淺談農(nóng)村社會(huì)保障與政府職能轉(zhuǎn)變

何李花，劉 瑋

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128）

1 政府職能的概念

政府職能，亦稱行政職能，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。它反映著公共行政的基本內(nèi)容和活動(dòng)方向，是公共行政的本質(zhì)表現(xiàn)。政府職能包括以下四層意思：①政府職能的實(shí)施主體是政府機(jī)構(gòu)；②政府職能的主要內(nèi)容是管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)；③政府職能的實(shí)施手段主要是依法行政；④政府職能是完整統(tǒng)一的體系。

2 政府職能在農(nóng)村社會(huì)保障中的定位

根據(jù)凱恩斯理論，政府具備彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)缺陷的功能，可以通過制度的安排實(shí)現(xiàn)收入的第二次再分配。農(nóng)村社會(huì)保障制度的實(shí)施，是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)過程，以達(dá)到克服市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下城鄉(xiāng)收入分配缺陷，而我國(guó)政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制下城鄉(xiāng)收入分配缺陷的矯正和彌補(bǔ)，是通過社會(huì)保障基金的籌集和支付以及公共財(cái)政的分配來(lái)實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)歷史上其他發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)和日本是在解決二元經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題上是比較成功的國(guó)家，都曾經(jīng)歷過城鄉(xiāng)居民收入差距不斷增大的問題，而成功的做法通過加大公共財(cái)政支持“三農(nóng)”的力度，并適時(shí)的建立社會(huì)保障制度，成功的實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。所以說，農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立是我國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后的必然選擇。

農(nóng)村社會(huì)保障本身的屬性和政府職能的特性也決定了該制度只能由我國(guó)政府來(lái)提供。一方面，社會(huì)保障屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和排他行的準(zhǔn)公共物品，這一點(diǎn)決定了社會(huì)保障只能由政府提供。同時(shí)，政府介入農(nóng)村社會(huì)保障領(lǐng)域相比其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體而言也是最有效率的。政府本身的權(quán)威以及其職能的實(shí)施手段的特殊性，這就決定了政府介入社會(huì)保障領(lǐng)域，依照法律規(guī)定履行職責(zé)，能減少在籌集和支付社會(huì)保障資金過程中的成本和相關(guān)費(fèi)用，減少征繳過程和支付過程中的非正常成本。

農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立，改變了“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制下造成的政府部門對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民的管理理念，彌補(bǔ)了公共政策在農(nóng)民中的“缺位”，促進(jìn)了政府服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。但在職能轉(zhuǎn)變的過程中，必須清楚政府在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中是“干什么的”、“應(yīng)該干什么”、“不應(yīng)該干什么”、“正在干什么”等諸如此類的問題。

根據(jù)以上幾個(gè)問題，筆者個(gè)人認(rèn)為：政府承擔(dān)的職能是通過各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)保障政策的實(shí)施，改善城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大的局面，改變城鄉(xiāng)居民在分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果不平等的狀況，促進(jìn)社會(huì)公平。在此過程中，應(yīng)著重發(fā)揮政府的主導(dǎo)責(zé)任，進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和政策安排,提供有效的制度供給，其中包括切實(shí)的法律保障和穩(wěn)定的資金來(lái)源，還應(yīng)發(fā)揮個(gè)人、社區(qū)和社會(huì)的力量，合理引導(dǎo)，建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系。避免其在制定和實(shí)施相關(guān)政策時(shí)，未能從社會(huì)公正的理念出發(fā)動(dòng)態(tài)地考慮農(nóng)村社會(huì)保障的建設(shè)及其與城市的銜接問題,對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的制度化建設(shè)的關(guān)注不足。造成非但未能對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)采取傾斜的投入政策,反而投入嚴(yán)重不足,甚至通過農(nóng)村社會(huì)保障基金的建立，使得一部分基金轉(zhuǎn)移到了城市，反而造成農(nóng)村社會(huì)保障與城市社會(huì)保障的差距日益擴(kuò)大的局面。 目前，相對(duì)來(lái)說，社會(huì)救助項(xiàng)目擁有較為完備的制度規(guī)范，但新型農(nóng)村合作醫(yī)療以及新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法層次低，或者說基本上處于空白狀態(tài)，都是以政策性文件來(lái)推行，難以規(guī)范有序推進(jìn)，下一步，應(yīng)推進(jìn)該兩個(gè)制度的立法建設(shè)并探索適合不同農(nóng)民群體的社會(huì)保障模式。

