論行政調(diào)解協(xié)議的效力——以構(gòu)建統(tǒng)一調(diào)解制度為視角

趙銀翠

（山西大學(xué)法學(xué)院，山西太原 030006）

論行政調(diào)解協(xié)議的效力
——以構(gòu)建統(tǒng)一調(diào)解制度為視角

趙銀翠

（山西大學(xué)法學(xué)院，山西太原 030006）

法治的局限性、民事糾紛的復(fù)雜多樣性、行政職能的廣泛性等決定了行政調(diào)解在解決民事糾紛方面的重要作用，但我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)范關(guān)于行政調(diào)解協(xié)議效力的規(guī)定卻不明確，影響了行政調(diào)解制度功能的發(fā)揮。從立法政策學(xué)的視角來看，行政調(diào)解效力制度的完善應(yīng)以構(gòu)建統(tǒng)一調(diào)解制度為基本出發(fā)點(diǎn)，區(qū)分不同類型的行政調(diào)解，并賦之以不同的法律效力。屬于自治型行政調(diào)解的，其調(diào)解協(xié)議具有民事合同的效力;屬于裁斷型行政調(diào)解的，由行政調(diào)解機(jī)關(guān)制作的行政調(diào)解書一經(jīng)當(dāng)事人簽收，即具有執(zhí)行力。

自治型行政調(diào)解;裁斷型行政調(diào)解;效力

在價(jià)值日益多元、糾紛日益多樣的現(xiàn)代社會(huì)，法律的有限性與訴訟的程式化導(dǎo)致人們轉(zhuǎn)而尋求訴訟外糾紛解決機(jī)制，而調(diào)解以其便捷、低廉、靈活、尊重當(dāng)事人意愿等特征日益成為人們頗為青睞的糾紛解決方式。在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，大量糾紛不僅僅是利益上的沖突，而且包含著價(jià)值上的對(duì)立，采取調(diào)解的方式解決糾紛成為保持社會(huì)關(guān)系的和諧與平衡的一種更加適合的制度選擇。［1］36而行政調(diào)解，在現(xiàn)代社會(huì)背景之下，隨著行政機(jī)關(guān)管理職能的不斷擴(kuò)張與深化，以及人們對(duì)行政的依賴不斷增加，日益成為現(xiàn)代社會(huì)一項(xiàng)重要的糾紛解決機(jī)制。我國(guó)的行政調(diào)解機(jī)制一方面繼承了我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)“和為貴”基礎(chǔ)之上的行政調(diào)解傳統(tǒng)，另一方面在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的背景之下，又融入了新的內(nèi)涵，在承認(rèn)利益對(duì)立的前提下平衡各方的利益關(guān)系，使個(gè)體利益之間、個(gè)體利益與公共利益之間達(dá)到一種大致的平衡。由行政機(jī)關(guān)對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)出現(xiàn)的民事糾紛進(jìn)行調(diào)解，“具有依靠專家判斷、對(duì)糾紛當(dāng)事人有權(quán)威性影響力、效率高、成本低，以及可以在糾紛解決過程中積累政策經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)”，“不僅對(duì)一方當(dāng)事人要求解決的糾紛給與事后的處理，還往往以一般的預(yù)防侵害發(fā)生的意識(shí)，對(duì)沒有暴露出來的糾紛也進(jìn)行積極的事前干預(yù)”，［2］83也可以使主管部門察覺到問題發(fā)生的根源，從而消除隱患，避免類似糾紛再次或反復(fù)出現(xiàn)。由于行政調(diào)解具有諸如此類的優(yōu)勢(shì)，因而能夠發(fā)揮其他糾紛解決機(jī)制無可替代的功能，但是在我國(guó)目前的制度設(shè)計(jì)中，由于行政調(diào)解的效力不明確，如何對(duì)其進(jìn)行司法審查也存在諸多疑問，直接影響了這一制度功能的實(shí)現(xiàn)。據(jù)悉，國(guó)務(wù)院法制辦已經(jīng)就行政調(diào)解立法開始進(jìn)行研究。①“莫于川教授率領(lǐng)課題組圓滿完成國(guó)務(wù)院法制辦公室委托的‘行政調(diào)解立法研究’課題”，載于http：//www．civillaw．com．cn/article/default．a(chǎn)sp?id=52772，2011－6 －25 最后訪問。本文擬以構(gòu)建統(tǒng)一調(diào)解制度的立法政策學(xué)為視角，從行政調(diào)解的雙重結(jié)構(gòu)、類型劃分等基本理論的分析入手，通對(duì)借鑒其他民事調(diào)解協(xié)議的效力制度，為確定行政調(diào)解協(xié)議的效力提供理論依據(jù)與制度借鑒，進(jìn)而為完善我國(guó)的行政調(diào)解制度提供理論支持。

