，針對(duì)行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)。實(shí)踐中將職務(wù)犯罪立案?jìng)刹?、批捕、刑事公訴等檢察執(zhí)法活動(dòng)視為檢察監(jiān)督手段的看法和做法，就是混同了兩類(lèi)不同的檢察職能。檢察權(quán)能轉(zhuǎn)型需要與相關(guān)立法同行，修改相關(guān)法律，與憲法的精神和基本規(guī)范看齊，改變目前由于受限于1979年的《人民檢察院組織法》，檢察監(jiān)督職能僅限于訴訟監(jiān)督的局面。

近年，檢察機(jī)關(guān)基本上沒(méi)有超越現(xiàn)行《人民檢察院組織法》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的職能范圍，對(duì)行政檢察監(jiān)督的界定總體上沒(méi)有突破“民事行政檢察”的語(yǔ)境。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法對(duì)刑事訴訟、民事審判、行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，是我國(guó)檢察制度的重要特色。民事行政檢察工作的基本職責(zé)是對(duì)民事審判、行政訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督⑧。盡管檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政檢察保持審慎態(tài)度，但一些地方檢察機(jī)關(guān)通過(guò)多種途徑獲取信息并展開(kāi)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，構(gòu)成了“強(qiáng)化法律監(jiān)督，促進(jìn)依法行政”的新生局面。這些創(chuàng)新性的法律監(jiān)督主要面向環(huán)境執(zhí)法、國(guó)土資源執(zhí)法、規(guī)劃執(zhí)法、安全生產(chǎn)執(zhí)法、食品安全執(zhí)法等領(lǐng)域，收到了非常好的檢察監(jiān)督效果，體現(xiàn)了法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。但也有人對(duì)檢察機(jī)關(guān)的此類(lèi)檢察監(jiān)督實(shí)踐持有不同看法，認(rèn)為面向行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督缺乏法律依據(jù)，根據(jù)媒體報(bào)道、社會(huì)輿論獲取信息展開(kāi)行政檢察監(jiān)督存在泛化檢察監(jiān)督的嫌疑，容易陷入“一般監(jiān)督”的誤區(qū)。這些異議值得深思。關(guān)于行政檢察監(jiān)督的范圍、檢察監(jiān)督案件來(lái)源、檢察監(jiān)督程序等需要一定的規(guī)范，但不能否定檢察監(jiān)督實(shí)踐中的這些做法所代表的行政檢察發(fā)展的方向。盡管行政檢察理論研究比較薄弱，行政檢察制度化程度很低，但毫無(wú)疑問(wèn)，司法與行政交叉銜接領(lǐng)域的行政檢察實(shí)踐，以及近年地方檢察機(jī)關(guān)嘗試開(kāi)展的面向國(guó)土資源、環(huán)境、規(guī)劃等領(lǐng)域行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督，這些都構(gòu)成了完善和發(fā)展行政檢察制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

我國(guó)檢察制度改革應(yīng)當(dāng)以檢察職能的重新定位和優(yōu)化組合為重點(diǎn)，以檢察機(jī)關(guān)及其職能回歸憲法為根本，以建構(gòu)、完善和發(fā)展行政檢察制度為關(guān)鍵。理論指向、憲法規(guī)范和實(shí)踐需求綜合框定了檢察制度改革的基本取向，建構(gòu)、完善和發(fā)展行政檢察制度應(yīng)當(dāng)成為未來(lái)我國(guó)檢察制度改革的主線。根據(jù)我國(guó)檢察制度原理和憲法的有關(guān)規(guī)定，有必要盡快修改《人民檢察院組織法》，區(qū)分檢察機(jī)關(guān)的檢察執(zhí)法職能和檢察監(jiān)督職能，并總結(jié)我國(guó)行政檢察制度創(chuàng)新和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確行政檢察的概念、內(nèi)涵和外延，適時(shí)制定行政檢察法，健全檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，完善中國(guó)特色的檢察制度。

