土地閑置原因分析及對策研究

劉志華，孫鵬舉

（1.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，甘肅蘭州730070；2.甘肅省國土資源規(guī)劃研究院，甘肅蘭州730070）

1 緒論

1.1 土地閑置的內(nèi)涵

我國對土地閑置已早有定義，1999年4月28日國土資源部在《閑置土地處置辦法》中明確指出：閑置土地是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。這個定義主要針對城市建設(shè)用地，具有下列情形之一的，可以認(rèn)定為閑置土地：（1）國有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動工開發(fā)建設(shè)日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿1 a未動工開發(fā)建設(shè)的；（2）已動工開發(fā)建設(shè)，但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積不足1/3，或者已投資額占總投資額不足25%，且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1 a的；③法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。

關(guān)于閑置土地的處理辦法：在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿1 a未動工開發(fā)的，要征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費；滿2 a未動工開發(fā)的，要無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府及其有關(guān)部門的行為或動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。

1.2 房地產(chǎn)用地中土地閑置現(xiàn)狀

近年來，國土資源部大力清查房地產(chǎn)用地中的閑置土地。據(jù)國土資源部的最新調(diào)查，目前全國閑置的房地產(chǎn)用地仍有約1萬hm2。國土資源部此次掛牌督辦的25宗房地產(chǎn)開發(fā)閑置土地，分布在北京、上海、江蘇、浙江、山東、福建、湖南、廣西、吉林、寧夏10?。▍^(qū)、市）。其中，閑置1～2 a的有11宗，閑置滿2 a的有14宗。通過清理，截至2010年5月底，全國共上報房地產(chǎn)違法違規(guī)用地3 070宗，面積約1.26萬hm2。其中，閑置土地2 815宗，面積1.13萬hm2，分別占上報總宗數(shù)和總面積的91.69%和90%。從閑置土地分布看，東部地區(qū)數(shù)量較多，分別占上報總宗數(shù)和總面積的62.24%和62.46%。從閑置時間上看，閑置5 a以下的地塊1 354宗，占閑置土地總數(shù)的48%；閑置5 a以上的地塊共875宗，占閑置土地總數(shù)的31%；閑置時間較長，但合同中未約定具體開工時間的地塊586宗，占閑置土地總數(shù)的21%[1]。2010年8月19日，國土資源部通報了房地產(chǎn)用地專項整治情況，整治過程中，發(fā)現(xiàn)違法用地面積近1.26萬hm2，其中閑置用地占90%以上，部分保障性住房用地被改變了用途。

國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2010年9月26日晚間公開發(fā)布了《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》，明確提出，今后住宅用地的容積率指標(biāo)必須大于1，以限制低密度大戶型住宅項目。如果上述1.26萬hm2違法用地中的閑置土地僅按照容積率為1進行房地產(chǎn)建設(shè)，即可新增建筑面積1.14億m2。

2 土地閑置的原因及危害

2.1 土地閑置的原因

造成土地閑置的原因是多方面的，有客觀因素也有主觀因素。對市場規(guī)則制訂者和維護者的政府及管理部門而言，市場機制的缺位、法律體系的缺陷、管理理念的陳舊以及技術(shù)手段的落后是問題的根本[2]。這些問題的存在使得土地投機行為成為了現(xiàn)實，開發(fā)商通過各種形式的囤地、炒地來牟取暴利。

當(dāng)前房地產(chǎn)開發(fā)利用中的主要問題是土地閑置，其原因有幾點。

2.1.1 毛地出讓造成拆遷難 毛地是指政府出讓未經(jīng)拆遷安置補償?shù)呐f城區(qū)土地。毛地出讓的實質(zhì)是將依法應(yīng)由政府負(fù)責(zé)的拆遷工作推給了開發(fā)商。因為毛地出讓是將土地出讓金和拆遷補償費捆在一起，對開發(fā)商而言，在地價一定的情況下，壓低拆遷補償費就等于多獲利。在實施拆遷工作中，開發(fā)商與被拆遷的原居民會發(fā)生利益上的沖突，使得拆遷工作難以按時完成，造成土地閑置。

2.1.2 規(guī)劃的調(diào)整帶來的土地閑置 部分房地產(chǎn)用地出讓后，因規(guī)劃調(diào)整而涉及到用途、容積率等方面的改變，使得開發(fā)過程中止，從而造成土地的閑置。

2.1.3 政府監(jiān)管不到位 各級地方政府和國土資源管理部門為了保障當(dāng)?shù)赜玫匦枨?，將工作重心放在用地報批和供地審批上。而對后續(xù)土地開發(fā)利用過程的監(jiān)管方面，由于受多種因素的影響，形成了不想管和不愿管的局面，加之監(jiān)管力度不夠、技術(shù)手段落后、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不清等因素，產(chǎn)生土地閑置現(xiàn)象自然是順理成章。

2.1.4 開發(fā)商資金不足 部分開發(fā)商在拿到土地后沒有足夠的資金在規(guī)定的期限內(nèi)完成開發(fā)建設(shè)，使整個開發(fā)過程斷斷續(xù)續(xù)，造成土地閑置。

