自然災(zāi)害應(yīng)急管理中的非政府組織

郭 皓,陳彩虹,曹 軼,丁學(xué)仁

(福建省地震局,福州 350003)

自然災(zāi)害應(yīng)急管理中的非政府組織

郭 皓,陳彩虹,曹 軼,丁學(xué)仁

(福建省地震局,福州 350003)

我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。在我國(guó)的自然災(zāi)害應(yīng)急管理中,政府作為公共服務(wù)的提供者和公共事務(wù)的管理者,在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中必然扮演主角,起著主導(dǎo)作用。作為非營(yíng)利性的非政府組織,由于其本身所具有的一些特性,在防范和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害時(shí)對(duì)政府有著補(bǔ)充和助理的作用。因而非政府組織的參與為自然災(zāi)害應(yīng)急管理研究提供了一個(gè)新的分析視角,希望能對(duì)我國(guó)非政府組織參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的理論和實(shí)踐有所裨益。

自然災(zāi)害;應(yīng)急管理;非政府組織

0 引言

自然災(zāi)害具有突發(fā)性和破壞性強(qiáng)的特點(diǎn),這就決定了應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害,政府必須扮演重要的主導(dǎo)角色。政府應(yīng)急機(jī)制雖以應(yīng)急預(yù)案體系為制度依托,以突發(fā)事件全過(guò)程應(yīng)對(duì)為工作內(nèi)容,多元應(yīng)對(duì)取得成效,但政府又不能也不必要包攬一切,在災(zāi)害救助中政府由于無(wú)暇應(yīng)對(duì),必然存在災(zāi)害處置空白與缺位。特別透視了SARS疫情的爆發(fā),突如其來(lái)的南方百年雪災(zāi)應(yīng)對(duì),也暴露出我國(guó)應(yīng)急管理的殘缺與脆弱,所遭受的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失也展露出政府危機(jī)應(yīng)對(duì)體系的罅漏。非政府組織作為一種制度創(chuàng)新的產(chǎn)物,對(duì)補(bǔ)充地方政府應(yīng)急機(jī)制建設(shè),在公共事務(wù)管理領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用,在自然災(zāi)害應(yīng)急管理方面也正是如此[1]。

上個(gè)世紀(jì)八十年代中期之前,中國(guó)防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的非政府組織以半官方的行業(yè)和災(zāi)害管理部門(mén)的協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)為主。上個(gè)世紀(jì)八十年代后期,尤其是聯(lián)合國(guó)“國(guó)際減災(zāi)十年”活動(dòng)開(kāi)展以來(lái),全國(guó)和區(qū)域的綜合性非政府組織紛紛成立,成為減災(zāi)領(lǐng)域非政府組織的主要力量。另外,中國(guó)氣象學(xué)會(huì)和中國(guó)地震學(xué)會(huì)也在各自熟悉的領(lǐng)域開(kāi)展各種學(xué)術(shù)活動(dòng)。

在災(zāi)后救助領(lǐng)域,中國(guó)紅十字會(huì)積極開(kāi)展自然災(zāi)害的救助工作,除緊急階段實(shí)施救援工作外,還進(jìn)行災(zāi)后重建。另外,中華慈善總會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)這些半官方非政府組織是參與自然災(zāi)害救助等工作的重要力量。

隨著中國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入,國(guó)際非政府組織也通過(guò)不同方式進(jìn)入中國(guó)自然災(zāi)害救助領(lǐng)域。國(guó)際紅十字會(huì)、樂(lè)施會(huì)、世界宣明會(huì)、安澤國(guó)際、救世軍等國(guó)際非政府組織經(jīng)常出現(xiàn)在地震、洪水等災(zāi)害救助現(xiàn)場(chǎng)。非營(yíng)利組織理論和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)告訴我們,以上各類(lèi)社會(huì)組織的獨(dú)特功能和公民的社會(huì)責(zé)任感具有單靠政府管理所不能窮盡的優(yōu)勢(shì),充分發(fā)揮他們的作用可以極大彌補(bǔ)政府管理的不足。

在我國(guó),還存在大量草根非政府組織,這些組織由于找不到掛靠單位,往往不能在民政部門(mén)登記,因此參與災(zāi)害管理活動(dòng)的范圍往往受到很多限制。2008年以前,我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急管理中基本看不到這些組織的身影。但是2008年以來(lái),我國(guó)自然災(zāi)害不斷,這些組織也開(kāi)始出現(xiàn)在自然災(zāi)害救助現(xiàn)場(chǎng),尤其是出現(xiàn)在政府救災(zāi)無(wú)暇顧及到的領(lǐng)域,特別是在四川省汶川8.0級(jí)地震的救援活動(dòng)中,成為參與自然災(zāi)害救助活動(dòng)最廣泛、最深入的一類(lèi)非政府組織[2]。

1 我國(guó)非政府組織在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中參與領(lǐng)域分析