3 政府職能的“實(shí)質(zhì)性”缺位的表現(xiàn)

但從目前農(nóng)村社會(huì)保障政策的實(shí)施情況來(lái)看，雖然彌補(bǔ)了政策在農(nóng)民中的“缺位”，但仍然存在政府職能的“實(shí)質(zhì)性”缺位，未能真正實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（1）農(nóng)村社會(huì)保障制度立法滯后于城市社會(huì)保障制度。從社會(huì)保障制度的含義上來(lái)看，立法是制度順利執(zhí)行的保障。城市社會(huì)保障制度實(shí)施早，立法較為全面，針對(duì)不同的社會(huì)保障項(xiàng)目都有相關(guān)的法規(guī)予以規(guī)范,如《城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)條例》、《城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》、《城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《城鎮(zhèn)職工工傷保險(xiǎn)條例》、《城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)條例》與《城市居民最低生活保障條例》等。雖然總體的立法層次較低，但都以而國(guó)家法規(guī)的形式出現(xiàn)，體現(xiàn)了國(guó)家法律的權(quán)威性。而農(nóng)村社會(huì)保障的除了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，再無(wú)法律條文規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障。只能依靠一些政策文件來(lái)推行農(nóng)村社會(huì)保障,政策缺乏穩(wěn)定性與連貫性,其權(quán)威性也難以體現(xiàn)，實(shí)施過程中的隨意性較大。

（2）政府制度設(shè)計(jì)的缺位。在社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)中,中央政府一直統(tǒng)一管理全國(guó)的社會(huì)保障事務(wù)和社會(huì)保障制度變革。一方面，現(xiàn)有的制度安排雖然在一定程度上填補(bǔ)了農(nóng)村社會(huì)保障制度的空白，但難以適應(yīng)農(nóng)村人口的變化。城市化建設(shè)的加快，使農(nóng)村人口分為三大塊即留村農(nóng)民、農(nóng)民工、失地農(nóng)民。目前的中央政府的制度設(shè)計(jì)主要針對(duì)所有農(nóng)民，而針對(duì)日益增多的農(nóng)民工和失地農(nóng)民群體，在中央層面沒有統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)，使得現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)保障制度又難以符合他們的實(shí)際需求，或者說保障能力有限。另一方面，地方政府缺乏主動(dòng)改革社會(huì)保障制度的空間和動(dòng)力,未能結(jié)合地方實(shí)際情況加以修改完善。經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，人們對(duì)社會(huì)保障制度的需求也有所差別，而現(xiàn)行的統(tǒng)一的中央制度設(shè)計(jì)在責(zé)任上劃分不清,不僅損害了中央政府的權(quán)威性和改革政策的統(tǒng)一性,也損害了地方政府改革的積極性和主動(dòng)性。特別是農(nóng)村社會(huì)保障體系,缺乏整體性戰(zhàn)略規(guī)劃,制度設(shè)計(jì)滯后,覆蓋面窄,保障對(duì)象、資金來(lái)源、服務(wù)設(shè)施和隊(duì)伍的社會(huì)化十分滯后。

（3）農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政制度的缺失。要為我國(guó)占總?cè)丝?0%的農(nóng)村人口提供切實(shí)有力的社會(huì)保障，必須要有強(qiáng)大的資金來(lái)源作為后盾，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，經(jīng)濟(jì)底子薄，農(nóng)民的繳費(fèi)能力有限。而國(guó)家財(cái)政對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療保障等農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度不承擔(dān)直接出資義務(wù),只給予政策扶持,造成農(nóng)民社會(huì)保障覆蓋面窄，保障水平低，這也是直接造成農(nóng)民參保意愿低下。有資料表明，中央政府雖用于社會(huì)保障資金在逐年增加，但投入的增長(zhǎng)速度低于我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度。地方政府在農(nóng)村社會(huì)保障的資金投入也具有較大的隨意性，有條件的多投入,條件差的少投入甚至不投入。有的貧困地區(qū)的地方政府甚至沒辦法保證對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支出。另一方面，雖說政府是社會(huì)保障制度的責(zé)任主體，但并不承擔(dān)全部的責(zé)任，在農(nóng)村社會(huì)保障資金籌集過程中,政府部門未能發(fā)揮企業(yè)和民間組織等社會(huì)力量,未能形成有效的政府財(cái)政補(bǔ)充機(jī)制。

