論平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法創(chuàng)新及其制度空間

林建偉 ，王書娟

（1,2.福建江夏學(xué)院法學(xué)系，福建福州 350108）

論平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法創(chuàng)新及其制度空間

林建偉1，王書娟2

（1,2.福建江夏學(xué)院法學(xué)系，福建福州 350108）

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法應(yīng)在立法觀念、立法內(nèi)容、立法程序等方面進(jìn)行創(chuàng)新，這是“先行先試”的應(yīng)有之義，是平潭特殊角色的內(nèi)在需求，是地方涉臺立法的發(fā)展需要。這種創(chuàng)新在現(xiàn)行的政治與法律制度下，主要通過對政治制度的正確解讀，對現(xiàn)有法律規(guī)定的充分詮釋和對政策與法律關(guān)系的妥善處理來加以實(shí)現(xiàn)。

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)；立法；創(chuàng)新；制度空間

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)自設(shè)立以來，因其獨(dú)特的發(fā)展定位和目標(biāo)使命而受到各方密切關(guān)注。目前，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，而與之相配套的平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法計(jì)劃，也被提上議事日程。早在2011年3月的全國人大會議上，就有福建代表提交議案，建議全國人大常委會授予福建省人大及其常委會對于平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的特別立法權(quán)。2011年 8月，福建省政府法制辦召開了《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》立法課題調(diào)研工作會議。至此，法學(xué)學(xué)者關(guān)注和呼吁的“平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)，立法應(yīng)先行”的觀點(diǎn)已在理論界和實(shí)務(wù)界達(dá)成共識，并伴隨著平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法前期準(zhǔn)備工作的啟動，行將步入實(shí)施階段。在此關(guān)乎平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)這一具有獨(dú)特歷史意義的特殊區(qū)域未來發(fā)展方向的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，筆者嘗試對平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法的創(chuàng)新提出初步設(shè)想，并對立法創(chuàng)新中可能涉及的若干問題進(jìn)行理論思考和制度檢視，以期對未來平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法的正式啟動和良性運(yùn)行有所助益。

一、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法創(chuàng)新的動因探尋

創(chuàng)新一詞起源于拉丁語，原意有三層含義，第一，更新；第二，創(chuàng)造新的東西；第三，改變。[1]何謂立法創(chuàng)新？目前并沒有學(xué)者對其進(jìn)行過專門的定義。筆者認(rèn)為，立法創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)是一種立法過程中的革新活動，具體而言，動態(tài)的表現(xiàn)是立法過程中體現(xiàn)新觀念，運(yùn)用新方法；靜態(tài)的表現(xiàn)是立法的形式與內(nèi)容上的革新。未來有關(guān)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法緣何需要創(chuàng)新？筆者認(rèn)為至少有以下三個方面的動因：

（一）“海西”先行先試的應(yīng)有之義

2011年3月，國務(wù)院正式批復(fù)了《海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《海西規(guī)劃》），該規(guī)劃明確將“海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)”定位為“兩岸人民交流合作先行先試區(qū)域”?！跋刃邢仍嚒?，是《海西規(guī)劃》最核心價(jià)值之所在，是中央給予福建新一輪改革發(fā)展含金量最高的政策支持。而所謂“先行先試”，其原意就是指改革中的率先突破、試驗(yàn)和創(chuàng)新行為。若要實(shí)現(xiàn)將海西建設(shè)成為“兩岸人民交流合作先行先試區(qū)域”這一目標(biāo)，必須真正理解和運(yùn)用好中央賦予福建的“先行先試”權(quán)，在福建省今后的涉臺立法方面進(jìn)行新的嘗試與突破，才能進(jìn)一步發(fā)揮海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)獨(dú)特的對臺優(yōu)勢，將“海西”構(gòu)筑為兩岸交流合作的前沿平臺，并真正建設(shè)為兩岸合作的更緊密區(qū)域。不能真正理解和運(yùn)用好“先行先試”權(quán)，“海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)”將不過只是一個概念，《海西規(guī)劃》也終將被束之高閣。①

