論責(zé)任政府的責(zé)任倫理

王玉明

(中共廣東省委黨校行政學(xué)教研部,廣州 510053)

論責(zé)任政府的責(zé)任倫理

王玉明

(中共廣東省委黨校行政學(xué)教研部,廣州 510053)

責(zé)任政府是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的結(jié)果,是政府權(quán)力與責(zé)任對(duì)等的制度安排。政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn),既是指積極意義的責(zé)任履行,也是指消極意義的責(zé)任承擔(dān)。政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)需要兩個(gè)基本條件:一是制度制約,這是一種外在約束,是政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的根本條件。二是責(zé)任倫理,這是一種內(nèi)在約束,是政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的必要條件。政府的責(zé)任倫理既強(qiáng)調(diào)對(duì)政府行為的目的和結(jié)果負(fù)責(zé),也強(qiáng)調(diào)對(duì)政府行使職能的手段和過程負(fù)責(zé)。責(zé)任倫理不僅表現(xiàn)為政府公職人員的責(zé)任意識(shí),而且體現(xiàn)在他們的責(zé)任行為上。政府的責(zé)任倫理的基礎(chǔ)是政府的代理信用,它強(qiáng)調(diào)的是一種預(yù)防性的責(zé)任或前瞻性的責(zé)任。政府的責(zé)任倫理的維持既是“自律”的結(jié)果,也需要“他律”來推動(dòng)。

責(zé)任政府;政府責(zé)任;責(zé)任倫理

根據(jù)民主政治理論,政府的公共權(quán)力源于公眾的讓渡,公眾與政府是權(quán)力所屬者與權(quán)力行使者的關(guān)系,公眾行使主權(quán),政府行使治權(quán),公眾是公共權(quán)力的所屬主體,政府只是公共權(quán)力的行使主體,即公眾是委托人、授權(quán)者,政府是受托人、受權(quán)者。公眾與政府之間的這種委托代理關(guān)系,需要一個(gè)責(zé)任機(jī)制來維系。政府代表社會(huì)公眾施政,作為代理人必須承擔(dān)代理責(zé)任,對(duì)公眾負(fù)責(zé)或?qū)Υh機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。因此,在民主政治中,現(xiàn)代政府應(yīng)該是責(zé)任政府,任何公權(quán)機(jī)關(guān)與公職人員都是責(zé)任主體,任何政府行為都必須處于責(zé)任狀態(tài),這是現(xiàn)代政府運(yùn)行的基本邏輯。

一、責(zé)任政府與政府責(zé)任的含義

責(zé)任政府是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的結(jié)果,他最早產(chǎn)生于 16世紀(jì)的英國(guó),根據(jù)政治慣例,政府由議會(huì)中的多數(shù)黨領(lǐng)袖組閣建立,與議會(huì)保持著協(xié)調(diào)一致的關(guān)系。如果政府的政策或行為得不到議會(huì)的多數(shù)支持,政府就得集體辭職,或者解散議會(huì)提前舉行大選,由選民決定政府的去留,這就是英國(guó)的責(zé)任內(nèi)閣制度。

根據(jù)社會(huì)契約論,政府是由于民眾的需要,按照社會(huì)契約的規(guī)則創(chuàng)立的,政府權(quán)力的產(chǎn)生是公民與政府之間訂立契約的結(jié)果,政府掌握管理社會(huì)的公共權(quán)力,承擔(dān)維護(hù)公共利益的責(zé)任。而政府的權(quán)力來源決定了政府應(yīng)當(dāng)是責(zé)任政府?，F(xiàn)代民主大多是代議制民主,無論是西方資本主義的議會(huì)制,還是作為社會(huì)主義的民主形式,都是代議制民主。“代議制民主蘊(yùn)涵著公共權(quán)力在公民和政府之間存在委托與被委托關(guān)系,這是責(zé)任政府存在的邏輯起點(diǎn)?！盵1]也就是說,只要在公共權(quán)力問題上存在委托與代理關(guān)系,就會(huì)邏輯地推導(dǎo)出政府必須承擔(dān)委托代理契約中的責(zé)任的結(jié)論。