2.1.5 開發(fā)商的囤地、炒地 由于土地供給的有限性和土地需求的無限性，地價上漲較快。更多的開發(fā)商取得土地使用權(quán)后并不急于開發(fā)，而是等待地價繼續(xù)上漲再將土地賣出。土地投機行為是使得土地閑置的一個重要原因。

2.2 土地閑置的危害

土地閑置不僅浪費了寶貴的土地資源，同時也加劇了人地矛盾。政府根據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，每年國家供應(yīng)的土地指標(biāo)都是足夠的，而國民仍然感覺到土地緊張的壓力。土地閑置不僅造成資源浪費，同時占用了大量的建設(shè)用地指標(biāo)。于是，一些城市出現(xiàn)了奇怪的現(xiàn)象：一邊是“老地王”撂荒多年，不見動工；另一邊卻是地價飆漲，“新地王”接連誕生。一邊是政府不斷加大土地供應(yīng)，另一邊卻是新開工量不增反減。

土地閑置擠壓了開發(fā)空間，導(dǎo)致房價不斷上升，增加了群眾的負(fù)擔(dān)。相當(dāng)數(shù)量的土地被故意囤積或倒賣，開發(fā)企業(yè)通過炒作房價、地價賺取暴利，導(dǎo)致開發(fā)的房地產(chǎn)價格上升；另外，土地閑置使得大量的房地產(chǎn)無法及時開發(fā)，造成已開發(fā)的房地產(chǎn)房源供應(yīng)趨緊，已開發(fā)的企業(yè)趁勢抬高價格。無論是哪種類型，最終受害的都是廣大消費者，無疑加重了群眾的負(fù)擔(dān)[3]。

3 土地閑置的整治及預(yù)防措施

如何預(yù)防土地閑置、盤活已閑置土地、達到土地利用效率最大化，是各級政府及國土資源部門亟待解決的問題。從長遠(yuǎn)來看，針對閑置土地，應(yīng)該做到“節(jié)源開流”，即嚴(yán)控入口和來源，盡量拓寬利用渠道。

3.1 土地閑置的整治措施

3.1.1 有法必依，執(zhí)法必嚴(yán) 對現(xiàn)有的閑置土地按照閑置原因進行分類，屬于規(guī)劃調(diào)整等原因?qū)е麻e置的，要盡快落實各相關(guān)規(guī)劃的銜接；屬于開發(fā)商投機行為導(dǎo)致閑置的，要做到應(yīng)罰盡罰、應(yīng)收盡收。特別是對閑置2 a以上的各類建設(shè)用地進行全面清查，采取措施，及時收回。

3.1.2 完善相應(yīng)的法規(guī)，為土地閑置的處理提供依據(jù) 在總結(jié)以往閑置土地處置工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，完善閑置土地認(rèn)定、處置方式和處置程序等，使閑置土地認(rèn)定和處置工作有法可依，使閑置土地處置工作走上規(guī)范化、法治化的道路。政府要建立相應(yīng)的地方法規(guī)，為執(zhí)行土地閑置處理提供依據(jù)。要明確土地閑置費的具體征收單位、計收標(biāo)準(zhǔn)和程序以及相關(guān)監(jiān)督管理措施[2]。

3.1.3 盤活已閑置土地 各地方土地管理部門應(yīng)制定已收回閑置土地的專項利用計劃，并做好已收回閑置土地盤活再利用工作。利用計劃應(yīng)注意與《土地利用總體規(guī)劃》、《城市規(guī)劃》等相關(guān)規(guī)劃銜接，以免造成再次閑置。閑置土地收回后，要優(yōu)先安排民生用地，主要用于保障性住房用地，解決好低收入家庭的住房問題，緩解住宅用地供應(yīng)緊張的矛盾。

3.2 土地閑置的預(yù)防措施

土地閑置的專項清查的處置，只是針對已閑置土地進行整治，起到治標(biāo)的作用，并沒有從源頭上制止土地閑置。土地閑置的預(yù)防工作可以治本，其顯得更為重要。

3.2.1 堅持凈地出讓 毛地出讓致使的拆遷難是造成土地閑置的一個原因，政府在今后的土地出讓中要堅持凈地出讓，由政府來負(fù)責(zé)拆遷安置補償工作。凈地出讓既能避免開發(fā)商與群眾之間的利益沖突，也能在一定程度上預(yù)防土地閑置的發(fā)生。

3.2.2 做好各規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)工作 做好《土地利用總體規(guī)劃》、《城市規(guī)劃》等的銜接和協(xié)調(diào)，加強規(guī)劃的前瞻性，避免因規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致土地?zé)o法如期開工等。