（二）平潭特殊角色的內(nèi)在需求

通過探尋平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)設(shè)立的過程可以看出，設(shè)立平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)是在進(jìn)一步深化兩岸交流與合作的背景下作出的重大決策，其從設(shè)立伊始就擔(dān)負(fù)著“在服務(wù)全國發(fā)展大局和祖國統(tǒng)一大業(yè)中發(fā)揮更大作用”的特殊歷史使命。②因此，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)是一個前所未有的新生事物，它的性質(zhì)既不同于深圳、珠海、廈門、汕頭等“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，也不同于上海浦東、天津?yàn)I海等“開發(fā)新區(qū)”，也非廈門象嶼和福州馬尾等“保稅區(qū)”，更不是只局限于工業(yè)或農(nóng)業(yè)等某一領(lǐng)域的兩岸合作示范園區(qū)，其獨(dú)特定位是“兩岸人民合作建設(shè)、先行先試、科學(xué)發(fā)展的共同家園”。這就必然要求，未來平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的有關(guān)涉臺立法的制定，必須進(jìn)一步解放思想、敢為人先，在兩岸交流與合作方面突破所有的現(xiàn)行規(guī)定，敢于嘗試更加特殊的對臺政策措施，進(jìn)一步拓展兩岸交流合作的新領(lǐng)域，積極探索兩岸同胞“共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同經(jīng)營、共同管理、共同受益”的合作新模式。

（三）地方涉臺立法的發(fā)展需要

兩岸關(guān)系的高度敏感性、不確定性和復(fù)雜性，決定了直接通過中央涉臺立法加以調(diào)節(jié)，客觀上存在困難。因此，涉臺立法自產(chǎn)生以來，就呈現(xiàn)出發(fā)展不平衡的態(tài)勢，具體表現(xiàn)是地方涉臺立法在數(shù)量上領(lǐng)先于中央的涉臺立法。從涉臺立法的這一發(fā)展軌跡來看，未來中央涉臺立法的健全和完善，需要各地積極、能動地運(yùn)用涉臺立法權(quán)，進(jìn)行大膽的嘗試，為中央涉臺立法提供充分、有效的制度累積和經(jīng)驗(yàn)供給。然而反觀現(xiàn)實(shí)，從各地已有的涉臺立法來看，卻并未真正擔(dān)負(fù)起這一使命。近年來，地方涉臺立法數(shù)量上雖有所增加，但內(nèi)容上卻存在互相復(fù)制，缺乏創(chuàng)新性以及單純服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展等若干問題。因此，福建應(yīng)當(dāng)抓住兩岸交往日益密切、融合態(tài)勢日益提升的難得歷史機(jī)遇，借助海西“先行先試”的有利時(shí)機(jī)，利用平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)這一最為適宜的良好試驗(yàn)場域，在涉臺立法方面勇于創(chuàng)新，大膽嘗試，從而帶動涉臺立法的新發(fā)展，為祖國和平統(tǒng)一大業(yè)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

二、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法創(chuàng)新的初步設(shè)想

（一）立法觀念創(chuàng)新

觀念是人們在實(shí)踐中形成的各種認(rèn)識的集合體，人們會根據(jù)自身形成的觀念進(jìn)行各種活動。正確的觀念有利于做正確的事情。未來平潭的立法創(chuàng)新，必須從立法觀念的創(chuàng)新開始，因?yàn)榱⒎ǖ挠^念指導(dǎo)著立法活動的始終。因此，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法創(chuàng)新，須先有以下立法觀念的轉(zhuǎn)變：