二、通過(guò)行政檢察立法推進(jìn)行政檢察制度化

建構(gòu)、完善和發(fā)展行政檢察制度，需要推進(jìn)行政檢察立法工作。行政檢察需要法律支持，包括組織法和行為法的支持。目前訴訟檢察制度尚不完備，需要進(jìn)一步完善三大訴訟法，明確訴訟監(jiān)督的具體權(quán)限、程序、方式等。與訴訟檢察相比較，行政檢察制度化程度更低。加快出臺(tái)和完善相關(guān)法律、確立完整的行政檢察制度是一項(xiàng)迫切的任務(wù)。首先需要盡快修改《人民檢察院組織法》。《人民檢察院組織法》決定著檢察機(jī)關(guān)的職能定位和權(quán)限，修改組織法就需要擴(kuò)展檢察監(jiān)督范圍，明確行政檢察監(jiān)督的權(quán)能，使《人民檢察院組織法》對(duì)檢察職能與權(quán)責(zé)的規(guī)定回歸到憲法規(guī)范上，以體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位。其次要適時(shí)制定《行政檢察法》，使《行政檢察法》與《行政訴訟法》并列面向政府及其部門(mén)⑨。與《人民檢察院組織法》更多地關(guān)注檢察組織、編制、職能等不同，《行政檢察法》屬于行為法范疇，它更多地關(guān)注檢察監(jiān)督行為的范圍、方式、程序等。制定與《行政訴訟法》具有同樣意義的《行政檢察法》，通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法確立行政檢察監(jiān)督的原則、范圍、程序、方式等，規(guī)定行政檢察的具體行為邊界和行為方式，為行政檢察監(jiān)督提供法律依據(jù)和保障，使檢察機(jī)關(guān)超越訴訟程序進(jìn)入行政程序?qū)嵤?duì)行政決策、行政執(zhí)法的監(jiān)督，改變檢察院訴訟檢察監(jiān)督的單一角色，使檢察權(quán)與行政權(quán)的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系進(jìn)一步制度化、法律化。

建構(gòu)、完善和發(fā)展行政檢察制度，需要通過(guò)行政檢察立法確立適度檢察原則和獨(dú)立檢察原則。行政檢察應(yīng)當(dāng)將能動(dòng)主義和相對(duì)節(jié)制主義相結(jié)合，確立適度檢察原則。有學(xué)者主張，檢察機(jī)關(guān)在違憲審查領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)占有一席之地，使其成為真正的護(hù)憲機(jī)關(guān)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)可能是比較合適的違憲審查啟動(dòng)機(jī)關(guān)，這樣可以更充分地體現(xiàn)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和護(hù)憲機(jī)關(guān)的憲法地位。但從近前看，逐步完善行政檢察制度，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律逐步實(shí)現(xiàn)檢察制度憲政化，不斷推進(jìn)行政檢察工作，可以更好地獲得憲政成效；貫徹行政檢察適度原則，可以借鑒行政訴訟的做法，以合法性監(jiān)督為主，以合理性監(jiān)督為輔。行政管理有其自身規(guī)律，行政執(zhí)法須有足夠的裁量空間，保持對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的合理程度，就是要求行政檢察工作尊重行政管理規(guī)律，尊重行政執(zhí)法上的裁量權(quán)，避免形成對(duì)行政的干預(yù)。貫徹行政檢察適度原則，還意味著行政檢察必須適時(shí)而行。行政檢察監(jiān)督必須確定時(shí)空界限，行政檢察監(jiān)督包括事前、事中和事后監(jiān)督，但通常不能介入行政過(guò)程中，應(yīng)以事后監(jiān)督為主，行政檢察監(jiān)督不能替代行政，不能直接撤銷(xiāo)或者變更行政機(jī)關(guān)的決定。獨(dú)立行使行政檢察權(quán)是憲法明確規(guī)定的原則，行政檢察貫徹獨(dú)立原則，意味著行政檢察機(jī)關(guān)針對(duì)政府行政部門(mén)實(shí)施行政檢察時(shí)必須保持相應(yīng)的獨(dú)立性。