鑒于非政府組織的組織特性及我國(guó)應(yīng)急管理現(xiàn)狀,非政府組織參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理主要集中在應(yīng)急響應(yīng)及災(zāi)害重建階段,非政府組織參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的主要領(lǐng)域有:救災(zāi)募捐、救災(zāi)物資發(fā)放、應(yīng)急物流、醫(yī)療救助、心理干預(yù)、提供臨時(shí)通訊、救助兒童、恢復(fù)重建、志愿者培訓(xùn)、動(dòng)物保護(hù)等。

(1)救災(zāi)募捐

募集救災(zāi)善款,接受社會(huì)捐助是非政府組織開(kāi)展自然災(zāi)害救助的一項(xiàng)重要功能,因?yàn)槲覈?guó)非政府組織管理的特殊性,對(duì)募捐主體資格的認(rèn)定比較嚴(yán)格,現(xiàn)階段有資格接受社會(huì)捐助的只有少數(shù)幾家法定非政府組織,如中國(guó)紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì),中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)等。

(2)發(fā)放救災(zāi)物資

直接參與救災(zāi),發(fā)放災(zāi)民急需物資,如飲用水、食品、衣物等,搭建帳篷,提供臨時(shí)居住場(chǎng)所等,是非政府組織參與救災(zāi)的重要形式。

(3)應(yīng)急物流

應(yīng)急物流在現(xiàn)代社會(huì),尤其是在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的過(guò)程中,作用和地位越來(lái)越重要。特大自然災(zāi)害發(fā)生后,對(duì)于災(zāi)區(qū)來(lái)講基本上是毀滅性的,通過(guò)自救已經(jīng)是難以為繼,必須通過(guò)外界的應(yīng)急物流來(lái)保障,如何實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng),將救災(zāi)物資及時(shí)運(yùn)抵災(zāi)區(qū),挽救生命,成為對(duì)政府、物流企業(yè)和慈善機(jī)構(gòu)的嚴(yán)峻考驗(yàn)。非政府組織在應(yīng)急物流領(lǐng)域也有一定的活動(dòng)空間。

(4)醫(yī)療救助

自然災(zāi)害的發(fā)生,由于發(fā)生突然、涉及面廣,致使現(xiàn)場(chǎng)大批傷員出現(xiàn),加之伴隨次生災(zāi)害的發(fā)生,衛(wèi)生環(huán)境和醫(yī)療條件迅速惡化,使醫(yī)療應(yīng)急救援面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。這種急劇增加的人員傷亡,光靠政府是無(wú)法及時(shí)處置的,因此,由專(zhuān)業(yè)醫(yī)學(xué)人員組織的非政府組織在這方面可以發(fā)揮積極作用。

(5)心理干預(yù)

自然災(zāi)害發(fā)生之后,會(huì)造成災(zāi)后特定的心理后果,醫(yī)學(xué)上統(tǒng)一稱(chēng)之為“災(zāi)后綜合癥”,也叫應(yīng)激反應(yīng)。災(zāi)害事件發(fā)生后所造成的心理危機(jī),不但危害大,而且涉及的范圍廣,持續(xù)的時(shí)間長(zhǎng),每一個(gè)見(jiàn)證災(zāi)害的人可能都會(huì)受到影響。如果心理干預(yù)不能及時(shí)跟上,一些心理承受力差的人就可能會(huì)出現(xiàn)急性應(yīng)激反應(yīng),即面臨應(yīng)激情境或遭遇應(yīng)激事件出現(xiàn)的一系列心理、生理和行為的改變。由此,一種全新的救災(zāi)方式——災(zāi)后心理干預(yù)應(yīng)運(yùn)而生。災(zāi)后心理干預(yù)就是心理專(zhuān)業(yè)人員通過(guò)交談、疏導(dǎo)、撫慰等方式,幫助心靈遭遇短期失衡的患者進(jìn)行調(diào)整,幫助當(dāng)事人從危機(jī)狀態(tài)中走出,盡快恢復(fù)正常心理狀態(tài)的一種治療方式。需要特別注意的是,在災(zāi)區(qū),需要心理干預(yù)的人員不只是災(zāi)民,還應(yīng)包括救援人員。1989年雨果颶風(fēng)后,美國(guó)開(kāi)始注意到救援人員的心理干預(yù)問(wèn)題。我國(guó)2006年出臺(tái)的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定:“對(duì)突發(fā)公共事件中的傷亡人員、應(yīng)急處置工作人員,要按照規(guī)定給予撫恤、補(bǔ)助或補(bǔ)償,并提供心理及司法援助?！逼渲兴傅摹靶睦碓奔葱睦砀深A(yù)。