一方面，未來平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的涉臺立法應(yīng)從服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展向服務(wù)于祖國統(tǒng)一轉(zhuǎn)變。我國的地方立法長期以經(jīng)濟(jì)立法為中心，涉臺立法也不例外。據(jù)筆者的不完全統(tǒng)計(jì)，在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章層面，各地涉臺立法90%以上是有關(guān)經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的立法。這種涉臺立法內(nèi)容上的單一性背后所反映的，是各地在對臺交往方面更多關(guān)注本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)利益。而平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，其初衷也有帶動平潭開放開發(fā)的經(jīng)濟(jì)利益期許，但筆者認(rèn)為，對海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)，中央曾提出明確期望，即將之建設(shè)成為“改革開放的平臺、促進(jìn)祖國和平統(tǒng)一大業(yè)的平臺、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的平臺”。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的設(shè)立及其發(fā)展，絕不能僅僅將帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為其最終目標(biāo)。平潭開放開發(fā)不僅關(guān)乎平潭或福建的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更應(yīng)為兩岸和平發(fā)展做探索性的工作。因此，著眼兩岸的互利共贏、兩岸人民的共同福祉，建設(shè)更廣泛的兩岸人民交流合作的前沿平臺，才是平潭開放開發(fā)的更重要任務(wù)。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法在觀念上必須始終反映這一歷史使命和現(xiàn)實(shí)需求。

另一方面，未來平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的涉臺立法應(yīng)由“從屬性”向凸顯“平潭”特色的“自主性”轉(zhuǎn)變。從我國《憲法》和《立法法》的有關(guān)規(guī)定來看，我國地方立法具有雙重性特點(diǎn)，即兼具“從屬性”和“自主性”。但從總體表現(xiàn)看，多數(shù)地方立法“從屬性”表現(xiàn)過多，“自主性”顯現(xiàn)不足，地方性特色缺乏。曾有學(xué)者指出：“隨著立法數(shù)量的日益增多，法律法規(guī)和規(guī)章之間的重復(fù)和互相‘抄襲’現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，特別是地方立法就更為嚴(yán)重?！盵2]各地方的涉臺立法也難逃相互“借鑒”甚至“復(fù)制”的怪象。如，各地涉臺法規(guī)或規(guī)章，名稱幾乎清一色的是“XX?。ㄗ灾螀^(qū)）實(shí)施《中華人民共和國臺灣同胞投資保護(hù)法》辦法”或“XX市臺灣同胞投資權(quán)益保障條例（規(guī)定）”。同時(shí)在具體的條款規(guī)定上地方特色不明顯，存在簡單的“抄襲”國家立法的現(xiàn)象，內(nèi)容大同小異，鮮有創(chuàng)新。相比較之下，福建省的涉臺立法可圈可點(diǎn)，不僅數(shù)量最多，內(nèi)容上也早有新的嘗試。③在對臺交流與合作方面，作為祖國大陸離臺灣最近的省份，福建充分發(fā)揮對臺區(qū)位優(yōu)勢、人緣優(yōu)勢、政策優(yōu)勢，一直主動作為，積極先行先試，實(shí)現(xiàn)了多項(xiàng)突破，創(chuàng)造了眾多“第一”。④而今，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)亦是大陸第一個對臺綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，有望成為祖國大陸對臺政策最優(yōu)惠、覆蓋最廣的區(qū)域，被形象地稱為“對臺特區(qū)”。今后平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法，理應(yīng)繼續(xù)保持福建在對臺交流、涉臺立法方面敢于先行的傳統(tǒng)優(yōu)勢，并進(jìn)一步發(fā)揮地方立法自主性，結(jié)合平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的自身特點(diǎn)積極嘗試，勇于創(chuàng)新。天津?yàn)I海、深圳前海、珠海橫琴等地的先進(jìn)做法可以借鑒，但應(yīng)避免出現(xiàn)“復(fù)制”或“翻版”，才能不辜負(fù)中央對平潭的放權(quán)和期許，真正制定出富有平潭地方特色，針對性、可操作性強(qiáng)的地方性法規(guī)。

（二）立法內(nèi)容創(chuàng)新

從已有的涉臺立法來看，內(nèi)容大多局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對臺胞的權(quán)益保護(hù)也大多局限于投資權(quán)益或與投資相關(guān)權(quán)益的保護(hù)。⑤近年來，除了以往的經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)權(quán)益外，涉臺立法的領(lǐng)域出現(xiàn)了進(jìn)一步拓展的趨勢，開始逐漸向社會其他領(lǐng)域延伸，所涉權(quán)益也從投資、財(cái)產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)權(quán)益向就學(xué)、就業(yè)等社會文化權(quán)益甚至政治權(quán)益拓展，⑥但就目前而言這種延伸和拓展仍十分有限。