建構(gòu)、完善和發(fā)展行政檢察制度，需要逐步擴(kuò)大行政檢察監(jiān)督對(duì)象和范圍?！缎姓z察法》與《行政訴訟法》應(yīng)當(dāng)屬于同性質(zhì)、同位階并同屬建構(gòu)與行政機(jī)關(guān)關(guān)系的法律，行政訴訟制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)值得行政檢察立法借鑒?！缎姓z察法》確定的監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)首先聚集在一些重要的執(zhí)法領(lǐng)域，避免面面俱到。此外，行政檢察還應(yīng)當(dāng)面向行政決策領(lǐng)域，推動(dòng)行政檢察向行政決策領(lǐng)域的擴(kuò)展是行政檢察制度發(fā)展的重要方向。目前嘗試性的行政檢察主要面向行政執(zhí)法領(lǐng)域，就檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)的通過(guò)法律監(jiān)督維護(hù)法制統(tǒng)一的使命而言，檢察監(jiān)督更應(yīng)當(dāng)關(guān)注包括行政立法在內(nèi)的抽象行政，或者說(shuō)更應(yīng)當(dāng)側(cè)重于行政決策領(lǐng)域。面對(duì)土政策、土辦法盛行以及“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)實(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在行政決策領(lǐng)域有所作為，對(duì)行政決策行為和行政規(guī)范性文件實(shí)施監(jiān)督。《立法法》等相關(guān)法律只是規(guī)定了最高人民檢察院對(duì)行政法規(guī)的提議審查權(quán)，對(duì)于行政規(guī)章、行政規(guī)范性文件等的審查尚缺乏規(guī)定。就行政檢察而論，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政規(guī)章、行政規(guī)范性文件與法律、法規(guī)相抵觸或者相互之間存在矛盾和沖突的時(shí)候，可以通過(guò)檢察建議的方式向有關(guān)機(jī)關(guān)提出，建議其撤銷(xiāo)或者加以修改。

建構(gòu)、完善和發(fā)展行政檢察制度，需要?jiǎng)?chuàng)新行政檢察方式，完善行政檢察建議制度和行政公訴制度。行政檢察建議是行政檢察監(jiān)督最主要的方式⑩。作為面向行政權(quán)的行政檢察的主要應(yīng)用方式，檢察建議的范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大，不是附帶性地根據(jù)案件預(yù)防的需要而發(fā)出檢察建議，而是更加主動(dòng)地成為監(jiān)督行政決策和行政執(zhí)法的主要方式。目前行政檢察建議受到行政執(zhí)法部門(mén)的重視，這在一定程度上和行政檢察監(jiān)督與反貪、反瀆職犯罪等檢察執(zhí)法同屬于檢察院有關(guān)，檢察執(zhí)法無(wú)形中為行政檢察監(jiān)督提供了助力，保障了行政檢察建議的效力。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼，需要加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，完善行政檢察建議程序，賦予行政檢察建議法律效力，增強(qiáng)行政檢察建議的強(qiáng)制性和對(duì)行政檢察對(duì)象的約束力。行政檢察對(duì)象應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待行政檢察建議，在法定期限內(nèi)通過(guò)一定形式對(duì)行政檢察建議作出反饋。應(yīng)當(dāng)將行政檢察建議的強(qiáng)制性建立在與其他制度的關(guān)聯(lián)上，凡消極對(duì)待行政檢察建議的，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)向行政檢察對(duì)象的上級(jí)機(jī)關(guān)通報(bào)行政檢察情況，也可以向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出處理建議，還可以向人大提交行政檢察工作專(zhuān)門(mén)報(bào)告。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)在行政檢察建議無(wú)效的情況下也可以選擇向法院提起行政公訴。保持與人大有關(guān)部門(mén)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以及法院的協(xié)調(diào)是增強(qiáng)行政檢察建議效力的重要保障。行政公訴也應(yīng)當(dāng)成為行政檢察監(jiān)督的重要方式。檢察機(jī)關(guān)是維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公益的合適代表，通過(guò)行政公訴制度的構(gòu)建，使檢察機(jī)關(guān)能夠更加積極主動(dòng)地對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，成為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政的最有力的手段。行政公訴制度應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決檢察機(jī)關(guān)在行政公訴中的地位、檢察機(jī)關(guān)參與行政公訴的條件和范圍、檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的權(quán)利義務(wù)等。

推進(jìn)行政檢察工作，需要建立和健全檢察機(jī)關(guān)與人大、政府及其部門(mén)的關(guān)聯(lián)機(jī)制，尤其需要建立檢察機(jī)關(guān)與政府法制、行政監(jiān)察等部門(mén)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并形成檢察監(jiān)督與檢察執(zhí)法的協(xié)調(diào)機(jī)制。