(6)提供臨時(shí)通訊

現(xiàn)代的通訊大多通過(guò)網(wǎng)絡(luò)方式實(shí)現(xiàn),比如移動(dòng)電話(huà)需要移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)覆蓋、固定電話(huà)需要通訊光纜連接。如果發(fā)生大的自然災(zāi)害,通常造成電力中斷,通訊設(shè)施也會(huì)不同程度的受到破壞,隨即帶來(lái)通訊網(wǎng)絡(luò)的中斷,災(zāi)區(qū)將完全失去與外界的聯(lián)系。這時(shí)候,傳統(tǒng)的無(wú)線(xiàn)電通訊方式就有可能成為災(zāi)區(qū)與外界聯(lián)系的唯一通道。在我國(guó),中國(guó)無(wú)線(xiàn)電運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國(guó)業(yè)余無(wú)線(xiàn)電活動(dòng),該協(xié)會(huì)由廣大業(yè)余無(wú)線(xiàn)電愛(ài)好者(HAM,俗稱(chēng)火腿)以及法律認(rèn)可的業(yè)余無(wú)線(xiàn)電組織或單位自愿結(jié)成的全國(guó)性、專(zhuān)業(yè)性、非營(yíng)利性社會(huì)團(tuán)體。在美國(guó),該類(lèi)非政府組織有美國(guó)無(wú)線(xiàn)電聯(lián)盟(American Radio Relay League)。

(7)救助兒童

災(zāi)害發(fā)生后,老人、兒童等特殊群體尤其需要社會(huì)的關(guān)愛(ài),特別是兒童,他們處于生存、發(fā)展的困境,是非政府組織救助的重點(diǎn)對(duì)象。在緊急援助工作中,為兒童提供更多更直接的援助,以保護(hù)受災(zāi)害影響的兒童獲得生存、發(fā)展及教育等權(quán)利,并在災(zāi)后重建中重點(diǎn)關(guān)注兒童利益。

(8)恢復(fù)重建

災(zāi)后恢復(fù)重建是一個(gè)長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、可持續(xù)性的系統(tǒng)工程。在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮各方面的力量,主要開(kāi)展家園重建、公共設(shè)施重建、產(chǎn)業(yè)重建、城鎮(zhèn)重建、生態(tài)重建、精神重建等工作。非政府組織在恢復(fù)重建過(guò)程中仍可起到積極的作用。

(9)志愿者培訓(xùn)

志愿者指的是在不為任何物質(zhì)報(bào)酬的情況下,為改進(jìn)社會(huì)而提供服務(wù)、貢獻(xiàn)個(gè)人的時(shí)間及精神的人。在西方較為普遍的觀(guān)點(diǎn)是:志愿者是職業(yè)之外的“不受私人利益或強(qiáng)制法律驅(qū)使的人們的努力”,其目的在于改進(jìn)社會(huì),提供福利。非政府組織開(kāi)展社會(huì)活動(dòng),需要大量志愿者作為支撐。而災(zāi)害前后志愿者培訓(xùn),是非政府組織的一項(xiàng)重要活動(dòng)。尤其是災(zāi)害發(fā)生后,大量志愿者進(jìn)入災(zāi)區(qū),如何有效地調(diào)動(dòng)這些志愿者使他們?cè)跒?zāi)區(qū)發(fā)揮積極的作用,是政府和非政府組織面臨的一項(xiàng)重要課題。一些致力于志愿者培訓(xùn)的非政府組織也因此出現(xiàn)。

(10)翻譯服務(wù)

自然災(zāi)害發(fā)生后,包括非政府組織在內(nèi)的各種海外救援組織不可避免的將出現(xiàn)在救援現(xiàn)場(chǎng),對(duì)翻譯的需求將激增。另外,大量的國(guó)外各種關(guān)于災(zāi)害的最新資料,包括救援技術(shù)、災(zāi)民心理健康指導(dǎo)、幸存者護(hù)理、搜救手冊(cè)、災(zāi)后疫情防治以及心理干預(yù)等的各種技術(shù)文檔,都急需要翻譯志愿者來(lái)完成。由于有些非政府組織擁有一定數(shù)量的翻譯專(zhuān)業(yè)人才,在此方面也可以發(fā)揮一定的作用。

(11)動(dòng)物保護(hù)

在文明發(fā)展的過(guò)程中,人類(lèi)逐漸意識(shí)到動(dòng)物的重要性。當(dāng)今社會(huì)愛(ài)護(hù)動(dòng)物蔚然成風(fēng),這也是文明社會(huì)的標(biāo)志之一。動(dòng)物保護(hù)有助于形成良好的社會(huì)風(fēng)氣,有助于建立文明的法制社會(huì),其社會(huì)意義不言自明。在災(zāi)害來(lái)臨時(shí),人們?cè)陉P(guān)注人類(lèi)自身命運(yùn)的同時(shí),也有相當(dāng)多的非政府組織關(guān)注著這些人類(lèi)的朋友的命運(yùn)。