責(zé)任政府是政府權(quán)力與政府相對(duì)等的制度安排。英國(guó)政治思想家斯圖亞特·密爾在其《代議制政府》一書中,反復(fù)強(qiáng)調(diào)了權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的原理。他認(rèn)為,如果能夠?qū)?quán)力和責(zé)任統(tǒng)一起來,那就完全可以放心地將權(quán)力交給任何一個(gè)人[2]。政府行使權(quán)力的過程也就是履行職責(zé)的過程,權(quán)力與責(zé)任是統(tǒng)一的、對(duì)等的,擁有什么樣的權(quán)力,就有什么樣的責(zé)任。狹義上的責(zé)任政府可以理解為責(zé)任內(nèi)閣制政府,即行政機(jī)關(guān)由代議機(jī)關(guān)產(chǎn)生并對(duì)代議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的政權(quán)組織形式。在《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》中,責(zé)任政府是指一種需要通過其賴以存在的立法機(jī)關(guān)而向全體民眾解釋其所作所為的決策并證明其正確合理的政府形式。此外,《布萊克法律辭典》對(duì)責(zé)任政府的解釋是,責(zé)任政府這個(gè)術(shù)語通常用來指這樣的政府體制,政府必須對(duì)其公共政策和國(guó)家行為負(fù)責(zé),當(dāng)議會(huì)對(duì)其投不信任票或他們提出的重要政策遭到否決,表明其大政方針不能令人滿意時(shí),他們必須辭職。學(xué)者王邦佐、桑玉成認(rèn)為,“責(zé)任政府”作為一種新的政治概念,是指在政府和人民之間委托與被委托關(guān)系中,使具有責(zé)任能力的政府基于一定的政治原則向人民負(fù)責(zé)的政治制度安排[3]。

當(dāng)然,任何政府都要承擔(dān)一定的責(zé)任,但并非所有的政府都是責(zé)任政府。只有那些有能力承擔(dān)其基本責(zé)任并且有制度保證責(zé)任履行的政府,能夠促進(jìn)和維護(hù)公共利益的政府,才可以稱為責(zé)任政府。責(zé)任政府與非責(zé)任政府比較,應(yīng)具備以下幾個(gè)基本特征:一是在民眾與政府的關(guān)系上,應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從政府權(quán)力本位向責(zé)任本位的轉(zhuǎn)變。責(zé)任政府不是民眾為了政府而存在,而是政府為了民眾而存在。二是在責(zé)任制度上,應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從強(qiáng)調(diào)公民責(zé)任向同時(shí)強(qiáng)調(diào)公民責(zé)任和政府責(zé)任轉(zhuǎn)變。三是在政府行為的約束上,應(yīng)當(dāng)從強(qiáng)調(diào)對(duì)政府的外在約束向同時(shí)強(qiáng)調(diào)外在權(quán)力制約和內(nèi)在責(zé)任自覺轉(zhuǎn)變。

一般來講,廣義的責(zé)任是指行為主體所應(yīng)為的行為要求;狹義的責(zé)任則指行為主體所應(yīng)承擔(dān)的后果。倫理學(xué)中的責(zé)任更多的是強(qiáng)調(diào)一種責(zé)任意識(shí),法學(xué)則側(cè)重討論某一行為發(fā)生后的責(zé)任,哲學(xué)上的責(zé)任概念是同因果關(guān)系聯(lián)系在一起的。學(xué)者斯塔林認(rèn)為,責(zé)任存在有三個(gè)條件:“最一般、最首要的條件是因果力,即我們的行為都會(huì)對(duì)世界造成影響;其次,這些行為都受到行為者的控制;第三,在一定程度上能預(yù)見后果?！盵4]在政治學(xué)和行政學(xué)的文獻(xiàn)中,對(duì)于何謂政治責(zé)任,存在不同的解釋。斯塔林就認(rèn)為政府責(zé)任的內(nèi)涵包括以下幾方面:回應(yīng) (responsiveness)、彈性 (flexibility)、勝任能力 (competence)、程序正當(dāng) (due process)、負(fù)責(zé) (accountability)、誠(chéng)實(shí) (honesty)[5]。達(dá)布里克認(rèn)為,政府的責(zé)任理念至少應(yīng)包含以下內(nèi)容:“從憲政結(jié)構(gòu)的視角來看,責(zé)任是一種規(guī)則和任務(wù),通過它權(quán)威被控制起來以使其恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揮作用;從社會(huì)交易的視角來看,責(zé)任是一種社會(huì)個(gè)體之間維持和發(fā)展信任的根本手段,這主要是通過個(gè)體之間持續(xù)的述職和聽取匯報(bào)來實(shí)現(xiàn)的;從組織和組織結(jié)構(gòu)的視角來看,責(zé)任是組織處理預(yù)期的和不確定事件的非正式和正式的機(jī)制;從復(fù)雜的組織環(huán)境的視角來看,組織面臨著多樣化的、多元的和相互沖突的預(yù)期,責(zé)任就是處理各種混亂狀況的手段?？傊?責(zé)任就是一種治理形式,它依賴于動(dòng)態(tài)的社會(huì)互動(dòng)和在這個(gè)道德共同體中創(chuàng)造的社會(huì)機(jī)制?！盵6]可見,政府責(zé)任是指政府能夠積極地對(duì)社會(huì)民眾的需求做出回應(yīng),并采取積極的措施,公正、有效率地實(shí)現(xiàn)民眾的需求和利益。從政府責(zé)任的內(nèi)涵范圍和追究方式來看,政府受托責(zé)任不僅表現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的各個(gè)方面,而且表現(xiàn)在對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)的全過程。政治責(zé)任是指政府制定符合民眾意志的公共政策并推動(dòng)其實(shí)施的職責(zé)以及沒有履行職責(zé)應(yīng)受到的譴責(zé)和制裁,它一般分為政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任。如果政府決策失誤或行為有損國(guó)家和人民利益,雖不受法律追究,但要承擔(dān)政治責(zé)任。在政府工作中,行政主體因違反政治上的約定或行政倫理均可以構(gòu)成政治責(zé)任。政府的法律責(zé)任則既包括政府履行法律規(guī)定正當(dāng)要求的責(zé)任,也包括接受法律懲罰的責(zé)任,它一般分為民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任和違憲責(zé)任。法律責(zé)任是法律規(guī)范所規(guī)定的,其具有強(qiáng)制性。廣義上的行政責(zé)任即政府責(zé)任,包括行政政治責(zé)任、行政法律責(zé)任、行政道義責(zé)任;狹義的行政責(zé)任是除此之外的行政活動(dòng)中的工作責(zé)任。由此看來,行政責(zé)任一部分歸屬于政治責(zé)任的范疇,一部分歸屬于法律責(zé)任的范疇。道德責(zé)任是指政府及其行政人員依法行使公共權(quán)力、從事公共管理時(shí)必須承擔(dān)的道義上的責(zé)任。公職人員必須模范地遵守社會(huì)公德、遵守職業(yè)道德、遵守家庭倫理道德,堅(jiān)持民眾利益至上。