對平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)來說，如果“先行先試”仍只局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的投資權(quán)益保護(hù)，那么相較于上海、廣東、乃至天津、重慶等新興區(qū)位，差異性極為有限，甚至后者具有更好的經(jīng)濟(jì)區(qū)位優(yōu)勢。[3]因此未來平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的有關(guān)涉臺立法，應(yīng)充分領(lǐng)會“先行先試”和“綜合實(shí)驗(yàn)”之要旨，進(jìn)一步拓展立法所涉領(lǐng)域，大膽先行，放手先試。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向更廣更深的層面拓展實(shí)驗(yàn)，并嘗試在社會領(lǐng)域甚至政治領(lǐng)域進(jìn)行有限拓展，有所作為。具體而言，可以考慮逐步進(jìn)行以下嘗試：在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)人民幣與臺幣在區(qū)內(nèi)自由流通、兌換，推動臺資各類金融機(jī)構(gòu)包括銀行、證券、保險(xiǎn)等行業(yè)進(jìn)駐，比照香港模式，在區(qū)內(nèi)優(yōu)先推動兩岸避免雙重課稅政策，以吸引臺商將相關(guān)公司總部來區(qū)設(shè)置，以及鼓勵臺灣地區(qū)各類營建機(jī)構(gòu)以各種形式參與開發(fā)建設(shè)。在社會領(lǐng)域，可賦予區(qū)內(nèi)臺灣地區(qū)民眾全面的“公民待遇”，⑦如可參加醫(yī)保、可參加各種證照考試等，推動區(qū)內(nèi)兩種系統(tǒng)學(xué)校的相互認(rèn)證；可開放臺資醫(yī)院“獨(dú)資”赴區(qū)設(shè)立醫(yī)院，并藉以爭取臺灣地區(qū)民眾在區(qū)內(nèi)臺資醫(yī)院看病的健保連結(jié)給付，并準(zhǔn)許臺資醫(yī)院納入大陸醫(yī)保系統(tǒng)，便利區(qū)內(nèi)所有民眾就醫(yī)需求；[3]可直接承認(rèn)部分臺灣地區(qū)既有的證照（例如醫(yī)師、建筑師等），并準(zhǔn)予直接在區(qū)內(nèi)執(zhí)業(yè)，以吸引臺灣地區(qū)高階服務(wù)業(yè)人才投入。在政治領(lǐng)域，除嘗試通過立法確認(rèn)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)符合條件的臺灣地區(qū)民眾享有人大代表選舉權(quán)和被選舉權(quán)外，⑧可通過委任、選任或招聘等方式，吸引臺灣地區(qū)人士參與實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會以及政府和社會層面的管理，參與社區(qū)和基層自治組織的活動，使平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)真正成為兩岸同胞的共同家園，并以此創(chuàng)造共建兩岸社會和諧的基礎(chǔ)，提升臺灣地區(qū)民眾對于祖國大陸的認(rèn)知度和向心力。

（三）立法程序創(chuàng)新

立法必須依法定權(quán)限和程序進(jìn)行，地方立法也是如此，這是依法治國的基本需要，但這并不意味著在遵循法定立法程序的同時(shí)不允許在現(xiàn)有法律制度框架下引入新觀念，嘗試新方法。平潭綜合試驗(yàn)區(qū)的未來立法，無論是綜合性立法，還是某一領(lǐng)域的單行立法，為了體現(xiàn)兩岸“五個共同”的合作新模式，立法的過程也應(yīng)加以創(chuàng)新。從某種程度上說，立法內(nèi)容的創(chuàng)新也要依賴于立法程序的創(chuàng)新來加以實(shí)現(xiàn)。