完善和發(fā)展行政檢察制度，推進(jìn)行政檢察監(jiān)督工作，還需要加強(qiáng)行政檢察隊(duì)伍建設(shè)，造就一大批行政檢察專(zhuān)業(yè)人才以適應(yīng)行政檢察工作的需求。從事行政檢察監(jiān)督工作，既要懂得行政權(quán)的特性和行政管理規(guī)律，又要具備行政法專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。檢察院對(duì)法院和審判工作相對(duì)比較了解，檢察官熟悉訴訟活動(dòng)、訴訟規(guī)律，具備訴訟檢察監(jiān)督所需要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力。對(duì)比而言，檢察官對(duì)行政領(lǐng)域和行政管理工作不夠熟悉，相關(guān)專(zhuān)業(yè)要求也不完全具備，這是推進(jìn)行政檢察監(jiān)督工作的主要障礙之一。行政檢察隊(duì)伍建設(shè)既有數(shù)量和規(guī)模問(wèn)題，更有質(zhì)量和素養(yǎng)問(wèn)題。只有適度擴(kuò)充行政檢察隊(duì)伍，充實(shí)適合行政檢察工作需要的專(zhuān)業(yè)人才，加強(qiáng)對(duì)行政檢察人員的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，才能有效推進(jìn)行政檢察工作，保證行政檢察制度的正常運(yùn)行。

三、結(jié)語(yǔ)

2010年8月27日，溫家寶總理在全國(guó)依法行政工作會(huì)議上將依法行政視為現(xiàn)代政治文明的重要標(biāo)志并指出：貫徹依法治國(guó)基本方略，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，是我們黨治國(guó)理政從理念到方式的革命性變化，是我國(guó)政治體制改革邁出的重要一步，具有劃時(shí)代的重要意義。講話立意很高并且內(nèi)容豐富，涵蓋了依法行政的主要方面，包括加強(qiáng)政府立法和制度建設(shè)、堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策、嚴(yán)格依法辦事、全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)、健全行政監(jiān)督體系和問(wèn)責(zé)制度。當(dāng)然也有一點(diǎn)缺憾，講話沒(méi)有提及檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督對(duì)政府依法行政的意義。講話在強(qiáng)調(diào)健全行政監(jiān)督體系和問(wèn)責(zé)制度時(shí)指出：在長(zhǎng)期實(shí)踐中，我們已經(jīng)形成了一套比較完善的監(jiān)督體系，包括人大及其常委會(huì)的監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督，人民法院依法實(shí)施的監(jiān)督，政府系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)監(jiān)督，以及新聞?shì)浾摫O(jiān)督、人民群眾監(jiān)督等社會(huì)監(jiān)督。講話還指出：行政訴訟是人民群眾監(jiān)督政府的一種重要形式。在行政訴訟中，政府和原告是平等的法律主體。各級(jí)政府和工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，一定要擺正位置，尊重法律、尊重當(dāng)事人，尊重并自覺(jué)履行人民法院的判決和裁定。從我國(guó)的政權(quán)體制和職能體系來(lái)看，人大立法與監(jiān)督、法院行政審判和檢察院法律監(jiān)督，對(duì)于政府依法行政都具有重要意義。隨后國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》在“強(qiáng)化監(jiān)督與問(wèn)責(zé)”部分要求各級(jí)人民政府和政府部門(mén)要自覺(jué)接受人大及其常委會(huì)的監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督和人民法院依法實(shí)施的監(jiān)督。在“依法化解社會(huì)矛盾糾紛”部分要求做好行政應(yīng)訴工作，要尊重并自覺(jué)履行人民法院的生效判決、裁定，認(rèn)真對(duì)待人民法院的司法建議。但遺憾的是，《意見(jiàn)》沒(méi)有使用“司法監(jiān)督”這一傳統(tǒng)概念，而是以人民法院監(jiān)督替代了司法監(jiān)督，甚至通篇沒(méi)有提及檢察機(jī)關(guān)及其作用。如前所述，盡管現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其行使檢察權(quán)主要履行法律監(jiān)督職能，但是由于1979年《人民檢察組織法》的限制，檢察機(jī)關(guān)的職能被限縮在有限的范圍內(nèi)，長(zhǎng)期以來(lái)使人們形成了檢察機(jī)關(guān)就是刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)的印象和觀念，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)犯罪偵查、瀆職犯罪偵查和刑事公訴，是一個(gè)主要與公安、法院打交道而基本上與政府無(wú)關(guān)的機(jī)關(guān)。憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能逐漸萎縮，難以在促進(jìn)政府依法行政方面發(fā)揮作用。建構(gòu)、完善和發(fā)展行政監(jiān)察制度，逐步加強(qiáng)對(duì)行政決策和執(zhí)法的法律監(jiān)督，既是完善中國(guó)特色檢察制度的需要，也是進(jìn)一步加強(qiáng)法治政府建設(shè)的需要。