二、責(zé)任倫理是責(zé)任政府的內(nèi)在訴求

如何維持政府的公共責(zé)任,建立責(zé)任政府,一直是民主政治需要解決的問題。政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn),既是指積極意義的責(zé)任履行,也是指消極意義的責(zé)任承擔(dān),從這個(gè)意義上說,政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)需要兩個(gè)基本條件:一是制度制約。這是政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的根本條件,是一種外在約束。二是責(zé)任倫理。這是政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的必要條件,是一種內(nèi)在約束。也就是說,政府必須接受來自內(nèi)部的和外部的控制以保證責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。“外部責(zé)任機(jī)制 (external mechanism of responsibility)在現(xiàn)代政府體系中,至少包括組織的或監(jiān)督的義務(wù),行政控制、立法監(jiān)督以及司法爭(zhēng)議的解決?！薄皟?nèi)部的政府責(zé)任機(jī)制或形式 (internal forms of administrative responsibility)至少包括職業(yè)主義的作用、代表性的重要性及其倫理道德的考慮。”[7]學(xué)者弗瑞德里奇認(rèn)為,“在現(xiàn)代大型的、復(fù)雜的政府體系之中,通過外在的約束,并沒有保證客觀責(zé)任 (objective responsibility)實(shí)現(xiàn)的有效途徑,而且有證據(jù)表明大多數(shù)行政官員在大多數(shù)時(shí)間里,事實(shí)上遵循著主觀的責(zé)任道德 (subjective ethicresponsibility)?！盵8]庫(kù)珀也強(qiáng)調(diào),政府責(zé)任是客觀責(zé)任和主觀責(zé)任的統(tǒng)一。任何責(zé)任都只有通過社會(huì)個(gè)體的信念和自覺才能得到履行,否則,人就自然而然會(huì)回避責(zé)任。

馬克斯·韋伯于 1919年在題為《作為職業(yè)的政治》的演講中,首次提出“責(zé)任倫理”的概念,并就“責(zé)任倫理”與“信念倫理”做了區(qū)分。針對(duì)當(dāng)時(shí)政治家只講權(quán)力運(yùn)用而不考慮后果的現(xiàn)象,他呼吁社會(huì)倡導(dǎo)一種超越信念倫理的責(zé)任倫理。由于諸多因素的影響,作為權(quán)力所屬主體與行使主體之間的關(guān)系常常被扭曲,而其中深層的原因主要在于公共權(quán)力的“悖論”、委托代理問題以及政府責(zé)任之間的沖突。