一 行政調(diào)解的雙重結(jié)構(gòu)及其類型劃分

（一）行政調(diào)解的雙重結(jié)構(gòu)

行政調(diào)解，是行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)生的民事糾紛，以法律、政策、人情常理、公序良俗等為依據(jù)，居中進(jìn)行溝通、調(diào)停、提供意見甚至調(diào)查事實(shí)等方式，促成當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，從而解決民事糾紛的行政事實(shí)行為。

目前學(xué)界對(duì)行政調(diào)解的理解存在兩個(gè)傾向：一種傾向是強(qiáng)調(diào)民事糾紛當(dāng)事人之間的意思自治，另一種傾向是強(qiáng)調(diào)行政調(diào)解機(jī)關(guān)的裁斷作用。這兩種理解均有失偏頗，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將行政調(diào)解視為一個(gè)過程，視為所有行政調(diào)解程序參加者相互作用的過程，這一過程既包括行政調(diào)解機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間的縱向關(guān)系，也包括當(dāng)事人之間的橫向關(guān)系，在對(duì)行政調(diào)解進(jìn)行分析時(shí)，既不能過分強(qiáng)調(diào)行政調(diào)解的縱向關(guān)系，也不能過分強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人之間的橫向關(guān)系，才有可能完整揭示行政調(diào)解的內(nèi)涵。具體而言，對(duì)行政調(diào)解內(nèi)涵的理解，應(yīng)從行政調(diào)解的雙重結(jié)構(gòu)，即民事主體的意思自治性與調(diào)解機(jī)關(guān)的行政作用性兩方面入手加以把握。

1．民事主體的意思自治

行政調(diào)解以當(dāng)事人合意為基礎(chǔ)，體現(xiàn)了當(dāng)事人的主體性和自治性。民事糾紛當(dāng)事人的意思自治是行政調(diào)解機(jī)制的核心，是行政機(jī)關(guān)介入民事糾紛的正當(dāng)性基礎(chǔ)。意思自治在行政調(diào)解機(jī)制中主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，當(dāng)事人是否選擇行政調(diào)解解決糾紛取決于當(dāng)事人的自主意愿，即使在法律明確規(guī)定行政調(diào)解為行政裁決或訴訟的前置程序的情況下，當(dāng)事人雖然在程序選擇權(quán)方面受到限制，但依然可以以拒絕調(diào)解的方式體現(xiàn)其選擇糾紛解決方式的自由;其二，當(dāng)事人在選擇以行政調(diào)解作為糾紛解決方式的情況下，如何通過調(diào)解協(xié)議的形式確定當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，取決于當(dāng)事人的自主意愿。行政機(jī)關(guān)在調(diào)解過程中的作用在于促成當(dāng)事人合意的形成，而不是用調(diào)解機(jī)關(guān)的意志來代替當(dāng)事人的意志，行政機(jī)關(guān)不得強(qiáng)制當(dāng)事人接受調(diào)解。

2．調(diào)解機(jī)關(guān)的行政作用

盡管民事主體的意思自治構(gòu)成了行政調(diào)解的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)，但是，在民事糾紛解決過程中，行政機(jī)關(guān)發(fā)揮了重要作用。在行政調(diào)解中，行政機(jī)關(guān)從始至終介入民事糾紛解決過程，居中溝通、調(diào)停，為當(dāng)事人提供公共政策、法律依據(jù)、相關(guān)專業(yè)知識(shí)，甚至就事實(shí)真相進(jìn)行調(diào)查，提出解決方案與建議等，促成當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，從而解決民事糾紛。雖然這種行政作用因行政機(jī)關(guān)介入程度不同而有所不同，但是，正是由于行政機(jī)關(guān)的調(diào)解作用，才促成了民事糾紛的有效解決。