注釋?zhuān)?/p>

①有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，人民法院是監(jiān)督行政行為的機(jī)關(guān)，將監(jiān)督行政視為法院的基本職能。這種觀點(diǎn)實(shí)際上混淆了法院的職能與其職能效應(yīng)的關(guān)系。裁判糾紛是法院的基本職能，通過(guò)行使審判權(quán)公正裁判行政糾紛，能夠產(chǎn)生督促行政機(jī)關(guān)依法行政和救濟(jì)公民權(quán)利的雙重效應(yīng)。但毫無(wú)疑問(wèn)，法院本質(zhì)上是審判機(jī)關(guān)而非監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職能在于裁判而非監(jiān)督。

②⑧參見(jiàn)曹建明：《堅(jiān)持法律監(jiān)督屬性，準(zhǔn)確把握工作規(guī)律努力 實(shí)現(xiàn)民事行政檢察工作跨越式發(fā)展》，2010年7月21日在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)第二次民事行政檢察工作會(huì)議上的講話。

③比如，逐步實(shí)行民事檢察與行政檢察分離，設(shè)立民事行政一處、二處，其中一處負(fù)責(zé)民事檢察工作，二處負(fù)責(zé)行政檢察工作。由于民行一處規(guī)模相對(duì)較大、案子較多，民行二處規(guī)模相對(duì)較小，案子比較少，大部分地方的民行二處也承擔(dān)著一部分民事檢察工作；又比如，有些地方直接設(shè)立民事檢察機(jī)構(gòu)和行政檢察機(jī)構(gòu)，行政檢察機(jī)構(gòu)除承擔(dān)對(duì)行政審判的監(jiān)督外還嘗試性地面向行政執(zhí)法活動(dòng)展開(kāi)監(jiān)督。④唐光誠(chéng)：《人民檢察院應(yīng)當(dāng)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的行政檢察機(jī)構(gòu)》，《法治論叢（上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)）》2009年第3期。

⑤關(guān)于執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界有較多的討論，主要有行政權(quán)說(shuō)、司法權(quán)說(shuō)、雙重屬性說(shuō)等觀點(diǎn)。其中對(duì)于民事執(zhí)行是否進(jìn)行檢察監(jiān)督在訴訟監(jiān)督的語(yǔ)境下也是存有疑問(wèn)的，因?yàn)槲覈?guó)當(dāng)前的《民事訴訟法》僅規(guī)定了人民檢察院對(duì)民事審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，而民事執(zhí)行是否包括在民事審判的范圍之內(nèi)同樣存有疑問(wèn)。假如對(duì)法院判決執(zhí)行權(quán)重新作出安排，像有些學(xué)者主張的那樣，將民事行政判決執(zhí)行權(quán)劃歸司法行政部門(mén)，那么法院判決的執(zhí)行將和法律法規(guī)的執(zhí)行一樣，屬于行政檢察的范圍。

⑥在國(guó)家政權(quán)體系中，以西方三權(quán)分立理論作為分析工具，國(guó)家權(quán)力可以劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等，但如果按照事物的本質(zhì)和特性進(jìn)行分析，任何權(quán)力都可以被劃入決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種權(quán)力類(lèi)別，某項(xiàng)權(quán)力可能具有三項(xiàng)權(quán)力特征，但在性質(zhì)上要么應(yīng)當(dāng)歸屬于決策權(quán)，要么應(yīng)當(dāng)歸屬于執(zhí)行權(quán)，要么應(yīng)當(dāng)歸屬于監(jiān)督權(quán)。