(12)監(jiān)督

在自然災(zāi)害中,非政府組織能夠?qū)φ葹?zāi)決策進(jìn)行監(jiān)督。一方面,自然災(zāi)害的防災(zāi)、減災(zāi)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,政府不可能做到十全十美,非政府組織能夠完整跟蹤自然災(zāi)害的來(lái)龍去脈,及時(shí)向政府提供專(zhuān)業(yè)化的咨詢(xún)信息,為政府決策提供依據(jù)。另一方面,自然災(zāi)害涉及到大量資源的調(diào)配與使用,非政府組織的監(jiān)督有利于公共資源的合理配置。

2 非政府組織在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中的優(yōu)勢(shì)分析

2.1 靈活性?xún)?yōu)勢(shì)

靈活性是非政府組織在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害中最重要的特性。非政府組織由于機(jī)構(gòu)比較靈活,災(zāi)害發(fā)生后往往先于政府組織到達(dá)災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng),并立即展開(kāi)救援行動(dòng)。隨著災(zāi)害恢復(fù)重建的展開(kāi),政府組織也將撤出某些看來(lái)不是很重要的領(lǐng)域,而非政府組織由于立足社區(qū)和民間,將在災(zāi)后恢復(fù)重建中持續(xù)發(fā)揮作用。區(qū)別于政府組織的官僚行政管理體制的繁文縟節(jié),非政府組織在資金籌措、資金運(yùn)用方面非常靈活,救災(zāi)物質(zhì)、資金可以在災(zāi)后立即到位,迅速發(fā)到災(zāi)民手中。另一方面,非政府組織的靈活性還表現(xiàn)在隨著災(zāi)害救援的持續(xù)深入,其關(guān)注災(zāi)民需求也在不斷發(fā)生變化,基本上可以做到以災(zāi)民需求為導(dǎo)向。

2.2 民間性?xún)?yōu)勢(shì)

非政府組織的民間性表現(xiàn)為其運(yùn)作資金來(lái)源的民間性、服務(wù)人員的民間性和服務(wù)對(duì)象的民間性等。這些特性在災(zāi)害應(yīng)急管理中就體現(xiàn)出非政府組織的優(yōu)勢(shì):由于非政府組織不謀求私利,追求公益,有良好的社會(huì)形象,民間性使得非政府組織更容易獲得公眾的認(rèn)同,因而,比起政府和企業(yè)來(lái)更容易獲得社會(huì)的捐贈(zèng);非政府組織的民間性質(zhì)使其總能最先得到災(zāi)民的需求信息并做出反應(yīng),這是政府作為社會(huì)宏觀(guān)治理機(jī)構(gòu)所不具備的優(yōu)勢(shì);非政府組織往往傾向于弱勢(shì)群體,它能夠自下而上傳輸弱勢(shì)群體的聲音,同時(shí)可以監(jiān)督地方政府機(jī)構(gòu)切實(shí)履行自己的職責(zé),這些都有助于保證實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體的公民權(quán)利。

2.3 人文性?xún)?yōu)勢(shì)

這里的人文性是指非政府組織對(duì)特定群體所體現(xiàn)出的人文關(guān)懷。人文關(guān)懷的核心是尊重人、關(guān)懷人、強(qiáng)調(diào)人的價(jià)值,主張以人為本,關(guān)懷人的生存狀態(tài)和權(quán)益。在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中,非政府組織往往比其他組織更能體現(xiàn)出這種人文性,他們更關(guān)心包括老人、婦女、兒童等弱勢(shì)群體的權(quán)益,并在心理干預(yù)、動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮不可替代的作用。

2.4 社會(huì)性?xún)?yōu)勢(shì)

非政府組織的社會(huì)性主要表現(xiàn)為其對(duì)社會(huì)動(dòng)員的能力。自然災(zāi)害應(yīng)急管理的關(guān)鍵,是在災(zāi)害發(fā)生以后的處理與調(diào)控,這離不開(kāi)有效的社會(huì)動(dòng)員。良性的非政府組織多特別注重引導(dǎo)社會(huì)公眾的參與等方式。因而在自然災(zāi)害應(yīng)急管理的過(guò)程中,非政府組織可以將政府控制難以做到位的社會(huì)層面上的工作高標(biāo)準(zhǔn)地完成。在這一系列的過(guò)程中,非政府組織可以將其與社會(huì)公眾長(zhǎng)期建立的信任與友好關(guān)系的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)。

2.5 專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)