未來平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法，決定著平潭的發(fā)展方向，決定著平潭特殊角色與使命的完成與實(shí)現(xiàn)，這就必須凝集兩岸的共識，集中兩岸的智慧，匯集兩岸的力量。因此，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的整個立法過程和各個步驟應(yīng)進(jìn)一步加大民主立法、開門立法的力度，并應(yīng)重視加強(qiáng)立法后的評估與監(jiān)督。為此，建議在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)設(shè)立“平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法協(xié)商會議”，全面參與有關(guān)平潭立法的起草、審查工作。對“平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法協(xié)商會議”的人員組成要求、產(chǎn)生辦法和工作程序應(yīng)作為專門的一項(xiàng)內(nèi)容寫進(jìn)未來的“平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例”。其中，人員組成應(yīng)包含如下幾方面人員：政府及各職能部門中的相關(guān)工作人員；司法機(jī)關(guān)中長期從事涉臺司法實(shí)務(wù)的相關(guān)工作人員；法律專家、學(xué)者；臺灣方面人士，如長期在福建經(jīng)商的熟悉兩岸政策法規(guī)和風(fēng)俗人情、素質(zhì)好、資歷深、威望高的臺商等。

“平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法協(xié)商會議”的作用，主要應(yīng)以接受委托的方式對與平潭有關(guān)的涉臺立法的起草、審查提出建議，以及協(xié)助開展立法后的評估、評議。按照現(xiàn)行的立法體制和實(shí)踐做法，地方法規(guī)、規(guī)章草案主要是由各職能部門負(fù)責(zé)起草，這種立法起草方式雖有利于發(fā)揮職能部門的積極性和熟悉業(yè)務(wù)的優(yōu)勢，但容易使一些職能部門利用起草之便，唯“本部門職權(quán)和意志”是瞻。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法，應(yīng)由“平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法協(xié)商會議”來統(tǒng)一協(xié)調(diào)，調(diào)研論證，形成共同意見，從而打破部門意志，提高立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)民主立法，科學(xué)立法。這也有助于打破我們過去涉臺立法“單向性”的局面，即完全按照自己的標(biāo)準(zhǔn)處理對臺灣地區(qū)的關(guān)系，而臺灣地區(qū)對這種標(biāo)準(zhǔn)未必認(rèn)同。同時(shí)也能確保臺灣方面人士對平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法參與權(quán)。

此外，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法后評估這一環(huán)節(jié)也應(yīng)有所創(chuàng)新，因?yàn)榧热皇恰熬C合實(shí)驗(yàn)區(qū)”，顧名思義，其一系列“先行先試”的創(chuàng)新立法是一種“實(shí)驗(yàn)”，“實(shí)驗(yàn)”既有可能成功，也有可能失敗，先行先試本身就包含有“試錯”的含義。而現(xiàn)今的地方立法，幾乎沒有開展立法后的評估、評議，即使出現(xiàn)錯誤或過時(shí)，其修改周期也相當(dāng)長?！胺ā本推浔旧矶詰?yīng)有穩(wěn)定性、權(quán)威性，應(yīng)盡可能避免“朝令夕改”。但“先行先試”的實(shí)驗(yàn)立法有所不同，應(yīng)當(dāng)縮短法律更新的周期，使立法后的評估與評議形成一項(xiàng)常規(guī)工作，定期開展，對于實(shí)踐證明錯誤的、不適宜的立法內(nèi)容應(yīng)及時(shí)修改，以真正保證法律的“權(quán)威性”，并可避免錯誤的立法產(chǎn)生不良的社會效應(yīng)，影響平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。

三、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法創(chuàng)新的制度空間及其實(shí)現(xiàn)途徑

未來平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法將主要由福建省通過地方立法來完成，而地方立法在現(xiàn)有的政治體制和法律制度下，是否能有實(shí)現(xiàn)這些創(chuàng)新的制度空間？如果有，應(yīng)通過何種具體路徑來實(shí)現(xiàn)這些創(chuàng)新？對此，答案是肯定的。在我國現(xiàn)行的政治和法律制度下，地方完全有足夠的制度空間和具體的路徑來實(shí)現(xiàn)立法上的創(chuàng)新。

