海洋綜合管理的理論與實踐——兼論與海洋行政管理的關(guān)系

王剛

（中國海洋大學 青島市 266100）

海洋綜合管理的理論與實踐
——兼論與海洋行政管理的關(guān)系

王剛

（中國海洋大學 青島市 266100）

通過對不同學者關(guān)于海洋綜合管理的論述和界定，及其與海洋行政管理的關(guān)系梳理，理解海洋綜合管理的理論內(nèi)涵。分析美國和韓國等海洋強國實施海洋綜合管理的實踐，為實施海洋綜合管理提供借鑒。

海洋綜合管理海洋行政管理理論實踐

20世紀30年代，美國提出了“海洋綜合管理”的概念，至80年代，海洋綜合管理開始占據(jù)海洋管理的核心地位?！睹绹Ｑ蠊芾怼穼Ｑ缶C合管理做了界定：“海洋綜合管理是指對某一特定海洋空間內(nèi)的資源、海況以及人類活動加以統(tǒng)籌考慮的方法。這種管理方法可以被認為是特殊區(qū)域管理的一種發(fā)展，即提出把整個海洋或其中的某一重要部分作為一個需要予以關(guān)注的特別區(qū)域?！逼洫毜街幵谟诎炎⒁饬性谀骋徊糠趾^(qū)，并將該海區(qū)作為一個單一的系統(tǒng)加以利用。我國鹿守本等專家在《海岸帶綜合管理——體制和運行機制研究》中將海洋綜合管理歸納為海洋管理范疇的高層次管理形態(tài)，以國家海洋整體利益和海洋的可持續(xù)發(fā)展為目標，通過制定實施戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃、區(qū)劃、立法、執(zhí)法、協(xié)調(diào)以及行政監(jiān)督檢查等行為，對國家管轄海域的空間、資源、環(huán)境、權(quán)益及其開發(fā)利用和保護，在統(tǒng)一管理與分部門、分級管理的體制下，實施統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理，達到提高海洋開發(fā)利用的系統(tǒng)功效，促進海洋經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，保護海洋生態(tài)環(huán)境和國家海洋權(quán)益的目的。

國外學者沒有就海洋行政管理的概念進行界定，我國就其界定的文獻可追溯到2001年鄭敬高的《海洋管理與海洋行政管理》一文。他認為，應該把人類以海洋為對象的實踐活動和以這種實踐活動為對象的管理活動區(qū)別開來，前者為海洋管理，后者為海洋行政管理。此后，分別有學者對海洋綜合管理進行界定，但都強調(diào)海洋行政應是以政府為主體的海洋管理，具有公共性等特征。

1 海洋綜合管理與海洋行政管理的區(qū)別

1.1 海洋綜合管理強調(diào)綜合性；海洋行政管理強調(diào)公共性

海洋綜合管理是在海洋開發(fā)、海洋環(huán)境保護與海洋資源利用之間的無序狀態(tài)下提出的。這種無序狀態(tài)的存在很難全面維護國家的海洋權(quán)益。實踐證明，如果沒有國家的統(tǒng)一管理，海上工作的分散性使得海上問題無法解決，而且會繼續(xù)惡化。海洋綜合管理必須將海洋資源利用、海洋經(jīng)濟開發(fā)、海洋環(huán)境保護等傳統(tǒng)的海洋行業(yè)管理綜合起來、統(tǒng)一管理才能取得良好效果?？偨Y(jié)不同學者對海洋綜合管理的界定，可分為 4 個方面：(1)強調(diào)領(lǐng)域的綜合，如海洋資源開發(fā)與海洋環(huán)境保護、海洋權(quán)益的綜合；(2)強調(diào)手段的綜合，如管理手段與經(jīng)濟手段、法律手段的綜合；(3)強調(diào)地域的綜合，如強調(diào)海洋帶的綜合；(4)強調(diào)時間的綜合，即海洋不僅要滿足當代人的需要，也要照顧后代的需求。海洋行政管理的提出是遵循了行政管理的思路，認為海洋行政管理應該是行政管理理論在海洋領(lǐng)域的應用。行政管理研究的一個重要特征就是強調(diào)政府管理的公共性，即政府在管理過程中，需要維護社會的公共利益。