⑦肖金明：《論檢察權(quán)能及其轉(zhuǎn)型》，《法學(xué)論壇》2009年第6期。

⑨也有人主張制定一部與人大監(jiān)督法相并列、與檢察院組織法相照應(yīng)、與三大訴訟法相協(xié)調(diào)的統(tǒng)一檢察監(jiān)督法，包括規(guī)范檢察機(jī)關(guān)所有的法律監(jiān)督行為，即刑事訴訟中的檢察監(jiān)督、民事訴訟中的檢察監(jiān)督、行政訴訟中的檢察監(jiān)督、執(zhí)行程序中的檢察監(jiān)督以及其他領(lǐng)域的檢察監(jiān)督。來(lái)自訴訟法學(xué)界和檢務(wù)界的立法主張沒(méi)有給予行政檢察以獨(dú)立的地位，至多包含在“其他領(lǐng)域中的檢察監(jiān)督”中，難以體現(xiàn)行政檢察監(jiān)督的地位和意義。

⑩實(shí)踐中的檢察監(jiān)督方式表現(xiàn)各異，但大部分方式實(shí)際上都可以歸屬檢察建議的范疇。比如，檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督者的身份，運(yùn)用行政檢察建議督促負(fù)有行政職責(zé)而不作為的有關(guān)監(jiān)管部門(mén)依法提起民事訴訟（督促訴訟），保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。有人認(rèn)為督促訴訟是檢察監(jiān)督的重要方式，將檢察建議與督促訴訟作為兩種不同的檢察監(jiān)督方式加以區(qū)分。實(shí)際上，完全可以將督促訴訟作為檢察建議的內(nèi)容而不單獨(dú)作為檢察監(jiān)督方式。分配，也關(guān)涉實(shí)踐中兩權(quán)力如何在憲法與法律框架內(nèi)運(yùn)行，從而完成國(guó)家任務(wù)、維護(hù)正義、保護(hù)公民基本權(quán)利的問(wèn)題。我國(guó)實(shí)踐發(fā)展要求進(jìn)一步深化國(guó)家權(quán)力理論，厘清各種國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)，為權(quán)力運(yùn)行提供憲法理論基礎(chǔ)，促進(jìn)維護(hù)社會(huì)安寧。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)董保城：《臺(tái)灣行政組織變革之發(fā)展與法制面之挑戰(zhàn)》，http://vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/SLC.asp?Db=art&Gid=335581059。

②1999年8月6日最高人民檢察院第九屆檢察委員會(huì)第四十一次會(huì)議通過(guò)：《關(guān)于人民檢察院直接受理立案?jìng)刹榘讣笜?biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》(試行)。

③參見(jiàn)彭宏建：《民事執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)定位與權(quán)力配置》，http://cdfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=852。

④新華社蘭州8月22日電（記者朱國(guó)亮）：為破解民事案件執(zhí)行難、執(zhí)行亂的困局，甘肅省人民檢察院與甘肅省高級(jí)人民法院近日會(huì)簽了一份意見(jiàn)，提出了多條具體措施，切實(shí)加大民事行政執(zhí)行工作檢察監(jiān)督力度。這份《關(guān)于民事行政執(zhí)行工作檢察監(jiān)督的意見(jiàn)》明確規(guī)定，人民檢察院認(rèn)為人民法院作出的執(zhí)行裁定、執(zhí)行決定以及執(zhí)行行為確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)向同級(jí)人民法院發(fā)出檢察建議書(shū)，要求及時(shí)予以糾正；被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，人民法院怠于執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)由同級(jí)人民檢察院向人民法院發(fā)出督促執(zhí)行的檢察建議；人民檢察院對(duì)已立案審查擬提出抗訴的案件，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行標(biāo)的涉及國(guó)家、集體或者第三人合法權(quán)益，繼續(xù)執(zhí)行可能造成執(zhí)行回轉(zhuǎn)困難或不能執(zhí)行回轉(zhuǎn)的，可以建議人民法院暫緩對(duì)被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的處分。這份意見(jiàn)還規(guī)定：人民檢察院在審查民事行政申訴案件中，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行人員有怠于執(zhí)行行為的，可以建議人民法院更換辦案人；發(fā)現(xiàn)執(zhí)行人員有違法違紀(jì)行為的，應(yīng)當(dāng)建議人民法院或者紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)追究責(zé)任。原文鏈接：http://www.gglsw.cn/news/fzzx/2009-08-22/3030.html。

⑤參見(jiàn)青島市李滄區(qū)人民檢察院公益訴訟立法研究課題組：

《人民檢察院提起公益訴訟的立法研究》，http：//www.sdjcy.gov.cn/jcy_home/doc_detail.jsp?id=1395&colid=506。

2011-08-08

肖金明，男，山東膠南人，山東大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)閼椪贫?、政府法治?/p>