（二）行政調(diào)解的類型劃分

行政調(diào)解的雙重結(jié)構(gòu)決定了行政調(diào)解的獨(dú)特性。行政調(diào)解是以當(dāng)事人的意思自治為基礎(chǔ)的糾紛解決方式，但又不同于完全的當(dāng)事人自治式糾紛解決方式，而是在行政機(jī)關(guān)主持下，由當(dāng)事人根據(jù)自己的合意達(dá)成調(diào)解協(xié)議。在調(diào)解過程中，由于行政機(jī)關(guān)介入民事糾紛的深度與強(qiáng)度不同，從而會(huì)對(duì)調(diào)解的性質(zhì)與結(jié)果產(chǎn)生不同影響?！罢{(diào)解的結(jié)果經(jīng)當(dāng)事人雙方同意或合意，類似于契約，而調(diào)解過程則類似于在第三者的幫助或主持下展開的契約的交涉過程。第三者在此過程中的作用可強(qiáng)可弱。如果其作用越弱或僅僅停留在促進(jìn)信息交換的程序，調(diào)解所達(dá)到的結(jié)果就越接近于契約的性質(zhì)，第三者解決糾紛的正當(dāng)性較明顯地建立在當(dāng)事人的合意之上。而隨著第三者作用的加強(qiáng)或增大，如不僅提供解決方案還施加種種壓力迫使當(dāng)事人接受的話，則調(diào)解的結(jié)果就帶有了更濃的‘裁決’色彩?！保?］27因而，根據(jù)行政機(jī)關(guān)介入民事糾紛的深度與強(qiáng)度不同，大體上可以將行政調(diào)解分為自治型行政調(diào)解與裁斷型行政調(diào)解。

所謂自治型行政調(diào)解，是指在行政調(diào)解過程中，民事糾紛當(dāng)事人起主導(dǎo)作用，而行政調(diào)解機(jī)關(guān)居中進(jìn)行勸告、提供專家意見、闡明法律政策等，由當(dāng)事人自主決定是否達(dá)成調(diào)解協(xié)議并簽訂調(diào)解協(xié)議書。例如，根據(jù)《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解辦法》（國(guó)家工商行政管理局，1997－11－3）的規(guī)定，工商行政管理機(jī)關(guān)可以對(duì)合同爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解。工商行政管理機(jī)關(guān)受理調(diào)解申請(qǐng)后，其對(duì)當(dāng)事人提交的材料進(jìn)行形式審查，組織當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，最后如果調(diào)解成立的，由雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)簽署調(diào)解協(xié)議，或者簽訂新的合同。①參見《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解辦法》（國(guó)家工商行政管理局，1997－11－3）第10、第11、第15、第19條。在調(diào)解過程中，工商行政管理機(jī)關(guān)不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，不調(diào)查取證，調(diào)解協(xié)議最終由當(dāng)事人進(jìn)行簽署，而不是由調(diào)解機(jī)關(guān)簽署。由此可以看出，在合同爭(zhēng)議的解決過程中，工商行政管理機(jī)關(guān)的調(diào)解只是起到居中促成作用，調(diào)解協(xié)議的達(dá)成以糾紛當(dāng)事人為主導(dǎo)，因此，此類調(diào)解可歸入自治型行政調(diào)解。