1.2 海洋綜合管理是戰(zhàn)略的、宏觀的，面向未來；海洋行政管理是具體的、微觀的，針對現(xiàn)在

海洋綜合管理側(cè)重于全局、整體、宏觀和公共條件的建立與實踐。海洋綜合管理的目標集中于國家在海洋整體上的系統(tǒng)功能和繼續(xù)發(fā)展、持續(xù)海洋開發(fā)利用條件的創(chuàng)造，強調(diào)海洋管理的整體性、未來性。所以，隨著海洋綜合管理的深入，當開始實施海洋綜合管理時，發(fā)現(xiàn)是有困難的。解決途徑之一是提出“海洋區(qū)域管理”的概念，增加海洋綜合管理的可操作性。實際上，海洋行政管理也是實施海洋綜合管理的重要手段之一。海洋綜合管理的實施，需要進行現(xiàn)有體制的改革，海洋行政管理的研究，將優(yōu)化這一實施途徑。反言之，海洋行政管理的實施，對涉海行政組織的職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革需要以海洋綜合管理為理念指導。兩者一個是宏觀的指導，一個是微觀的實施。海洋綜合管理在世界各國的實踐，都涉及海洋行政管理、行政組織職能轉(zhuǎn)變、行政組織機構(gòu)改革和行政組織權(quán)力變更。

1.3 海洋綜合管理是基于生態(tài)的，側(cè)重海洋環(huán)境的保護；海洋行政管理是基于管理的，側(cè)重海洋權(quán)益的維護

海洋綜合管理越來越強調(diào)海洋環(huán)境的保護。1989年11月16日聯(lián)合國秘書長在《實現(xiàn)依海洋法公約而有的利益：各國在開發(fā)和管理海洋資源方面的需要》的報告第四部分中論述了海洋綜合管理的意義。他指出：“規(guī)劃工作雖然必須與海洋環(huán)境的多用途掛鉤，也應能發(fā)揮功效。此外，還必須訂出各項目標的優(yōu)先次序以及每一目標的時限，照顧到長短期利益和效果間的平衡。”1992年召開的聯(lián)合國環(huán)境保護大會通過的重要綱領(lǐng)性文件——《21世紀議程》、《氣候變化框架公約》都倡議沿海國家實施海洋綜合管理，以便有效保護海洋環(huán)境。環(huán)境保護成為海洋綜合管理不可或缺的一個方面。海洋行政管理的環(huán)保內(nèi)容遠沒有海洋綜合管理突出，它更強調(diào)海洋權(quán)益、海洋資源開發(fā)、海洋環(huán)境保護等要遵循管理的原理，從海洋行業(yè)管理的多頭無序走向國家的統(tǒng)一規(guī)劃。海洋行政管理是站在政府的角度，研究如何更有效地管理海洋資源開發(fā)，維護海洋權(quán)益。

2 海洋綜合管理與海洋行政管理的聯(lián)系

海洋綜合管理與海洋行政管都強調(diào)以國家或政府為主導。盡管海洋綜合管理強調(diào)綜合，但是其“綜合”并不是主體多元化，而是強調(diào)地域、手段、領(lǐng)域、時間的綜合。盡管不同學者對海洋綜合管理的論述存在一定出入，但都隱含著海洋綜合管理的實施需要各國政府的推進。海洋綜合管理理論對政府實施的青睞，與海洋行政管理理論一樣，都把政府作為實施海洋管理的主角。