（一）政治制度的正確解讀

我國的國家結(jié)構(gòu)形式是單一制，各地方行使的權(quán)力來源于中央授權(quán)，并不是地方所固有。因此，一種觀點(diǎn)認(rèn)為在單一制的國家結(jié)構(gòu)形式下，地方的權(quán)力十分有限，并無多大創(chuàng)新的空間可言，認(rèn)為只有在聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)形式中，地方才享有較大的自主權(quán)。這其實(shí)是一種片面的認(rèn)識。在聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式下，聯(lián)邦政府統(tǒng)一行使的權(quán)力和各成員國的中央政府所保留的權(quán)力都由聯(lián)邦憲法明確界定，憲法的“剛性”決定其中央和地方權(quán)力劃分的可變性較小。而在單一制國家里，地方的自主權(quán)或自治權(quán)是由中央通過法律授予的，法律相較于憲法更具有“柔性”的特點(diǎn)，因而中央和地方的權(quán)力劃分其實(shí)存在著更大的靈活性和可變性。其中一方面的表現(xiàn)即是為了國家發(fā)展的需要，中央可能會把原屬于自己的權(quán)力授予地方行使。對此，我國早已有過相應(yīng)實(shí)踐，如自1981年——1996年間，全國人大曾先后五次以決議的方式分別授權(quán)廣東、福建、海南、深圳、廈門、珠海、汕頭制定單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)，即被視為是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)向經(jīng)濟(jì)特區(qū)讓渡部分國家立法權(quán)。目前，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的有關(guān)涉臺立法如要創(chuàng)新，甚至突破中央有關(guān)立法的現(xiàn)行規(guī)定或要行使原本屬于中央專屬的立法權(quán)，只需依據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定向全國人大申請涉臺立法方面的特別授權(quán)即可實(shí)現(xiàn)。

（二）法律規(guī)定的充分詮釋

目前關(guān)于地方立法權(quán)限的規(guī)定主要有《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《組織法》）和《立法法》。根據(jù)上述法律的有關(guān)規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)”對此，很多地方立法者總是片面強(qiáng)調(diào)地方立法“從屬性”的一面，而忽視了地方立法“創(chuàng)制性”和“自主性”的一面。憲政學(xué)者蔡定劍曾表示：“《立法法》給予地方的立法空間是足夠大的，某種程度上比一些西方國家還要大。但很多地方并不會用，原因之一是領(lǐng)導(dǎo)干部水平低，行政思維成定勢，遇到事情就先看上面有沒有（相關(guān)規(guī)定）。”蔡定劍教授認(rèn)為，許多人沒有正確理解地方立法“不抵觸”原則，不抵觸是指不能違反禁止性規(guī)定，不能行使法定的中央專屬立法權(quán)，“并不是說上面沒有規(guī)定，下面就不能規(guī)定”。[4]試想，如果都要等“上面有了規(guī)定，下面才能規(guī)定”，那憲法賦予地方立法權(quán)究竟還有什么意義？地方立法權(quán)還如何能起到憲法規(guī)定的充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的作用？因此，社會各個方面，尤其是地方立法者，都應(yīng)當(dāng)帶著中央為什么賦予地方立法權(quán)，以及地方立法權(quán)究竟有多大的問題，對現(xiàn)有法律規(guī)定進(jìn)行充分的詮釋和足夠的再認(rèn)識。要意識到創(chuàng)制性立法才應(yīng)是地方立法的首要任務(wù)。對于國家已經(jīng)頒行的法律、行政法規(guī)，如果不是規(guī)定得過于原則以致于不通過地方立法加以細(xì)化便無法實(shí)施，地方一般不宜再作實(shí)施性立法，而應(yīng)當(dāng)將地方立法的重心轉(zhuǎn)到創(chuàng)制性立法、自主性立法上來。[5]尤其對于涉臺立法而言，中央層面的法律、行政法規(guī)的規(guī)定較少，涉臺事務(wù)面臨眾多法律調(diào)整空白，對此，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的未來立法完全可以在不違背我國《憲法》、《組織法》和《立法法》規(guī)定的前提下充分發(fā)揮地方立法“自主性”、“創(chuàng)制性”的一面，在涉臺立法方面積極、能動的行使地方立法權(quán)，在現(xiàn)有的制度空間內(nèi)積極拓展，勇于創(chuàng)新。