所謂裁斷型行政調(diào)解，是指在行政調(diào)解過程中，行政機(jī)關(guān)積極主動(dòng)調(diào)查取證、查明事實(shí)、分清責(zé)任，甚至提出調(diào)解方案，在此基礎(chǔ)上由民事糾紛主體決定是否達(dá)成調(diào)解協(xié)議，如果當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，經(jīng)行政調(diào)解機(jī)關(guān)審核并制作行政調(diào)解書。例如，《治安管理處罰法》（2005－8－28）第9條規(guī)定：“對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理?！惫膊款C布的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)治安管理處罰法〉有關(guān)問題的解釋》（2006－1－23）進(jìn)一步規(guī)定：“根據(jù)《治安管理處罰法》第9條的規(guī)定，對(duì)因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物以及其他違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)本著化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，依法盡量予以調(diào)解處理。……同時(shí)，為確保調(diào)解取得良好效果，調(diào)解前應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法做深入細(xì)致的調(diào)查取證工作，以查明事實(shí)、收集證據(jù)、分清責(zé)任。調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書，交雙方當(dāng)事人簽字?！痹摻忉審?qiáng)調(diào)了公安機(jī)關(guān)應(yīng)依法進(jìn)行調(diào)解，強(qiáng)調(diào)了公安機(jī)關(guān)在行政調(diào)解中“查明事實(shí)、分清責(zé)任”的義務(wù)，明確了如果當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書等內(nèi)容，由此可以看出，在調(diào)解過程中，公安機(jī)關(guān)對(duì)能否達(dá)成調(diào)解協(xié)議以及調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容有很大的決定作用，因此，可以將公安機(jī)關(guān)所作的治安糾紛調(diào)解歸入裁斷型行政調(diào)解。

二 現(xiàn)階段有關(guān)行政調(diào)解協(xié)議效力的規(guī)定及相關(guān)理論

關(guān)于行政調(diào)解協(xié)議的效力，現(xiàn)行法規(guī)范的規(guī)定并不明確、統(tǒng)一，其基本的制度模式大致可以分為以下兩類：

其一，行政調(diào)解協(xié)議無法律效力，當(dāng)事人不履行的，可以依法提起民事訴訟。例如，《治安管理處罰法》（2005－8－28）第9條規(guī)定：“對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對(duì)違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事爭(zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟。”該規(guī)定將達(dá)成并履行調(diào)解協(xié)議作為不予行政處罰的法定情節(jié)予以規(guī)定，而調(diào)解協(xié)議本身并無法律約束力，一方當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議的，對(duì)方當(dāng)事人應(yīng)以民事爭(zhēng)議為由提起民事訴訟。《道路交通安全法》與《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解辦法》也作了類似規(guī)定。①《道路交通安全法》（2007－12－29修正）第74條規(guī)定：“對(duì)交通事故損害賠償?shù)臓?zhēng)議，當(dāng)事人可以請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)交通管理部門調(diào)解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟?！薄敖?jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門調(diào)解，當(dāng)事人未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書生效后不履行的，當(dāng)事人可以向人民法院提起民事訴訟?！眹?guó)家工商行政管理局頒布的《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解辦法》（1997－11－3）第20條：“調(diào)解不成立或者當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議的，工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人根據(jù)仲裁協(xié)議向仲裁機(jī)關(guān)申請(qǐng)仲裁，或者向人民法院起訴?！?/p>

其二，行政調(diào)解協(xié)議具有法律效力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行，但調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)以及不履行調(diào)解協(xié)議的法律后果不明確。例如，《電力爭(zhēng)議調(diào)解暫行辦法》（國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)，2005－3－28）第25條第2款規(guī)定：“電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行?！薄睹耖g糾紛處理辦法》（司法部，1990－4－19）第16條規(guī)定：“……調(diào)解書自送達(dá)之日起生效，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行。”

從上述這些規(guī)定可以看出，現(xiàn)行實(shí)定法規(guī)范要么回避對(duì)行政調(diào)解的效力作出規(guī)定，要么含糊其辭，對(duì)其法律效力的性質(zhì)語(yǔ)焉不詳。實(shí)定法規(guī)范不明確，理論界與實(shí)務(wù)界也未形成統(tǒng)一觀點(diǎn)。目前理論界與實(shí)務(wù)界關(guān)于行政調(diào)解協(xié)議的效力有以下三種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政調(diào)解協(xié)議不具有法律約束力。該觀點(diǎn)認(rèn)為，“行政調(diào)解是非權(quán)力性質(zhì)的調(diào)解，其效力依賴雙方當(dāng)事人的自覺履行。即便當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議，也可以反悔。當(dāng)事人反悔的，調(diào)解書不發(fā)生依靠國(guó)家公權(quán)力強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力?！币灿袑W(xué)者以1997年國(guó)家工商行政管理局頒布的《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解辦法》的規(guī)定為例加以說明，認(rèn)為該辦法第20條的規(guī)定“間接表達(dá)了行政調(diào)解協(xié)議允許當(dāng)事人反悔的意思。”［4］220