其一,公共權(quán)力“公屬”與“私掌”的矛盾。政府公共權(quán)力既可以是個(gè)人權(quán)利的保護(hù)神,又可以是個(gè)人權(quán)利最大的侵害者?！耙环矫?社會(huì)要保持良好的秩序,就需要公民讓渡私權(quán)利以形成公共權(quán)力來安排和管理社會(huì),這表明社會(huì)對(duì)公共權(quán)力的需要和期待。另一方面,公共權(quán)力的‘私掌’又有可能使其失去控制,異化為危害社會(huì)的強(qiáng)權(quán)力量,這表明公共權(quán)力對(duì)社會(huì)的背叛和侵害。”[9]從形式上看,公共權(quán)力是“公屬”的,實(shí)際上被公共職位上的個(gè)體“私掌”。在代議制政府中,作為公職人員,希望獲得更高的社會(huì)聲望和事業(yè)成就或職位升遷;作為社會(huì)中的普通一員,又有追求個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益最大化的動(dòng)機(jī)。按照公共選擇理論,行使公共權(quán)力的主體是“經(jīng)濟(jì)人”,其存在自利性或者追求福利最大化的動(dòng)機(jī),政府未必總是按照民眾意愿行事。因此,公共權(quán)力在運(yùn)行中極可能違背民眾意志、損害公共利益。除非委托人能根據(jù)受托責(zé)任的履行情況對(duì)受托人進(jìn)行獎(jiǎng)懲,否則不存在真正的受托責(zé)任。

其二,委托—代理中的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。根據(jù)委托代理理論,委托代理行為必須依法進(jìn)行,遵守契約規(guī)定,政府作為代理人應(yīng)當(dāng)按照委托人 (民眾)的意志行事,但實(shí)際上很難做到。當(dāng)一種行動(dòng)不是直接代表行為者的利益,而是代表著他人或公共利益時(shí),便會(huì)出現(xiàn)代理者的行為偏差,存在著代理人偏離甚至背棄委托人利益的危險(xiǎn)。在公眾與政府委托代理關(guān)系中,本來委托人的地位是第一位的、決定性的,但由于這種委托代理是一種意向性的委托代理,其中委托人對(duì)公共權(quán)力的所屬權(quán)被虛置了?！罢霈F(xiàn)行為偏差的總根源在于,政府作為代理機(jī)關(guān)脫離其委托主體而自行發(fā)展,成為自主自立、為所欲為的主體性組織,而公眾作為委托人被擱置與虛化,失去對(duì)代理人的制約手段與機(jī)制?！盵10]處于劣勢(shì)地位的委托人難以對(duì)代理人的行為方式及其結(jié)果加以約束。在委托代理中,民眾或代議機(jī)構(gòu)與政府之間的信息是不對(duì)稱的。作為代理人的政府可能通過提供不真實(shí)的信息來追求自身效用的最大化。由于信息不對(duì)稱,加大了對(duì)政府監(jiān)督約束的困難和政府的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。在承接公共權(quán)力的代理中,不存在代理權(quán)的競(jìng)爭(zhēng),政府是獨(dú)家壟斷的。政府憑借這種優(yōu)勢(shì),常常不顧民眾的利益,追求集團(tuán)或個(gè)體利益的最大化。這樣一來,要求公職人員做出負(fù)責(zé)任的行為以及行為者的倫理水準(zhǔn)就顯得至關(guān)重要。

其三,政府多向度責(zé)任之間的沖突。政府承擔(dān)的責(zé)任是多向度的、多層次的?！肮残姓藛T作為一種代理人角色,包括了復(fù)雜的責(zé)任內(nèi)容,即對(duì)多種委托人負(fù)責(zé),這些委托人包括組織的上級(jí)、政府官員、職業(yè)性協(xié)會(huì)和公民。”[11]64在政府系統(tǒng)中,公職人員面臨著三重職責(zé):“一是最為直接的對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé);二是對(duì)民選代表和選舉的官員負(fù)責(zé);三是對(duì)公民負(fù)責(zé)。這三重職責(zé)有時(shí)是沖突的,公職人員在面對(duì)沖突時(shí),會(huì)不由自主地墜入倫理困境之中?！盵12]在委托代理關(guān)系中,政府主要是對(duì)社會(huì)公眾或代議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),對(duì)法律負(fù)責(zé)。在科層制下,政府機(jī)關(guān)或人員還要對(duì)上級(jí)或領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé),因而存在行政責(zé)任之間的沖突。公職人員被夾在民眾與上級(jí)之間、權(quán)威與法律之間、不同部門和層次之間左右為難,不知道自己究竟對(duì)誰負(fù)責(zé)。學(xué)者庫(kù)珀認(rèn)為,“實(shí)踐中,行政責(zé)任沖突最常見的三種形式是:權(quán)力沖突、角色沖突和利益沖突”[11]86。其中利益沖突是指?jìng)€(gè)人利益、組織利益和民眾利益之間的沖突。權(quán)力沖突主要是各種權(quán)力來源之間的沖突,表現(xiàn)為組織的上級(jí)、政府官員和法律之間的沖突。作為社會(huì)公眾是權(quán)力的所有者,作為政府公職人員是權(quán)力的行使者,這一特殊身份,增加了政府的機(jī)會(huì)主義行為和突破道德底線的可能。同時(shí),作為特定政府組織的公職人員角色,盡管在理論上只是對(duì)公眾負(fù)責(zé),但在約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制方面它卻直接來自科層制內(nèi)部,公職人員角色十分容易受制于特定政府組織。當(dāng)這種情況發(fā)生時(shí),效忠組織的義務(wù)與維護(hù)民眾利益的職責(zé)就被混淆,通常把執(zhí)行上級(jí)的命令看成是自己唯一的職責(zé)。