（三）政策與法律關(guān)系的妥善運(yùn)用

目前，國務(wù)院已正式批準(zhǔn)《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》。《規(guī)劃》同意平潭實(shí)施全島放開，在通關(guān)模式、財(cái)稅支持、投資準(zhǔn)入、金融保險(xiǎn)、對臺合作、土地配套等方面賦予平潭比經(jīng)濟(jì)特區(qū)更加特殊、更加優(yōu)惠的政策。而對于平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)在對臺合作與交往方面的立法中涉及中央專屬立法權(quán)的事項(xiàng)，福建省目前還未獲得全國人大的特別授權(quán)。因此，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)在對臺合作交往方面的一系列創(chuàng)新做法，必須先在政策的空間下試行。對我國而言，政策與法律本質(zhì)上不同，不能互相替代，卻能互相補(bǔ)充。政策與法律的關(guān)系始終密不可分，具有互動和共生的關(guān)系。因此，地方立法者若要有所作為，能動地行使好地方立法權(quán)，必須充分理解和妥善運(yùn)用好政策與法律的這種特殊關(guān)系。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)過程中，在對臺合作與交流方面，現(xiàn)有法律內(nèi)容的缺乏和法律自身滯后性的特點(diǎn)決定了政策以其更強(qiáng)的針對性和靈活性成為彌補(bǔ)法律調(diào)整不足的必然選擇，所以立法的創(chuàng)新需要以政策空間下的創(chuàng)新作為實(shí)驗(yàn)和先行。但這種實(shí)驗(yàn)和先行不能永遠(yuǎn)停留在政策層面，因?yàn)檎叩奈⒂^操作的缺乏為其執(zhí)行的隨意性提供了可能。但法律相比而言具有穩(wěn)定和執(zhí)行的確定性等優(yōu)勢，尤其在對臺交往與合作方面，我們更應(yīng)重視立法作用的發(fā)揮，因?yàn)榕_灣同胞大多法律意識較強(qiáng)，對政策往往抱有不確信的態(tài)度。這就要求地方立法者在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)緊密關(guān)注對臺交往與合作方面的政策實(shí)施情況，相機(jī)而動，適時(shí)地將在實(shí)踐中成熟了的政策上升為法律，以促進(jìn)和積累平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)在對臺交往與合作方面取得的進(jìn)步和成果。

注釋：

① 孫春蘭同志在貫徹海西規(guī)劃動員大會上的講話，在該次會議上再次要求福建上下切實(shí)用好中央賦予的“先行先試”政策，“不能守著政策要政策”。

② 2010年的兩會中，中央政治局常委、國家副主席習(xí)近平來到福建代表團(tuán)駐地時(shí)特別強(qiáng)調(diào)說，“大力推進(jìn)平潭島開放開發(fā)等一系列工作，在服務(wù)全國發(fā)展大局和祖國統(tǒng)一大業(yè)中發(fā)揮更大作用?！?/p>

③ 如福建省在對臺近洋漁工勞務(wù)合作、接受臺灣同胞捐贈、招收臺灣地區(qū)學(xué)生就讀、臺灣地區(qū)船舶停泊點(diǎn)等方面都先行作出涉臺專項(xiàng)地方性法規(guī)。

④ 如2005年5月，在國臺辦公布對臺部分農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行“零關(guān)稅”政策后，福州率先促成了首批臺灣地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品直航登陸銷售，結(jié)束了臺灣地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品只能間接進(jìn)入大陸的歷史，創(chuàng)造了兩岸農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的“福州模式”。2005年12月，臺灣地區(qū)居民曾祥德開辦的燁控肉飯?jiān)诠臉菂^(qū)營跡路開業(yè)，這是祖國大陸批準(zhǔn)的首個臺灣地區(qū)居民個體戶。2009年7月，國家商務(wù)部正式批復(fù)福建新大陸電腦股份有限公司臺灣子公司的設(shè)立申請，新大陸成為大陸首家赴臺投資企業(yè)。