絕大多數(shù)的非政府組織在成立之初就明確自己的組織目標(biāo)為關(guān)注某一類(lèi)社會(huì)問(wèn)題或救助某一個(gè)弱勢(shì)群體,并根據(jù)自己的組織目標(biāo)進(jìn)行運(yùn)作。因此非政府組織的專(zhuān)業(yè)性使它們?cè)趹?yīng)對(duì)自然災(zāi)害時(shí)可以提供更科學(xué)有效的公共物品,如醫(yī)療技術(shù)、臨時(shí)通訊、志愿者培訓(xùn)等。另外研究型非政府組織一般在某一專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域具有專(zhuān)長(zhǎng),同時(shí)其思維邏輯與角度又不像行政部門(mén)那樣受到種種既定的政府性思維模式的約束和干擾,因而常常能夠在橫向與縱向上提升對(duì)某種災(zāi)害研究的廣度和深度。因此,非政府組織的專(zhuān)業(yè)性也幫助它們對(duì)于某一類(lèi)自然災(zāi)害具有超前的預(yù)見(jiàn)性和敏銳的洞察力,這決定了它們是自然災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)中重要的一員。

2.6 創(chuàng)新性?xún)?yōu)勢(shì)

創(chuàng)新性是非政府組織最重要的特征之一。這種創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)既表現(xiàn)在自然災(zāi)害救助中新技術(shù)和新生產(chǎn)方式的創(chuàng)新,也表現(xiàn)在救災(zāi)中新的社會(huì)組織方式的創(chuàng)新。非政府組織具有創(chuàng)造聯(lián)系的能力,這些聯(lián)系有的是正式的,多數(shù)則是非正式的。如在汶川地震中由國(guó)內(nèi)多家非政府組織發(fā)起成立的“非政府組織四川地區(qū)救災(zāi)聯(lián)合辦公室”,雖然不能整合全部參與救災(zāi)的非政府組織,但對(duì)災(zāi)情信息傳遞、各組織間有效溝通起到了一定作用。非政府組織可推動(dòng)人們?nèi)グl(fā)揮制度的適應(yīng)性和創(chuàng)造性,并可向不適當(dāng)?shù)慕M織制度提出挑戰(zhàn)。非政府組織在促進(jìn)國(guó)際新制度的建設(shè)方面也發(fā)揮著重要作用。

3 我國(guó)的非政府組織在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中的困境分析

3.1 草根非政府組織的法律地位問(wèn)題

為了加強(qiáng)對(duì)民間組織的規(guī)范管理,我國(guó)于1998年成立了民間組織管理局,并先后制定了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等3個(gè)行政法規(guī),明確規(guī)定了民間組織登記注冊(cè)上采取登記許可制度,建立了“登記管理機(jī)關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位”分別審批、各自負(fù)責(zé)的“雙重管理”制度,形成了在民間組織登記注冊(cè)方面幾乎高不可攀的門(mén)檻,使得大批活躍在民間的非政府組織被拒之于合法登記的門(mén)檻之外[3]。而這些被拒之于民間組織合法框架之外的,則是以各種形式存在并獲得現(xiàn)實(shí)的社會(huì)合法性、比較活躍且有著民眾和社會(huì)基礎(chǔ)的所謂草根非政府組織。這部分非政府組織因?yàn)椴痪哂泻戏ǖ匚?極大制約了它們?cè)谧匀粸?zāi)害應(yīng)急管理中的作用。主要表現(xiàn)在:(1)無(wú)法進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng):自然災(zāi)害發(fā)生后由于部分非政府組織的法律地位問(wèn)題,這部分非政府組織往往無(wú)法及時(shí)進(jìn)入災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng);(2)活動(dòng)受限:除不能進(jìn)行募捐外,部分非政府組織的救災(zāi)行動(dòng)也會(huì)受到限制;(3)無(wú)法及時(shí)獲取信息:對(duì)災(zāi)情的了解,災(zāi)民的需求等信息無(wú)法通過(guò)正常渠道獲取。

3.2 缺乏有效的溝通機(jī)制

在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中,政府部門(mén)始終處于主導(dǎo)位置,是中樞靈魂,起到統(tǒng)一調(diào)配的作用。非政府組織應(yīng)全力協(xié)助政府部門(mén)的工作,服從政府部門(mén)的命令和安排。由于參與自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的人員和力量來(lái)源廣泛,包括公眾救護(hù)、物資支持、醫(yī)療服務(wù)、交通、通訊、消防、公共設(shè)施、信息、政府其他部門(mén)的人員、志愿人員等,因此協(xié)同一致運(yùn)作特別重要。以往自然災(zāi)害處置中,對(duì)于大多數(shù)非政府組織來(lái)說(shuō),政府部門(mén)仍未給予其應(yīng)有的重視,沒(méi)有充分提供非政府組織健康發(fā)展所需要的外部社會(huì)空間。因此,政府部門(mén)往往與非政府部門(mén)疏于聯(lián)系,或者政府部門(mén)僅以行政命令的方式傳達(dá)其決策,彼此之間缺乏互動(dòng)溝通。而非政府部門(mén)通常也因?yàn)楦髯詾檎?沒(méi)有得到統(tǒng)一的指揮和協(xié)同,導(dǎo)致力量分散,效率低下。各類(lèi)非政府組織間由于缺乏溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制,導(dǎo)致同構(gòu)型非政府組織太多,救災(zāi)功能與角色重疊,造成資源與人力的浪費(fèi),無(wú)法發(fā)揮彼此互補(bǔ)的功能,反而成為災(zāi)后重建時(shí)另一項(xiàng)困擾。這使得參與救災(zāi)的非政府組織總體上比較松散,資源無(wú)法得到有效整合。