圍繞如何解決公共權(quán)力的“悖論”、委托代理的道德風(fēng)險(xiǎn)和政府多向度責(zé)任間的沖突等問題,近現(xiàn)代政治理論設(shè)計(jì)了大量的救治方法,主要采取兩種基本方式:一是硬約束,即制度控制和調(diào)節(jié),主要是權(quán)力制約或法律控制。二是軟約束,即倫理道德、社會(huì)輿論的約束。現(xiàn)實(shí)中這種軟約束常常被忽視,由于政府責(zé)任倫理的缺失,單純的硬約束不能起到規(guī)范政府行為的作用。責(zé)任倫理是民主政治中責(zé)任機(jī)制的重要內(nèi)容,促進(jìn)負(fù)責(zé)任的行動(dòng),需要培育政府的責(zé)任倫理,沒有倫理精神的公共管理是不可能持久的。

三、政府責(zé)任倫理的內(nèi)涵及其主要特征

馬克斯·韋伯針對(duì)政治家只講權(quán)力運(yùn)用而不考慮后果的現(xiàn)象,呼吁社會(huì)倡導(dǎo)一種超越信念倫理的責(zé)任倫理。他認(rèn)為,在政治領(lǐng)域里,致命的罪過說到底只有兩種:缺乏客觀性和無責(zé)任心[11]74。韋伯提出:“一切有倫理取向的行動(dòng),都可以是受兩種準(zhǔn)則中的一個(gè)支配,這兩種準(zhǔn)則有著本質(zhì)的不同,并且勢(shì)不兩立。指導(dǎo)行為的準(zhǔn)則,可以是‘信念倫理’(gesinnungsethik),也可以是‘責(zé)任倫理’(verantwortungesthik)。”[13]107在他看來,“遵照純粹的信念倫理去追求一種終極的善,這個(gè)目標(biāo)很可能會(huì)受到傷害,失信于好幾代人,因?yàn)檫@是一種對(duì)后果不負(fù)責(zé)任的做法。”[13]107“責(zé)任倫理是實(shí)踐的,它不只是專注于‘良知’,而更強(qiáng)調(diào)行動(dòng)及后果,我們的活動(dòng)創(chuàng)造著實(shí)在,也創(chuàng)造著自己的未來,應(yīng)該對(duì)自然、自己及子孫后代負(fù)責(zé)。但是人的能力和預(yù)見又是有限的,我們的行動(dòng)常常導(dǎo)致無法控制的結(jié)果,因而更應(yīng)該增強(qiáng)對(duì)后果的自覺?！盵12]信念倫理是對(duì)終極的價(jià)值的信仰,指向終極的價(jià)值;責(zé)任倫理是對(duì)可預(yù)見的行為的后果負(fù)責(zé),指向行動(dòng)的后果?！靶拍顐惱眢w現(xiàn)人們堅(jiān)守內(nèi)心某種抽象的信念,責(zé)任倫理則體現(xiàn)人們關(guān)注行為本身的可能后果?！盵14]信念倫理以動(dòng)機(jī)決定行為的正當(dāng)性,而責(zé)任倫理以行為的后果來判斷行為的正當(dāng)性,既強(qiáng)調(diào)對(duì)目的和結(jié)果負(fù)責(zé),也強(qiáng)調(diào)對(duì)手段負(fù)責(zé)。信念倫理有時(shí)利用目的來為手段辯護(hù),合乎邏輯的結(jié)果可能采取道德上有害的手段。而責(zé)任倫理則不只從結(jié)果出發(fā)來判斷行為或手段的好壞,它既要承擔(dān)后果,又不以結(jié)果定善惡。馬克斯·韋伯強(qiáng)調(diào),參政必須根據(jù)責(zé)任倫理,而不是信念倫理。當(dāng)然,韋伯并不是全然否定信念倫理,按韋伯所說,信念倫理并不等于不負(fù)責(zé)任。只是說堅(jiān)持某種信念,以至行動(dòng)后果如此,問題在于這是一種什么信念。信念倫理與責(zé)任倫理既是對(duì)立也是統(tǒng)一的,他強(qiáng)調(diào),一個(gè)能夠擔(dān)當(dāng)“政治使命”的人必須把信念倫理與責(zé)任倫理結(jié)合起來。任何一種信念,唯有當(dāng)它與責(zé)任倫理結(jié)合在一起時(shí),才可能是有效的。通過責(zé)任倫理可以導(dǎo)出目標(biāo)與手段合理性的行動(dòng),為人們的行動(dòng)方式提供倫理約束;責(zé)任倫理與信念倫理相結(jié)合,為堅(jiān)守抽象的信念奠定現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。學(xué)者蔣慶認(rèn)為,“所謂責(zé)任倫理,是從政者必須具備做事的熱情、超越虛榮的責(zé)任感和人事保持一定距離的判斷力,對(duì)自己行為可預(yù)見的后果承擔(dān)責(zé)任?！盵15]在倫克看來,就責(zé)任倫理而言,行為主體對(duì)下列行為后果必須承擔(dān)責(zé)任:一是該后果是由自己的行為直接引起的;二是該后果與自己的行為有著某種關(guān)聯(lián);三是該后果是可預(yù)見的;四是該后果本來是可以避免的。倫理學(xué)家憂那斯認(rèn)為,責(zé)任倫理要求“我們進(jìn)行自愿的責(zé)任限制,不允許我們已經(jīng)變得如此巨大的力量最終摧毀我們自己?！盵16]