3.2.3 細(xì)化對閑置土地的認(rèn)定 《閑置土地處置辦法》并沒有細(xì)化對土地閑置的認(rèn)定，閑置土地認(rèn)定難，一直是困擾處理閑置土地的一大“硬骨頭”。對于開發(fā)建設(shè)中斷斷續(xù)續(xù)停工的情況難以界定，只有在土地出讓后，對各開發(fā)建設(shè)地塊實行全程監(jiān)管，才能更好地認(rèn)定連續(xù)閑置滿1 a的情形。對于投資額的計算應(yīng)特別強調(diào)，已建設(shè)投資額、總建設(shè)投資額不含土地取得成本。這也意味著，買地成本不計入投資額，開發(fā)商高價拿地后卻閑置地塊，不投入開工，也要認(rèn)定為是閑置土地[4]。

3.2.4 嚴(yán)厲打擊土地投機行為，截斷閑置土地的融資渠道 2010年4月，國務(wù)院常務(wù)辦公會明確提出要求，對涉及土地閑置、囤積房源、擾亂市場交易秩序的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，在信貸發(fā)放、授信、資本市場再融資以及IPO等方面予以限制。新國十條規(guī)定，國土資源部門要加大專項整治和清理力度，嚴(yán)格依法查處土地閑置及炒地行為，并限制有違法違規(guī)行為的企業(yè)新購置土地。對存在土地閑置及炒地行為的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，商業(yè)銀行不得發(fā)放新開發(fā)項目貸款，證監(jiān)部門暫停批準(zhǔn)其上市、再融資和重大資產(chǎn)重組。此外，國土資源部將進一步細(xì)化對閑置土地征收增值地價的相關(guān)細(xì)則。

3.2.5 運用高科技監(jiān)測手段全程監(jiān)管土地開發(fā)建設(shè)情況 利用衛(wèi)星圖片和航片對土地利用現(xiàn)狀變動情況進行比對，逐宗清查用地情況。與此同時，調(diào)閱涉嫌構(gòu)成閑置土地的檔案資料，了解用地手續(xù)辦理情況，為閑置土地調(diào)查和處置做好準(zhǔn)備。對在衛(wèi)星圖片或航拍影像圖監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)的可能涉嫌閑置的土地，核發(fā)《閑置土地調(diào)查通知書》，準(zhǔn)確核實項目建設(shè)情況，了解用地單位意見，做出閑置土地認(rèn)定[2]。在DOM，DEM，DLG數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，綜合利用計算機、3D技術(shù)等，將閑置土地范圍線、現(xiàn)場閑置照片、拍攝的視頻以及閑置土地業(yè)務(wù)臺賬等信息結(jié)合在一起，實現(xiàn)閑置土地的動態(tài)全方位管理[5]。

4 結(jié)論

土地閑置已成當(dāng)前房地產(chǎn)違法違規(guī)用地中的最大問題，閑置土地的相關(guān)政策是否能夠得到嚴(yán)格執(zhí)行，關(guān)鍵在于地方政府能否擺脫“土地財政”的痼疾，退出房地產(chǎn)利益鏈條。如果地方政府固守目前的角色，國土資源部門發(fā)布再多的通知和規(guī)定，也無法從根本上解決問題。

4.1 執(zhí)行力度是關(guān)鍵

從清理力度、曝光數(shù)來看，國土資源部此次清查力度是史上最大的，并有可能在全國掀起一股清理閑置土地的高潮。但關(guān)鍵要看國土資源部此次清查、處罰能否真的落到實處，要看地方政府是否會嚴(yán)格落實執(zhí)行中央政府的土地政策，要看最后的處理結(jié)果怎樣、是如何處理的，是否會真的嚴(yán)格按照已經(jīng)出臺的土地政策進行處罰。

4.2 改善其他各行業(yè)的投資環(huán)境

自2003年國務(wù)院18號文首次將房地產(chǎn)業(yè)列為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)以來，我國房地產(chǎn)行業(yè)迅速發(fā)展，房地產(chǎn)市場一直處于過熱狀態(tài)。房地產(chǎn)行業(yè)的資金投資回報率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他行業(yè)的資金回報率，其他行業(yè)的資金紛紛流入房地產(chǎn)市場。經(jīng)濟危機的滯后作用導(dǎo)致產(chǎn)能過剩和通貨膨脹，這兩大頑疾引發(fā)制造業(yè)資金以及逃避通貨膨脹的避險資金進入樓市，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場空前火熱，引發(fā)了投機產(chǎn)生的虛假需求?？梢缘贸?，只有改善其他行業(yè)的投資環(huán)境才能使房地產(chǎn)市場降溫，減少房地產(chǎn)市場中的土地投機行為，才能促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

［1］ 于猛.土地閑置成當(dāng)前最大問題[N].人民日報，2010-08-20.

［2］ 張雪.關(guān)于土地閑置及解決對策的探討 [J].河北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010，14（4）：104-105.

［3］ 胡能燦.土地閑置痼疾如何下猛藥 [J].國土資源導(dǎo)刊，2010（9）：60-61.

［4］ 祝桂峰.廣州打擊土地閑置用重典 [N].中國國土資源報，2010-03-01.

［5］ 徐薇，姜伏剛，趙建.基于DOM，DEM的閑置土地管理模式探討[J].城市勘測，2010，6（增刊）：21-23.