3.3 社會(huì)文化對(duì)非政府組織缺乏認(rèn)同感

非政府組織參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理還面臨文化方面的挑戰(zhàn)。在中國(guó)非政府組織是一個(gè)外來(lái)語(yǔ),西方非政府組織的發(fā)展有著來(lái)自文化方面的深厚積淀,發(fā)達(dá)的公民社會(huì)是其生長(zhǎng)的土壤,包括與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的普遍的公民意識(shí)、自治觀(guān)念、法制觀(guān)念、契約精神、公益精神等,而我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)行成的依附性臣民文化影響深遠(yuǎn),缺少這些方面的文化背景。不僅如此,在迅速發(fā)生的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中,非政府組織發(fā)展所必不可少的志愿精神、公益精神和社會(huì)公信嚴(yán)重不足。這一切,都成為中國(guó)非政府組織發(fā)展中的無(wú)形障礙。

3.4 非政府組織的信任危機(jī)

非政府組織作為社會(huì)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公益或公益性的獨(dú)立機(jī)構(gòu),由于它的資金主要來(lái)自政府和社會(huì)各界的捐助,與政府和企業(yè)相比,更要誠(chéng)實(shí)守信?？梢哉f(shuō),誠(chéng)信是非政府組織的生命。盡管非政府組織的民間性容易獲得公眾的認(rèn)可,但是由于半官方非政府組織運(yùn)作在透明度上存在一些問(wèn)題,尤其是對(duì)社會(huì)募集來(lái)的救災(zāi)資金的使用及去向沒(méi)有及時(shí)向社會(huì)公布,由此引來(lái)非政府組織的信任危機(jī)問(wèn)題。

3.5 非政府組織資源不足

除少部分半官方非政府組織以外,中國(guó)大部分非政府組織面臨資源不足的窘境,資源不足主要表現(xiàn)為:資金不足和人才不足。資源不足已經(jīng)嚴(yán)重制約了非政府組織的發(fā)展,更直接的表現(xiàn)即為非政府組織參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力不足。

汶川地震的發(fā)生使我國(guó)非政府組織資源不足狀況得到了改觀(guān),非政府組織在我國(guó)發(fā)展面臨重要的發(fā)展機(jī)遇,很多非政府組織以此為契機(jī)吸收優(yōu)秀人才并形成良性的流動(dòng)機(jī)制。

3.6 非政府組織的應(yīng)急能力不強(qiáng)

盡管非政府組織具有靈活應(yīng)變的優(yōu)勢(shì),但大部分非政府組織在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中行動(dòng)獨(dú)立、反應(yīng)靈敏、行動(dòng)靈活的優(yōu)勢(shì)沒(méi)有得到充分發(fā)揮,應(yīng)急能力還不強(qiáng)。大多數(shù)非政府組織還沒(méi)有建成快速反應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制。主要表現(xiàn)為:缺少應(yīng)急預(yù)案,很多非政府組織因此倉(cāng)促應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害,救援行動(dòng)盲目;沒(méi)有救援行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)守則,供救援人員在參與自然災(zāi)害救助時(shí)共同遵守,因此往往在救災(zāi)過(guò)程給災(zāi)區(qū)造成新的傷害。

4 加強(qiáng)非政府組織在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中的作用

通過(guò)以上分析得出,非政府組織在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中有著非常重要的作用,但是,在這一過(guò)程中,非政府組織也面臨著一定的困境,如何加強(qiáng)非政府組織在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中的作用,使它們的作用得到充分發(fā)揮,筆者認(rèn)為需從政府培育、非政府組織自身建設(shè)及公民文化建設(shè)3個(gè)方面加以推進(jìn)。

4.1 政府將非政府組織納入應(yīng)急管理體系

4.1.1 改革非政府組織登記制度

在登記管理方面,我國(guó)應(yīng)該建立一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的制度,這種制度有利于而不是阻礙非政府組織的登記,并且要以立法或政府授權(quán)的形式明確自然災(zāi)害應(yīng)急管理中政府與非政府組織的權(quán)利范圍與相應(yīng)責(zé)任,使政府與非政府組織在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與良性互動(dòng)[4]。

4.1.2 建立自然災(zāi)害應(yīng)急管理中政府與非政府組織的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制