⑤ 我國最早的中央涉臺立法即《臺胞投資權(quán)益保護(hù)法》，地方絕大多數(shù)涉臺立法均為《臺胞投資權(quán)益保護(hù)法》的實(shí)施辦法或其他經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的立法。

⑥ 如衛(wèi)生部、國家中醫(yī)藥管理局2009年4月15日頒布了《臺灣地區(qū)醫(yī)師獲得大陸醫(yī)師資格認(rèn)定管理辦法》；衛(wèi)生部2009年1月4日頒布了《臺灣地區(qū)醫(yī)師在大陸短期行醫(yī)管理規(guī)定》；司法部2008年12月21日頒布了《取得國家法律職業(yè)資格的臺灣居民在大陸從事律師職業(yè)管理辦法》以及司法部2008年6月4日頒布了《臺灣居民參加國家司法考試若干規(guī)定》等部門規(guī)章均已涉及臺胞的就業(yè)及任職資格等相關(guān)權(quán)益。

⑦ 臺灣同胞是否為中國公民？能否在大陸享有憲法和法律規(guī)定的公民權(quán)利？對此問題的回答應(yīng)當(dāng)是肯定的，《憲法》序言、《國籍法》及《中國公民往來臺灣地區(qū)管理辦法》等有關(guān)規(guī)定已經(jīng)確立了臺灣同胞作為中國公民的法律地位，并以其居住在臺灣地區(qū)而稱為臺灣居民。參見張萬明《涉臺法律問題總論》（第二版）第120頁，法律出版社2009年12月第2版。

⑧ 早在1987年通過的《福建省縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表直接選舉實(shí)施細(xì)則》中既有規(guī)定，臺灣同胞縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表選舉期間在省內(nèi)的，可以憑本人身份證件在原籍地或者原居住地或者現(xiàn)居住地進(jìn)行選民登記，可以參加選舉。

[1] 百度百科[EB/OL].[2011-09-29].http://baike.baidu.com/view/15381.htm.

[2] 孫波.試論地方立法的抄襲[J].法商研究,2007(5):3.

[3] 鄧文聰.籌設(shè)具有中華民族特色的“一國兩治”民主實(shí)驗(yàn)區(qū)（下）[EB/OL].[ 2011-05-29].http://www.chinareviewnews.com.

[4] 焦紅艷,陳霄.求解中央集權(quán)與地方分權(quán)最佳契合點(diǎn)——強(qiáng)化地方立法權(quán)呼聲漸強(qiáng)[EB/OL].[2011-10-22].http://www.chi naelections.org/newsinfo.asp?newsid=163091.

[5] 廖軍和.關(guān)于地方立法觀念創(chuàng)新問題的思考[EB/OL].[2011-9-30].http://www.people.com.cn/GB/14576/14841/2399714.html.

D927.57

A

1674-8557（2011）04-0003-06

編者按平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)是中央確定的海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的突破口和對臺交流先行先試的重要載體，擔(dān)負(fù)著為兩岸和平發(fā)展和祖國統(tǒng)一大業(yè)服務(wù)的綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)功能。如何以法律的形式對平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的開發(fā)建設(shè)與發(fā)展進(jìn)行描述，本刊編輯部特別約請福建江夏學(xué)院的林建偉教授和邢亮教授協(xié)同兩位年青的學(xué)者從立法創(chuàng)新層面對平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的先行先試話題進(jìn)行探討，希冀對涉臺立法研究起拋磚引玉的作用。

*本文系福建省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《地方涉臺立法：能動主義 VS克制主義》的階段性成果之一，項(xiàng)目編號為：2011A011；系福建省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)立法保障研究——以福建省地方涉臺立法權(quán)拓展的空間與限度為中心》的階段性成果之一，項(xiàng)目編號為：2011R0003；系“福建省高等學(xué)校新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃資助”的階段性成果之一，項(xiàng)目編號為：NCETFJ，JA10286S。

2011-10-08

林建偉（1966-），男，福建仙游人，福建江夏學(xué)院法學(xué)系教授，福建省臺灣法律研究所所長；王書娟（1974-），女，遼寧凌源人，福建江夏學(xué)院法學(xué)系副教授。

蘇 婷）