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政調(diào)解具有合同效力。其理由是調(diào)解協(xié)議與和解協(xié)議具有同質(zhì)性，和解協(xié)議具有合同效力，因而行政調(diào)解協(xié)議作為調(diào)解協(xié)議的一種當(dāng)然具有合同效力。［5］100－103有的人民法院在實(shí)踐中也持這一觀點(diǎn)。例如，江蘇省高級(jí)人民法院2001年全省民事審判工作座談會(huì)紀(jì)要第七部分第9條規(guī)定：“就道路交通事故損害賠償或者一般人身?yè)p害賠償，當(dāng)事人自行達(dá)成和解協(xié)議，或者在公安機(jī)關(guān)主持下達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，一方反悔向人民法院起訴的，應(yīng)保護(hù)起訴權(quán)。但不能證明在訂立協(xié)議時(shí)具有無效或者可撤銷情形的，應(yīng)認(rèn)定協(xié)議有效?！痹撘?guī)定明確了行政調(diào)解協(xié)議具有法律效力，雖然沒有闡明該法律效力的性質(zhì)，但從內(nèi)容可以看出，其認(rèn)為行政調(diào)解協(xié)議與當(dāng)事人的和解協(xié)議具有同樣的效力，即具有民事合同的效力。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政調(diào)解協(xié)議效力應(yīng)高于一般民事調(diào)解協(xié)議的效力。其理由是行政機(jī)關(guān)是具有公權(quán)力屬性和中立地位的第三方，其調(diào)解具有較高合法性、合理性和規(guī)范性，由行政機(jī)關(guān)主持所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議的效力理應(yīng)高于一般民間調(diào)解協(xié)議。同時(shí)，持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，對(duì)行政調(diào)解協(xié)議效力的定位，應(yīng)與具體制度與程序相聯(lián)系，在專門調(diào)解機(jī)制與附帶調(diào)解機(jī)制中應(yīng)有所不同。［6］174－184

目前法規(guī)范關(guān)于行政調(diào)解協(xié)議效力的規(guī)定不明確、不統(tǒng)一，相關(guān)理論研究也不足以為行政實(shí)踐與司法實(shí)踐提供有力的指導(dǎo)，導(dǎo)致了行政調(diào)解機(jī)制的虛置與行政資源的浪費(fèi)，而行政調(diào)解協(xié)議具有明確的法律效力是行政調(diào)解機(jī)制有效運(yùn)作的前提，因此，行政調(diào)解制度的發(fā)展與完善必須首先從制度上明確行政調(diào)解協(xié)議的效力。這一點(diǎn)，我們可以從現(xiàn)行民事調(diào)解協(xié)議的效力制度上獲得相應(yīng)的制度經(jīng)驗(yàn)。

三 其他民事調(diào)解協(xié)議效力制度對(duì)行政調(diào)解協(xié)議效力制度的啟示

與行政調(diào)解協(xié)議效力的法規(guī)范不明確、不統(tǒng)一的現(xiàn)狀相比，其他民事調(diào)解協(xié)議的效力則有較為明確的法規(guī)定。鑒于行政調(diào)解協(xié)議與其他民事調(diào)解協(xié)議具有一定程度的同質(zhì)性，因此，對(duì)其他民事調(diào)解協(xié)議效力的分析可以促進(jìn)我們對(duì)行政調(diào)解協(xié)議效力的理解，并進(jìn)而為明確行政調(diào)解協(xié)議的效力提供制度借鑒。