（4）農(nóng)村社會(huì)保障的管理機(jī)制不健全。首先，行政管理機(jī)制不健全。其一，不同保障項(xiàng)目的管理分割。1998年改革后,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一劃歸勞動(dòng)和社會(huì)保障部,而農(nóng)村社會(huì)救助等仍由民政部管理。不同項(xiàng)目分開管理導(dǎo)致管理成本高，特別社會(huì)保險(xiǎn)基金分散管理不利于保險(xiǎn)基金的保值增值。其二,政事不分。農(nóng)村社會(huì)保障的行政管理和社會(huì)保障日常業(yè)務(wù)如資金的收取、運(yùn)營(yíng)和發(fā)放等等集于一身,管理效率不可能提高。其三,城鄉(xiāng)分割。農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目和城市社會(huì)保障項(xiàng)目至今仍采取城鄉(xiāng)分割的管理體制,使得城市反哺農(nóng)村社會(huì)保障的缺乏有效的機(jī)制。其次，農(nóng)村社會(huì)保障基金的監(jiān)督機(jī)制不健全。農(nóng)村社會(huì)保障基金的收繳、基金的運(yùn)營(yíng)以及基金的發(fā)放都是相關(guān)部門自收自管，缺乏保障對(duì)象的監(jiān)督，基金被政府挪作他用、違規(guī)投資和違規(guī)使用，導(dǎo)致基金的保值增值能力和基金的使用效率低下。

4 政府職能轉(zhuǎn)變的方向

（1）加快農(nóng)村社會(huì)保障制度的立法。社會(huì)保障法是建立和規(guī)范社會(huì)保障制度的起點(diǎn)和必要條件,同時(shí)也是規(guī)范和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力武器,更是人權(quán)保障法律體系。國(guó)家在出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的基礎(chǔ)上，盡快探索和建立與城鎮(zhèn)有別的農(nóng)村社會(huì)保障法，根據(jù)不同的保障項(xiàng)目，制定不同的法律。并對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展的基本目標(biāo)、政府責(zé)任、基本項(xiàng)目、基金籌集與管理、待遇標(biāo)準(zhǔn),以及農(nóng)村社會(huì)保障與城市社會(huì)保障的關(guān)系等等作出比較原則性的規(guī)范。在國(guó)家層面根據(jù)農(nóng)民群體的特征，制定有利于城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度融合的法律法規(guī)體系，盡量使農(nóng)民工群體的保障向城鎮(zhèn)職工靠攏；失地農(nóng)民的保障向城鎮(zhèn)居民靠攏。此外，國(guó)家立法還應(yīng)考慮到不影響地方政府立法的積極性，地方政府應(yīng)在國(guó)家立法所規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，出臺(tái)適合本地農(nóng)民的法規(guī)和條例。