海洋綜合管理與海洋行政管都涉及海洋管理體制的改革。幾乎所有論述海洋綜合管理的學者都認為，海洋綜合管理的實施需要改革現(xiàn)有的海洋管理體制。傳統(tǒng)的海洋行業(yè)管理在體制上各自為政，對各自領(lǐng)域的關(guān)注經(jīng)常與其他領(lǐng)域發(fā)生矛盾，無法對海洋統(tǒng)一管理。海洋綜合管理的實施，必須對現(xiàn)有的分散體制進行改革。海洋行政管理理論研究的一個重要內(nèi)容也是海洋體制改革，即應如何有效地轉(zhuǎn)變海洋管理職能，優(yōu)化海洋管理體制。

海洋綜合管理與海洋行政管都是對現(xiàn)有海洋行業(yè)管理的整合。海洋行業(yè)管理歷史悠久，這種遵循了陸域管理思維的管理模式是人類進軍海洋的必然階段。目前，我國海洋行業(yè)管理可以劃分為 4 個領(lǐng)域：海洋漁業(yè)、海鹽業(yè)、海洋交通運輸業(yè)、海洋油氣業(yè)。4 個領(lǐng)域歸屬不同的機構(gòu)管理：海洋漁業(yè)歸農(nóng)業(yè)部管理；海鹽業(yè)由鹽業(yè)協(xié)會和中國鹽業(yè)總公司統(tǒng)領(lǐng)，鹽場歸地方政府管理；海洋交通運輸由交通運輸部負責，海洋油氣由中國海洋石油總公司和外國投資管理委員會共同負責。這種各自為政的管理模式已經(jīng)不能適應人類管理海洋的現(xiàn)狀。海洋綜合管理的提出和實施是將分散的管理模式進行整合，統(tǒng)一規(guī)劃。海洋行政管理同樣是對海洋行業(yè)管理的改革，以期統(tǒng)一國家權(quán)力，整合管理機構(gòu)，維護海洋權(quán)益。

3 海洋綜合管理的實踐

鹿守本等將國外海岸帶綜合管理體制分為集中管理型、半集中管理型和松散管理型 3 種類型，其中美國和韓國屬于典型的集中管理型。

3.1 美國

美國作為海洋大國，對海洋一直非常重視。美國對其領(lǐng)海的管理權(quán)限有著明確的劃分，州政府和地方政府管理 3 海里以內(nèi)的區(qū)域，聯(lián)邦政府管理 3 海里以外的領(lǐng)海。其商務部下屬的國家海洋和大氣局代表聯(lián)邦政府管理所屬海域。近年來，美國在機構(gòu)設置上開始踐行海洋綜合管理，集中表現(xiàn)在兩個方面：(1)成立高規(guī)格的海洋政策委員會。2004年12月，時任美國總統(tǒng)的布什簽署命令，正式成立新的內(nèi)閣級海洋政策委員會，以協(xié)調(diào)美國各部門的海洋活動，全面負責美國海洋政策的實施。新成立的海洋政策委員會負責向總統(tǒng)和政府部門提供海洋事務相關(guān)政策的制定和執(zhí)行方面的咨詢和建議，制定國家解決海洋問題的戰(zhàn)略原則，協(xié)調(diào)聯(lián)邦各涉海部門的海洋活動。由環(huán)境質(zhì)量理事會主席任海洋政策委員會主席，成員有國務卿、國防部、內(nèi)務部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生和公共事業(yè)部、商務部、勞工部、運輸部、能源部、國土安全部和司法部各部部長；環(huán)境保護局、行政管理與預算局、航空和航天局、情報局和科技政策局各局局長、國家科學基金會董事長和國防部參謀長聯(lián)席會議主席；國家安全事務、國土安全、國內(nèi)政策和經(jīng)濟政策的總統(tǒng)助理；隨時任命的美國其他官員或職員；(2)提升國家海洋和大氣局的權(quán)限。除了成立新海洋政策委員會以提升海洋管理在整個國家權(quán)限中的位置，美國還積極提升 NOAA 的現(xiàn)有權(quán)限。布什政府起草了《 NOAA 組織法》，于2004年獲得國會通過。新的組織法增強了 NOAA 作為國家海洋職能部門的科技實力，提升了海洋可持續(xù)利用的管理職責。