基于馬克斯·韋伯等學(xué)者對(duì)責(zé)任倫理的論述,筆者認(rèn)為,政府責(zé)任倫理是政府履行和承擔(dān)各類責(zé)任和義務(wù)的使命感,是對(duì)責(zé)任和義務(wù)要求的內(nèi)化而形成的品格和行為準(zhǔn)則。政府責(zé)任倫理是指從政者必須具備務(wù)實(shí)的態(tài)度,為自己的言論行為的后果承擔(dān)責(zé)任。政府責(zé)任倫理既強(qiáng)調(diào)對(duì)政府行為的目的和結(jié)果負(fù)責(zé),也強(qiáng)調(diào)對(duì)政府行使職能的手段和過程負(fù)責(zé)。責(zé)任倫理的責(zé)任貫穿于整個(gè)政府行動(dòng)過程之中,而非僅僅是對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)。責(zé)任倫理不僅表現(xiàn)為政府及公務(wù)人員的責(zé)任意識(shí),而且體現(xiàn)在他們的責(zé)任行為上。政府責(zé)任倫理的實(shí)質(zhì)是公權(quán)倫理。政府管理過程就是公共權(quán)力行使的過程,任何權(quán)力與責(zé)任都是對(duì)等的,行使一定權(quán)力必須同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。公共責(zé)任的承擔(dān)不僅需要客觀的外在約束,也需要權(quán)力價(jià)值觀的內(nèi)在約束。公共權(quán)力的行使者如何認(rèn)識(shí)和看待權(quán)力,直接關(guān)系到權(quán)力能否正確運(yùn)用。具體說,政府責(zé)任倫理主要有以下特征:

其一,政府的責(zé)任倫理的基礎(chǔ)是代理信用。民眾與政府之間的委托代理關(guān)系類似于民法中的信托關(guān)系,民眾是信托人,政府是受托人,委托代理規(guī)則主要是信用規(guī)則,政府責(zé)任倫理的基礎(chǔ)是信用倫理。這種委托代理關(guān)系的維系,一方面離不開民眾對(duì)政府的信任、認(rèn)同和支持,另一方面離不開政府對(duì)民眾的信用或守約,而民眾對(duì)政府的信任以政府對(duì)民眾的信用為前提。政府信用就是政治委托代理關(guān)系中的信用倫理,是指政府遵守委托契約、誠(chéng)實(shí)守信的良好品格,是指政府對(duì)民眾的責(zé)任感。政府信用既是政府對(duì)自己行為的約束,避免或減少責(zé)任風(fēng)險(xiǎn),也給民眾帶來確定的行為預(yù)期,增強(qiáng)政府自身的合法性。如果政府講求信用,忠實(shí)履行委托代理契約,承擔(dān)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù),那么政府合法性就得以鞏固和發(fā)展。如果政府不能履行契約所規(guī)定的責(zé)任,就會(huì)出現(xiàn)信任危機(jī)或合法性危機(jī)。因此,政府的責(zé)任倫理的前提和基礎(chǔ)是政府信用,確立正確的責(zé)任倫理觀必須首先確立正確的信用觀。

其二,政府的責(zé)任倫理是源于政府的責(zé)任自覺。政府的責(zé)任倫理是政府及公務(wù)人員將責(zé)任和義務(wù)內(nèi)化的結(jié)果,承擔(dān)責(zé)任需要責(zé)任主體的責(zé)任感和自覺性。政府的責(zé)任倫理終極性地根植于公務(wù)人員的內(nèi)心,政府對(duì)自己的行為承擔(dān)責(zé)任不能討價(jià)還價(jià),不是在某種壓力下的迫不得已的行為。承擔(dān)責(zé)任是無條件地、自覺地,這才是責(zé)任倫理的道德價(jià)值所在。也就是說,政府責(zé)任倫理是對(duì)治理者內(nèi)在的制約,強(qiáng)調(diào)公務(wù)人員之所以盡職盡責(zé),是源于內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力,是公務(wù)人員倫理的自主性。恪守責(zé)任倫理完全出自價(jià)值理性,是由于自己而不是因?yàn)橥饬Φ膹?qiáng)迫而產(chǎn)生責(zé)任意識(shí),是對(duì)自己行為的自覺承擔(dān)。