政府要充分認(rèn)識(shí)到非政府組織在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中不可替代的作用,把非政府組織視為自然災(zāi)害應(yīng)急管理中的重要力量與合作伙伴。因此有必要在政府內(nèi)部建立與“志愿者組織聯(lián)絡(luò)處”(FEMA)相類(lèi)似的機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)及調(diào)度參與應(yīng)急管理的非政府組織和其它社會(huì)力量,將非政府組織納入國(guó)家應(yīng)急體系,并建立起長(zhǎng)效的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。該長(zhǎng)效機(jī)制包括:建立政府部門(mén)與非政府組織之間的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng),一旦自然災(zāi)害發(fā)生,系統(tǒng)即可立即啟動(dòng),保持彼此之間信息的暢通;政府應(yīng)急部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)非政府組織應(yīng)急預(yù)案制定的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和檢查,使之與政府應(yīng)急預(yù)案相銜接;在政府部門(mén)日常的應(yīng)急演練允許非政府組織參加,并發(fā)現(xiàn)、彌補(bǔ)相互合作的障礙與不協(xié)調(diào)[5]。

4.1.3 加強(qiáng)對(duì)非政府組織的應(yīng)急培訓(xùn)

政府要對(duì)非政府組織進(jìn)行自然災(zāi)害應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)培訓(xùn),使非政府組織成員掌握相關(guān)的知識(shí)、技能和方法,要使非政府組織了解自然災(zāi)害的特點(diǎn),增強(qiáng)非政府組織根據(jù)不同的自然災(zāi)害采取不同緊急處置措施的能力。

4.2 加強(qiáng)非政府組織自身建設(shè),以適應(yīng)自然災(zāi)害應(yīng)急管理的特點(diǎn)

4.2.1 建立快速反應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制

該機(jī)制包括兩個(gè)方面:非政府組織間的協(xié)作機(jī)制與非政府內(nèi)部的應(yīng)急機(jī)制。(1)成立全國(guó)性的非政府組織應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)盟,致力于非政府組織間的溝通與協(xié)作,整合各種非政府組織資源參與災(zāi)害應(yīng)急管理,并負(fù)責(zé)與政府內(nèi)部的“志愿者組織聯(lián)絡(luò)處”聯(lián)絡(luò),建立信息共享和發(fā)布平臺(tái),共享災(zāi)情信息。該聯(lián)盟還可以制定各種救援標(biāo)準(zhǔn),致力于救災(zāi)的標(biāo)準(zhǔn)化;(2)對(duì)內(nèi)非政府組織必須制定應(yīng)急預(yù)案,明確相關(guān)責(zé)任人的責(zé)權(quán)范圍,實(shí)現(xiàn)管理的科學(xué)化、合理化和制度化,使非政府組織既能高效應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害,又能防止出現(xiàn)差錯(cuò)和漏洞[6]。

4.2.2 提高非政府組織應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)

自然災(zāi)害應(yīng)急管理是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的工作,這些工作對(duì)非政府組織的專(zhuān)業(yè)化素質(zhì)提出了更高的要求。例如,專(zhuān)業(yè)化的非政府組織應(yīng)該具有明確的服務(wù)宗旨、清晰的工作計(jì)劃、科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、專(zhuān)業(yè)的志愿者和學(xué)者、理性的決策系統(tǒng)、規(guī)范的籌資方式和資金管理模式、有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等要素。在加強(qiáng)非政府組織的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)進(jìn)程中,一方面要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),開(kāi)展科學(xué)化、規(guī)范化的組織操作;另一方面要形成一整套人力資源的開(kāi)發(fā)、配置、使用和管理的工作機(jī)制,要引進(jìn)災(zāi)害專(zhuān)家和學(xué)者,對(duì)自然災(zāi)害的形成和發(fā)展有一定的了解,積極開(kāi)展有關(guān)非政府組織在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害時(shí)的運(yùn)行模式、發(fā)揮作用的程度、與政府的關(guān)系以及績(jī)效評(píng)估等應(yīng)急理論與政策的研究,從而不斷提高非政府組織的專(zhuān)業(yè)化素質(zhì)[7]。

4.2.3 提高非政府組織的透明度

解決非政府組織誠(chéng)信危機(jī)最重要的是要遵守公開(kāi)性與透明性原則,包括在社會(huì)捐助財(cái)物的數(shù)量和使用、組織活動(dòng)內(nèi)容等方面,以減少社會(huì)監(jiān)督成本。在財(cái)務(wù)方面,非政府組織是受托資金的忠實(shí)管理人,應(yīng)實(shí)行良好和及時(shí)的財(cái)務(wù)管理,執(zhí)行法定的和廣為接受的會(huì)計(jì)原則,并及時(shí)向社會(huì)或捐助人公布財(cái)務(wù)狀況。組織活動(dòng)方面,志愿者、工作人員和捐助人因?yàn)榉钦M織為公眾謀福利的使命而自愿地參與其運(yùn)作,因此,應(yīng)當(dāng)公開(kāi)其使命、項(xiàng)目活動(dòng)、組織能力等。