出臺統(tǒng)一的海洋管理法律。1972年，美國國會率先通過了《海岸帶管理法》，對海岸帶實施綜合管理。1997年，為了彌補 NOAA 作為聯(lián)邦政府在海洋管理中權(quán)限不足，無法有效實施海洋綜合管理的窘景，美國參議院通過了《1997年海洋法案》，授權(quán)美國政府成立國家海洋委員會和國家海洋政策委員會。2000年，又通過了《2000年海洋法令》，成立了海洋政策評估委員會。

統(tǒng)一海洋執(zhí)法隊伍。美國聯(lián)邦政府的海洋執(zhí)法一直實行綜合管理。海洋綜合執(zhí)法隊伍是海岸警備隊。該隊負責海上執(zhí)法工作，分區(qū)進行執(zhí)法管理，各海區(qū)都配有遠程巡航飛機、武裝快艇和綜合性海岸警備設施。這種統(tǒng)一的聯(lián)邦海洋執(zhí)法，極大促進了海洋綜合管理的實施。

3.2 韓國

成立統(tǒng)一的中央海洋管理機構(gòu)。韓國有7個部、2 個國家管理局涉及海岸帶開發(fā)活動和資源管理。1996年，韓國成立了海洋事務與漁業(yè)部（又稱海洋水產(chǎn)部），對海洋進行綜合管理。該部的成立，使韓國得以采用更加協(xié)調(diào)和綜合的方式制定海洋政策。海洋事務與漁業(yè)部是一個包括所有涉海部門職能的“超級機構(gòu)”，其職能包括港口和航運管理、漁業(yè)管理、海洋環(huán)境管理、海洋科學技術(shù)發(fā)展、海上安全和溢油應急反應和水文事務局及其他。該部管理權(quán)限的綜合和提升，大大促進了韓國海洋綜合管理的實施。

出臺海洋綜合管理法律。1987年，韓國發(fā)布了《韓國海洋開發(fā)基本法》。該法是韓國政府重視海洋綜合能力建設的重要舉措。其目的在于規(guī)定海洋和海洋資源的合理開發(fā)、利用與保護的基本政策和發(fā)展方向，以促進國民經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活的提高。1998年，韓國又出臺了《海岸帶管理法》，并根據(jù)該法于2000年2月公布了“國家海岸帶綜合管理計劃”。從而，使韓國的海洋綜合管理跨入了一個新紀元。

進行海洋綜合管理規(guī)劃。為了更好地實施海洋綜合管理，韓國除了成立統(tǒng)一的海洋事務與漁業(yè)部、出臺《海岸帶管理法》外，還積極進行海洋綜合管理規(guī)劃。韓國以1996年至1998年進行的全國海岸帶調(diào)查為基礎(chǔ)，于1999年2月制定了海岸帶綜合管理規(guī)劃草案。為提高海岸帶綜合管理的綜合性、實效性，2000年2月召開了以11個廣域市、道及78個沿岸市、郡、區(qū)的海岸帶管理者及有關(guān)公務員為對象的10次政策說明會。通過聽證、協(xié)商制定的海岸帶綜合管理規(guī)劃草案，于同年6月獲中央海岸帶管理審議會審議和批準，8月獲環(huán)境保護委員會審議和批準，海岸帶綜合管理國家規(guī)劃正式出臺。規(guī)劃的制定意味著韓國海岸帶可持續(xù)利用、開發(fā)及保護的基本框架已形成，海洋綜合管理的實施邁入世界前列。

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2010年1月20日

中國海洋發(fā)展研究中心科研項目“山東半島海岸帶綜合開發(fā)與生態(tài)化管理模式研究（AOCOUC200902）”。