（2）轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支持力度。穩(wěn)定的資金來(lái)源是構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系的關(guān)鍵。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，為實(shí)現(xiàn)普惠制的農(nóng)村社會(huì)保障制度，多數(shù)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目都給予了強(qiáng)有力的財(cái)政支持。從一些國(guó)家農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來(lái)源中財(cái)政支持所占比例來(lái)看,德國(guó)和奧地利為70%,芬蘭為75%,希臘占90%。在我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的今天，政府部門應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變觀念，遵循工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的發(fā)展路線，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政投入，從根本上保障農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政投入的穩(wěn)步增長(zhǎng)，不僅從絕對(duì)額上保持增加，還應(yīng)在相對(duì)額上保障對(duì)農(nóng)村的投入大于對(duì)城市的投入；將農(nóng)村社會(huì)保障基金與城市社會(huì)保障基金合并，擴(kuò)大基金積累規(guī)模，增強(qiáng)基金的保值增值能力，在保證城市居民社會(huì)保障水平不變的情況下，提高基金對(duì)農(nóng)村居民的保障力度，從而提高農(nóng)民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。另一方面，支持和鼓勵(lì)非政府組織參與農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的建設(shè)。在西方國(guó)家，作為“第三部門”重要組成部分的慈善機(jī)構(gòu)非常發(fā)達(dá)，慈善救濟(jì)和政府救濟(jì)相互補(bǔ)充，擴(kuò)大了保障范圍，提高了保障標(biāo)準(zhǔn)，使其社會(huì)保障制度更加完善。在我國(guó)，政府應(yīng)為企業(yè)、個(gè)人及其他非政府組織構(gòu)建合理的資助平臺(tái)，對(duì)資助資金的使用方向進(jìn)行信息公開，消除資助者的顧慮，提高資助資金的使用效率，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)保障資金來(lái)源的多元化。

（3）完善農(nóng)村社會(huì)保障的社會(huì)管理機(jī)制。按照“政事分開”的原則,政府相關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)農(nóng)村社會(huì)保障政策、法規(guī)的制定和一般行政管理,而農(nóng)村社會(huì)保障的具體性事務(wù)可以通過業(yè)務(wù)外包的形式交由其他機(jī)構(gòu)辦理，政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障資金的收繳、運(yùn)營(yíng)、發(fā)放等等負(fù)有關(guān)鍵性的監(jiān)管責(zé)任。監(jiān)管的主體應(yīng)由政府主管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)各職能部門領(lǐng)導(dǎo)、專家、投保人代表及群眾代表組成，充分保障各利益相關(guān)者的知情權(quán)。尤其是在資金的收繳和發(fā)放環(huán)節(jié)，應(yīng)充分保障群眾的知情權(quán).在這個(gè)環(huán)節(jié)，群眾對(duì)群眾的監(jiān)督是最有效的，他們熟知彼此的家庭和收入狀況，對(duì)于社保資金繳納狀況與社會(huì)救助資金的使用是否用到實(shí)處最有發(fā)言權(quán)。在社會(huì)保障基金的運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，應(yīng)充分發(fā)揮政府、專家、投保人代表的監(jiān)督作用，他們不直接參與資金的投資運(yùn)作，但資金是否有效增值直接影響到各自的利益。所以政府部門要監(jiān)管業(yè)務(wù)部門將資金按規(guī)定比例投放到銀行、債券、投資基金乃至股市。為確保資金的保值增值,投資股市的比例應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定,且盡可能由值得信賴的投資基金公司來(lái)運(yùn)營(yíng)。在所有環(huán)節(jié)中，政府主導(dǎo)的對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障資金運(yùn)作的監(jiān)管的內(nèi)容是最為全面的。貫穿社會(huì)保障具體事務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)。此外，在信息社會(huì)日益發(fā)達(dá)的今天，應(yīng)充分發(fā)揮媒體和其他輿論機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，以彌補(bǔ)政府主導(dǎo)的監(jiān)督機(jī)制的不足。

（4）鼓勵(lì)和支持商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)駐農(nóng)村市場(chǎng)，發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)村社會(huì)保障中的作用。從廣義的社會(huì)保障體系的構(gòu)成上講，商業(yè)保險(xiǎn)是其重要的組成部分。也是社會(huì)保險(xiǎn)的有益補(bǔ)充，但由于保險(xiǎn)行業(yè)在我國(guó)發(fā)展的起步時(shí)間較晚，加之發(fā)展初期，行業(yè)運(yùn)作的不規(guī)范，導(dǎo)致人民對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)的信任度低，投保率不高。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，商業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于提高國(guó)家的社會(huì)保障水平所起的作用也日益凸顯出來(lái)。所以，政府部門因積極引導(dǎo)和規(guī)范保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)和支持商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)駐農(nóng)村市場(chǎng)，提高農(nóng)民對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和信心，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民參加商業(yè)保險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)可能的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，提高自身的保障水平。