（一）其他民事調(diào)解協(xié)議的效力

民事調(diào)解的種類很多，大體上可將其分為正式的民事調(diào)解與非正式的民事調(diào)解。正式民事調(diào)解是當(dāng)事人通過尋求法定的調(diào)解機(jī)構(gòu)對(duì)民事糾紛進(jìn)行調(diào)解。在我國(guó)，正式的民事調(diào)解包括人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解與法院調(diào)解等調(diào)解機(jī)制。非正式民事調(diào)解是指當(dāng)事人在正式民事調(diào)解機(jī)構(gòu)之外尋求其他第三人對(duì)民事糾紛進(jìn)行調(diào)解，包括各類協(xié)會(huì)、人民團(tuán)體、個(gè)人、所在單位等進(jìn)行的調(diào)解。非正式調(diào)解機(jī)制之下當(dāng)事人就其糾紛達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，如果調(diào)解協(xié)議具有權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的，應(yīng)具有民事合同的性質(zhì)，具有民事合同的效力。而正式調(diào)解機(jī)制之下所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議的效力如何，則取決于立法者的制度選擇。現(xiàn)行法規(guī)范根據(jù)調(diào)解協(xié)議（書）的不同性質(zhì)，設(shè)定了不同的效力制度。下文就正式調(diào)解機(jī)制之下達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議、法院調(diào)解書、仲裁調(diào)解書的效力進(jìn)行分析。

1．人民調(diào)解協(xié)議的效力

人民調(diào)解協(xié)議是指在人民調(diào)解委員會(huì)主持的調(diào)解下，當(dāng)事人為解決民事糾紛而達(dá)成的明確其民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議的效力，《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》（國(guó)務(wù)院，1989－6－17）與《民事訴訟法》（1991－4－9通過，2007－10－28修訂）的規(guī)定并不明確。直至2002年，最高人民法院通過了《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》（2002－9－16），人民調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)與效力才得以明確。該司法解釋第1條規(guī)定：“經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除調(diào)解協(xié)議?！?/p>

2010年全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《人民調(diào)解法》（2010－8－28）關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議效力的規(guī)定雖然在表述上不同于最高人民法院的司法解釋，但基本上確立了人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)的法律制度。根據(jù)該法第31條、第32條的規(guī)定，經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行。當(dāng)事人之間就調(diào)解協(xié)議的履行或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容發(fā)生爭(zhēng)議的，一方當(dāng)事人可以向人民法院提起訴訟。關(guān)于調(diào)解協(xié)議所具有的“法律約束力”的性質(zhì)，筆者認(rèn)為，這一法律約束力指的就是民事合同意義上的法律約束力，其理由有二：其一，《人民調(diào)解法》將人民調(diào)解協(xié)議視為當(dāng)事人之間的約定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行調(diào)解協(xié)議;其二，當(dāng)事人之間就調(diào)解協(xié)議的履行或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)通過提起訴訟的方式解決爭(zhēng)議，當(dāng)事人無權(quán)拒絕履行調(diào)解協(xié)議，亦無權(quán)變更或者撤銷調(diào)解協(xié)議。

2．人民法院調(diào)解書的效力

人民法院審理民事案件，在作出判決之前，對(duì)于有可能通過調(diào)解解決的民事案件，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法的原則對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書。當(dāng)事人在訴訟過程中亦可自行和解，并達(dá)成和解協(xié)議。對(duì)于當(dāng)事人自行達(dá)成的和解協(xié)議，當(dāng)事人可以依法申請(qǐng)人民法院予以確認(rèn)并制作調(diào)解書。①參見最高人民法院《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》（法釋［2004］12號(hào)）第4條。調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后，即具有法律效力。調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書送達(dá)前一方反悔的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決。②參見《民事訴訟法》（1991－4－9通過，2007－10－28修正）第9、第89、第91條。調(diào)解協(xié)議生效后一方拒不履行的，另一方可以持民事調(diào)解書申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。③參見《最高人民法院關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》（法釋［2003］15號(hào)）第15條。由此可以看出，由人民法院制作的調(diào)解書具有相當(dāng)于民事判決的效力，其一經(jīng)生效，即具有既判力，當(dāng)事人必須履行生效的調(diào)解協(xié)議，否則，另一方有權(quán)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

3．仲裁調(diào)解書的效力

民事糾紛當(dāng)事人選擇以仲裁方式解決糾紛的，仲裁庭在作出裁決前，可以先行調(diào)解。當(dāng)事人自愿調(diào)解的，仲裁庭應(yīng)當(dāng)調(diào)解。根據(jù)《仲裁法》（1994－8－31）的規(guī)定，“調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，仲裁庭應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書或者根據(jù)協(xié)議的結(jié)果制作裁決書。調(diào)解書與裁決書具有同等法律效力?！薄罢{(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后，即發(fā)生法律效力。在調(diào)解書簽收前當(dāng)事人反悔的，仲裁庭應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出裁決?！雹軈⒁姟吨俨梅ā罚?994－8－31）第51、第52條。由此可見，當(dāng)事人在仲裁裁決前達(dá)成調(diào)解協(xié)議并由仲裁庭依法制作調(diào)解書的，該仲裁調(diào)解書具有與仲裁裁決書同等的法律效力。