其三,政府責(zé)任倫理強(qiáng)調(diào)前瞻性的責(zé)任認(rèn)知。傳統(tǒng)的政府責(zé)任模式代表一種事后責(zé)任,是一種消極的責(zé)任追究。政府責(zé)任倫理代表一種事先責(zé)任,以未來要做的事為導(dǎo)向。韋伯所說的“責(zé)任倫理”主要是指一種事先的行為選擇,履行“責(zé)任倫理”最重要的就是要顧及后果以及顧及至少可預(yù)知的后果,這樣就要選擇恰當(dāng)?shù)氖侄我赃_(dá)到或者避免該后果。因此,政府的責(zé)任倫理強(qiáng)調(diào)一種以未來行為為導(dǎo)向的預(yù)防性的責(zé)任或前瞻性的責(zé)任認(rèn)知。憂那斯認(rèn)為,道德行為的根本任務(wù)并不在于“實(shí)踐一種最高的善(這或許根本就是一件狂傲無邊的事情),而在于,阻止一種最大的惡?！盵17]他提出,責(zé)任倫理是為了推動(dòng)整個(gè)社會(huì)建立一種防范意識(shí),預(yù)防人類不負(fù)責(zé)的行為后果給人類帶來的威脅,阻止罪惡與痛苦,維護(hù)生命個(gè)體與生命種類的延續(xù)。責(zé)任倫理的關(guān)鍵是自律,如果政府公職人員無法意識(shí)到自己行為的后果責(zé)任,那么他們就不會(huì)改變自己的行為方式。

四、政府責(zé)任倫理的培育與維持

培育和維持政府責(zé)任倫理并不是一件十分容易的事情。行政學(xué)家羅森布魯姆等曾分析了追求責(zé)任的幾大困境:專業(yè)知識(shí)與信息、專制地位的優(yōu)勢(shì)、人事制度的保護(hù)性質(zhì)、下屬的反控制法則、協(xié)調(diào)問題廣、政治指導(dǎo)的缺乏、組織結(jié)構(gòu)和功能的分割、公共管理的規(guī)范和范圍的龐大[18]。庫(kù)珀也認(rèn)為,要有效地維持政府責(zé)任及其倫理限度,必須具備三個(gè)基本的因素:“首先,有必要對(duì)工作組織進(jìn)行限定并培養(yǎng)一種超越組織的身份認(rèn)同;其次,有必要建立法律和法規(guī)機(jī)制以限制組織的權(quán)力和保護(hù)個(gè)人行使倫理自主性的權(quán)力;最后,如果想要在具體情況下能夠作為個(gè)體而活動(dòng),就必須培養(yǎng)組織內(nèi)外的自我意識(shí),這些自我意識(shí)包括:價(jià)值觀、權(quán)利、需求、職責(zé)和義務(wù)?！盵11]215如果要保持負(fù)責(zé)任行為,管理者就必須關(guān)注四種方法:個(gè)人道德品行、組織制度、組織文化以及社會(huì)期待[11]225。學(xué)者楊雪冬則認(rèn)為,政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)需要四個(gè)機(jī)制:民主選舉、內(nèi)部監(jiān)督與控制、社會(huì)參與以及官員的自覺[19]。前三個(gè)機(jī)制共同構(gòu)成了政府責(zé)任制度,官員的自覺則是責(zé)任制度在個(gè)體行為中的內(nèi)化,只有這樣,才能保證責(zé)任履行的持續(xù)性和穩(wěn)定性,并減少制度運(yùn)行的成本。當(dāng)然,這并不是說政府責(zé)任倫理無法產(chǎn)生,責(zé)任倫理是完全可以培育的。概括地說,政府的責(zé)任倫理可通過“自律”和“他律”兩種途徑得以實(shí)現(xiàn)。維持和培育政府的責(zé)任倫理,應(yīng)從以下三個(gè)方面著手。