4.2.4 加強(qiáng)與國(guó)際非政府組織的合作

加強(qiáng)非政府組織參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的另一個(gè)途徑是加強(qiáng)與國(guó)際非政府組織特別是類(lèi)似美國(guó)NVOAD這類(lèi)組織的合作與交流。包括:(1)要加強(qiáng)與國(guó)際非政府組織在應(yīng)急管理方面的合作互助、資源共享,包括人力、物資、知識(shí)等;(2)加強(qiáng)與國(guó)際非政府組織在應(yīng)急管理研究方面的交流。例如,國(guó)外非政府組織介入應(yīng)急管理的模式、介入程度、介入領(lǐng)域等。對(duì)國(guó)外非政府組織參與災(zāi)害應(yīng)急管理進(jìn)行系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上,推進(jìn)自己的災(zāi)害應(yīng)急管理研究,總結(jié)出適合我國(guó)國(guó)情的災(zāi)害處理方案,為以后的災(zāi)害管理提供理論支持。

4.3 參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的公民文化

非政府組織能否在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中充分發(fā)揮作用,除了取決于非政府組織自身能力的高低,還取決于社會(huì)大眾是否對(duì)其持有認(rèn)可與支持的態(tài)度。這就要求我們加強(qiáng)公民文化建設(shè),公民文化建設(shè)是一個(gè)需要時(shí)間的過(guò)程,其中不僅要有來(lái)自政府自上而下的努力,還要有社會(huì)大眾自下而上的積極推動(dòng)。主要包括:(1)培養(yǎng)公民的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí);(2)培養(yǎng)公民的主體意識(shí);(3)培養(yǎng)公民的志愿精神:公民對(duì)社會(huì)的使命感和責(zé)任感;(4)培養(yǎng)公民的慈善精神。

5 結(jié)論

通過(guò)自然災(zāi)害應(yīng)急管理實(shí)踐,政府既定的應(yīng)急管理體系與非政府組織的作用在應(yīng)對(duì)已發(fā)生事件的事實(shí)中得到了不斷的發(fā)展和完善,也進(jìn)一步提升了公共安全水平和能力。非政府組織組織參與應(yīng)急的目標(biāo)也是盡量做好各項(xiàng)工作,同樣需要合作、協(xié)調(diào)和整合。作為非營(yíng)利性的非政府組織,由于其本身所具有的一些特性,在防范和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害時(shí)對(duì)政府有著補(bǔ)充和助理的作用。

從本質(zhì)上來(lái)講,應(yīng)急管理是為打造一個(gè)可持續(xù)的、繁榮的和能抵御各種災(zāi)害的社會(huì)而共同分擔(dān)的職責(zé),以促進(jìn)互為補(bǔ)充、協(xié)調(diào)一致的行動(dòng),及時(shí)有效地對(duì)災(zāi)害采取應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)措施。政府也要重新認(rèn)識(shí)非政府組織在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中不可替代的作用,讓部分非政府組織具有合法地位。由于政府部門(mén)往往與非政府部門(mén)疏于聯(lián)系,強(qiáng)調(diào)不僅是政府而且社會(huì)各界參與應(yīng)急管理都必須牢牢把握其行為準(zhǔn)則,注重應(yīng)急管理的全面性,致力于各方合作伙伴關(guān)系,保持行動(dòng)的一致性[8]。

為此,不斷提高非政府組織的專(zhuān)業(yè)化素質(zhì)也是謀求應(yīng)急管理取得實(shí)際成效的必要條件,同時(shí)也要加強(qiáng)公民的文化建設(shè),建立非政府組織間的協(xié)作機(jī)制與非政府內(nèi)部的應(yīng)急機(jī)制,確立公共政策經(jīng)濟(jì)思維的重大調(diào)整,使政府與非政府組織在自然災(zāi)害應(yīng)急綜合管理中能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與良性互動(dòng),為推動(dòng)我國(guó)的行政管理體制改革、對(duì)我們更好地開(kāi)展應(yīng)急管理工作大有裨益。

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Non-governmental Organizations in Natural Disaster Emergency Management

GUO Hao,CHEN Cai-hong,CAO Yi,DING Xue-ren
(Earthquake Administration of Fujian Province,Fuzhou 350003)

China is one of the countries severely affected by natural disaster.During the emergency management of natural disaster in our country,as the provider of public service and administrator of the pubic affair,government should play the most important role and initiate the leading function.In addition,the nonprofit NGO(non-governmental organization),with some of its instinct character,could also play the complementary role in taking precautions against and reacting the natural disaster for government.Therefore,participation of NGO could provide a new analysis aspect of researcher for emergency management of natural disaster.The results may provide useful references for the theory and practice of participation of NGO in emergency management of natural disaster in China.

natural disasters;emergency management;N GO

X43;N23

A

1003-1375(2011)03-0013-06

2010-12-07

郭皓(1977-),男(漢族),河北易縣人,監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)處主任科員,公共管理碩士,主要從事監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)管理工作.Email:randiguo@gmail.com