（二）其他民事調(diào)解協(xié)議的效力制度對(duì)行政調(diào)解協(xié)議效力制度的啟示

上述三類正式民事調(diào)解從性質(zhì)上可以歸為兩類：一類是當(dāng)事人在人民調(diào)解委員會(huì)主持之下進(jìn)行的調(diào)解;另一類是當(dāng)事人在審判機(jī)構(gòu)或者仲裁機(jī)構(gòu)的主持下進(jìn)行的調(diào)解。對(duì)于前者，由于作為調(diào)解主體的人民調(diào)解委員會(huì)是群眾性組織，其調(diào)解活動(dòng)不涉及國(guó)家公權(quán)力的運(yùn)用，因而可以稱之為自治型調(diào)解;而對(duì)于后者，由于作為調(diào)解主體的是國(guó)家審判機(jī)關(guān)以及法律授權(quán)的仲裁機(jī)構(gòu)，可以稱之為裁斷型調(diào)解。由于民事調(diào)解的類型不同，與之相應(yīng)的調(diào)解協(xié)議的效力也不同。在人民調(diào)解委員會(huì)主持下達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同的效力;而在人民法院主持下達(dá)成調(diào)解協(xié)議并由人民法院制作的調(diào)解書與判決書具有同等的效力;在仲裁機(jī)構(gòu)主持下達(dá)成調(diào)解協(xié)議并由仲裁機(jī)構(gòu)制作的調(diào)解書與仲裁裁決書具有同等的效力。這一制度安排區(qū)分了私力救濟(jì)與公力救濟(jì)，對(duì)在不同救濟(jì)機(jī)制之下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議賦予了不同的法律效力，這一思路對(duì)于我們思考行政調(diào)解協(xié)議效力的制度設(shè)計(jì)具有參照意義。

四 統(tǒng)一調(diào)解制度視角下的行政調(diào)解協(xié)議的效力

由于我國(guó)調(diào)解機(jī)制眾多，對(duì)行政調(diào)解協(xié)議效力的制度安排，應(yīng)在法制統(tǒng)一的原則下，考慮與其他調(diào)解制度之間的協(xié)調(diào)性與一致性，在此基礎(chǔ)上體現(xiàn)行政調(diào)解的獨(dú)特性。如前所述，行政調(diào)解具有民事主體的意思自治與調(diào)解機(jī)制的行政作用的雙重結(jié)構(gòu)，而在此基礎(chǔ)上對(duì)行政調(diào)解所作的類型劃分，正好與上文民事調(diào)解的類型劃分相契合，筆者認(rèn)為，從構(gòu)建統(tǒng)一調(diào)解制度的立法政策學(xué)的視角出發(fā)，立法者可以借鑒其他民事調(diào)解協(xié)議的效力制度，對(duì)行政調(diào)解協(xié)議的效力作出明確、統(tǒng)一的制度安排。

在自治型行政調(diào)解中，當(dāng)事人簽訂的調(diào)解協(xié)議書具有民事合同的效力。因?yàn)樵谧灾涡托姓{(diào)解過程中，行政調(diào)解機(jī)關(guān)所起的作用體現(xiàn)為向當(dāng)事人解釋法律與政策、提供專家意見、進(jìn)行勸導(dǎo)等，糾紛的解決由當(dāng)事人自主決定。當(dāng)事人在此基礎(chǔ)上締結(jié)的調(diào)解協(xié)議，其效力不是來源于行政調(diào)解行為，而是來源于當(dāng)事人的意思自治，來源于當(dāng)事人交涉性的合意。對(duì)于當(dāng)事人之間的相互承諾，應(yīng)承認(rèn)其具有合同的效力。合同一經(jīng)成立，即具有法律效力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依法履行調(diào)解協(xié)議。當(dāng)事人不履行的，另一方有權(quán)向人民法院起訴，要求其履行調(diào)解協(xié)議。如果另一方認(rèn)為調(diào)解協(xié)議無效或者可變更、可撤銷的，應(yīng)請(qǐng)求人民法院依法確認(rèn)其無效或者變更、撤銷調(diào)解協(xié)議。