其一,政府公職人員德性是政府責(zé)任內(nèi)化的必要條件。政府責(zé)任倫理是公職人員將責(zé)任和義務(wù)內(nèi)化的結(jié)果。對(duì)行為主體來說,義務(wù)轉(zhuǎn)化為責(zé)任意識(shí)就是自律的義務(wù),義務(wù)只有轉(zhuǎn)化主體內(nèi)在自覺的責(zé)任才具有實(shí)際意義。在這里,政府公務(wù)人員的德性是政府責(zé)任和義務(wù)內(nèi)化的必要條件,而責(zé)任倫理又是公務(wù)人員德性的重要內(nèi)容。盡管政府責(zé)任倫理不同于個(gè)人德性,但我們并不能否認(rèn)個(gè)人德性在政府責(zé)任倫理中的基礎(chǔ)作用。個(gè)人德性水平較高的責(zé)任主體,能夠更自覺地履行積極意義的責(zé)任,也能夠更主動(dòng)地承擔(dān)消極意義的責(zé)任。因此,政府責(zé)任倫理首先是公務(wù)人員自身學(xué)習(xí)和德性修煉的結(jié)果。政府公務(wù)人員德性的核心是具有履行公共責(zé)任和義務(wù)的良心。倫克認(rèn)為,良知或良心在行為主體的決策過程中起著極其重要的作用,任何政府公務(wù)人員都面臨著牽動(dòng)良心的對(duì)公私利益的倫理抉擇。另外,加強(qiáng)行政文化建設(shè),使公務(wù)人員樹立正確的行政倫理觀,以形成內(nèi)在的約束機(jī)制。

其二,責(zé)任共識(shí)和責(zé)任能力是責(zé)任倫理形成和維持的重要基礎(chǔ)。任何一種倫理規(guī)范或價(jià)值原則都必須為當(dāng)事人所接受,否則就無法作為倫理規(guī)范而贏得普遍的認(rèn)可。同時(shí),政府公務(wù)人員主觀的責(zé)任自覺也需要自身的責(zé)任能力作為支撐。而責(zé)任共識(shí)和責(zé)任能力一般是通過教育、培訓(xùn)、理性交談與對(duì)話、實(shí)踐的形式實(shí)現(xiàn)的。擁有和完善關(guān)于組織、組織的使命以及政策領(lǐng)域的知識(shí),對(duì)于政府履行責(zé)任是十分必要的。這些必備的與工作相關(guān)的知識(shí)是由我們的世界觀、價(jià)值觀、信仰、信念以及生活重點(diǎn)等方面構(gòu)成的。因此,需要建立和完善實(shí)用的教育和培育計(jì)劃,以培養(yǎng)職業(yè)水平和責(zé)任倫理。通過教育培訓(xùn)及實(shí)踐使政府人員掌握有關(guān)職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)和其他的綜合技能知識(shí),提高其維持公共責(zé)任的能力。通過思想政治教育,提高公務(wù)人員對(duì)責(zé)任倫理的認(rèn)知水平,培養(yǎng)責(zé)任倫理的思考能力和自律意識(shí),將外在的強(qiáng)制變?yōu)閮?nèi)在的自覺,形成良好的倫理習(xí)慣,從而形成內(nèi)在的約束機(jī)制。

其三,將政府的責(zé)任倫理規(guī)范納入政府倫理制度建設(shè)之中。政府責(zé)任倫理的維持只依靠公務(wù)人員的自律是不可靠的,如果沒有制度的約束,責(zé)任倫理的維持是不穩(wěn)定和持久的。人性都有“惡”的一面,當(dāng)行為主體不受約束時(shí),就會(huì)突破道德底線,特別是那些缺少道德自覺的公務(wù)人員,是很難恪守責(zé)任倫理的。對(duì)責(zé)任倫理進(jìn)行制度約束可以彌補(bǔ)公務(wù)人員道德自覺的不足。通過制度規(guī)范能夠使公務(wù)人員預(yù)期到自己行為的現(xiàn)實(shí)性后果。一方面對(duì)不道德的行為給予嚴(yán)厲懲治,增加不道德者的機(jī)會(huì)成本,另一方面對(duì)講道德的善行進(jìn)行激勵(lì),提高講道德人的預(yù)期收益。倫理制度建設(shè)通常以監(jiān)管責(zé)任制和過錯(cuò)責(zé)任制為主,監(jiān)管責(zé)任制主要追究的是行為結(jié)果和預(yù)期任務(wù)的完成情況,過錯(cuò)責(zé)任制則更加深入地追問行動(dòng)者的倫理責(zé)任。要把政府的責(zé)任倫理規(guī)范納入法制體系之中,通過法制明確基本的責(zé)任倫理準(zhǔn)則。在現(xiàn)代國(guó)家中,很多國(guó)家通過政府責(zé)任倫理立法來約束政府的行為。1978年,美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《政府道德法案》,此外,法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、韓國(guó)、新加坡、印度等國(guó)家都制定了明確的行政倫理法規(guī)。盡管人們對(duì)于倫理立法尚未達(dá)成共識(shí),但它正逐漸推廣并日益發(fā)揮著積極的作用。

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D01

A

1007-4937(2011)02-0017-06

2011-01-05

王玉明 (1964-),男,湖南邵陽人,教授,碩士生導(dǎo)師,從事行政管理學(xué)和行政倫理學(xué)研究。

〔責(zé)任編輯:王雅莉〕