在裁斷型行政調(diào)解中，由行政調(diào)解機(jī)關(guān)在當(dāng)事人合意的基礎(chǔ)上制作的行政調(diào)解書，一經(jīng)當(dāng)事人簽收，即具有執(zhí)行力。在裁斷型行政調(diào)解中，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)查明事實(shí)，分清責(zé)任，在此基礎(chǔ)上由當(dāng)事人自主決定是否能達(dá)成和解。如果當(dāng)事人就糾紛達(dá)成合意的，由行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議制作行政調(diào)解書。因此，盡管裁斷型行政調(diào)解書是以當(dāng)事人的合意為基礎(chǔ)，但該調(diào)解書同時(shí)也反映了行政調(diào)解機(jī)關(guān)的意志。行政調(diào)解機(jī)關(guān)制作的行政調(diào)解書，經(jīng)雙方簽收后，具有執(zhí)行力。當(dāng)事人一方不履行的，另一方可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，只要不存在明顯違法情形的，人民法院應(yīng)予執(zhí)行。①筆者認(rèn)為，不應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行行政調(diào)解書的權(quán)力，而應(yīng)由人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，借此可以通過執(zhí)行過程中審查程序，審查行政調(diào)解是否存在明顯違法的情形，從而避免行政調(diào)解作用的濫用。如果一方認(rèn)為行政調(diào)解書存在無效或者違法情形的，則應(yīng)向人民法院提起訴訟，通過司法程序確認(rèn)行政調(diào)解書無效或撤銷行政調(diào)解書。

［1］季衛(wèi)東．調(diào)解制度的法律發(fā)展機(jī)制——從中國(guó)法制化的矛盾情境談起［M］．易平，譯//強(qiáng)世功．調(diào)解、法制與現(xiàn)代性：中國(guó)調(diào)解制度研究［M］．北京：中國(guó)法制出版社，2001：36．

［2］［日］棚瀨孝雄．糾紛的解決與審判制度［M］．王亞新，譯．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994：83．

［3］王亞新．糾紛、秩序、法治——探尋研究糾紛處理與規(guī)范形成的理論框架［M］//清華法律評(píng)論：第2輯．北京：清華大學(xué)出版社，1999：27．

［4］崔卓蘭．新編行政法學(xué)［M］．北京：科學(xué)出版社，2004：220．

［5］趙石麟．行政調(diào)解協(xié)議的合同效力探析［J］．云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（5）：102－105．

［6］范 愉．行政調(diào)解問題芻議［J］．廣東社會(huì)科學(xué)，2008（6）：175－185．

（責(zé)任編輯 魏曉虹）

On the Legal Validity of the Administrative Mediation：the Perspective of Constructing the United Mediation Mechanisms

ZHAO Yin－cui
（School of Law，Shanxi University，Taiyuan030006，China）

The limitation of rule of law，the complexity and variety of civil disputes and the extensiveness of administrative function decide that the administrative mediation plays an important role in resolving civil disputes．The uncertainty of the legal effectiveness of administrative mediation in present statutes affects the function of it．From the perspective of legislative policy，the improvement of administrative mediation mechanisms should be based on constructing the united mediation mechanism，distinguishing between the different administrative mediations and endowing them different validity．The agreements made by parties have the effectiveness of civil agreements in the autonomous administrative mediation and the agreements made by the administrative agencies have the effectiveness of enforcement in the arbitrary administrative mediation．

the autonomous administrative mediation;the arbitrary administrative mediation;validity

D912．1

A

1000－5935（2011）05－0111－06

2011－06－10

山西大學(xué)?？蒲谢?007年人文社科項(xiàng)目“行政過程中的民事糾紛解決機(jī)制研究”（0709058）;2008年萬(wàn)權(quán)律師事務(wù)所委托課題“行政調(diào)解制度研究”

趙銀翠（1972－），女，山西壽陽(yáng)人，山西大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心比較行政法研究所研究員，主要從事行政法學(xué)研究。