從維權抗爭到協(xié)商對話：當代中國民主建設新思路

張緊跟

（中山大學 政治與公共事務管理學院，廣東 廣州 510275）

從維權抗爭到協(xié)商對話：當代中國民主建設新思路

張緊跟

（中山大學 政治與公共事務管理學院，廣東 廣州 510275）

民主建設應該是一個國家權力與公民權利的理性交流過程，但當代中國的國家權力運行卻面臨著公民權利的激情挑戰(zhàn)。從三起地方政府應對群體性事件的成功案例來看，國家權力在遭遇公民權利的激情碰撞時，直面民眾呼聲、開啟互動平臺，最終將公民的維權激情導入理性的協(xié)商程序，不僅消弭了危及社會穩(wěn)定的隱患，而且增進了政府與民眾的相互理解與信任。如果這種協(xié)商對話平臺能夠逐步規(guī)范化進而成為一種反思性制度安排，那么它就是建立在公民有序參與基礎之上的協(xié)商民主。因此，從維權抗爭到協(xié)商對話，應該開啟當代中國民主建設的新思路。一方面，對于國家權力而言，既應盡快落實對法治與民主的承諾，也應建立健全規(guī)范化的與民眾進行交流對話的制度化平臺；另一方面，必須發(fā)展有序的公民參與，即讓分散的公民組織起來通過暢通的制度化渠道和規(guī)范化的機制有序參與社會公共事務管理。

國家權力；公民權利；維權抗爭；協(xié)商對話；民主建設

早在20世紀40年代，中國共產黨的第一代領導核心就意識到只有靠民主才能走出治亂循環(huán)的“歷史周期律”。黨在60余年的執(zhí)政過程中也逐步認識到，人民當家作主是社會主義民主的本質，發(fā)展社會主義民主是黨始終不渝的追求。但是，歷史和現實都證明，像中國這樣一個超大規(guī)模的后發(fā)展國家，面對社會轉型與體制轉軌的雙重并奏，要相對平穩(wěn)地完成復雜的現代化使命，就必須尋求適合當代中國國情的民主建設之路，力求在民主與秩序之間保持平衡并能獲得經濟和社會的高速發(fā)展。近年來，伴隨中國經濟與社會高速發(fā)展而迅速成長的公民權利與參與意識與缺乏規(guī)范和約束的國家權力之間不斷產生摩擦，因公民權利與國家權力間矛盾與沖突而引發(fā)的群體性維權事件日益增多。如何在應對群體性維權事件中將日益成長的公民權利之激情導入理性表達軌道以形成有序政治參與，無疑是當代中國民主建設的關鍵所在。從國內已有的相關研究來看，要么側重于對群體性維權事件的預防與應對①，要么側重于通過相關個案分析維權行動的策略與地方政府的回應策略②。雖然有些研究者開始注意到維權抗爭與民主政治之間的關聯(lián)，認為維權抗爭確實能夠促進民主政治的漸進發(fā)展③，但也只是注意到在維權抗爭壓力下的政府政策與相關制度的調適以及單方面強調其對普羅大眾的啟蒙作用，顯然還沒有意識到國家權力與公民權利的良性互動發(fā)展可能及其蘊涵的積極意義。從近期發(fā)生的若干事件來看，國家權力在遭遇公民權利的激情碰撞時，直面民眾呼聲，開啟互動的平臺，最終將公民的維權激情導入理性的協(xié)商程序，不僅消弭了危及社會穩(wěn)定的隱患，而且增進了政府與民眾的相互理解與信任。因此，本文認為，基于這些個案的分析，維權抗爭后的協(xié)商對話應該可以開啟當代中國民主建設的新思路。

一、民主建設遭遇困境

民主，作為現代國家中預防和反對專制的一種普遍國家形式，最初是一個從對古希臘各種政體比較而抽象出來的概念。古希臘歷史學家希羅多德首次使用“民主”一詞時，是用來描述古希臘城邦中一種區(qū)別于君主制與貴族寡頭制的政制形式：即城邦事務是由公民組成的公民大會通過直接討論和投票表決方式來做出最終決定。因此，民主“是一種政府形式，在這種政府形式中，權力不是屬于某一個人，或者某一部分人，而是屬于每一個人，或者更確切地說，屬于大多數人”。④也即是說，民主作為一種政治制度和國家形式，是“以多數人的意志為政權的基礎，承認全體公民自由、平等的統(tǒng)治形式和國家形態(tài)”。⑤

民主政制承認主權在民，確認保護多數人的利益，以多數人的決定作為政治決策的最終依據。但是，由于現代社會已不具備實行直接民主制的基本要件，因此現代民主并非意味著社會中的多數人直接成為統(tǒng)治者，間接的代議民主制才是現實政制的必然選擇。為了更深刻地從政治實踐中理解現代民主，有學者將國家權力從學理上分解為所有權與行使權兩部分，國家權力所有權屬于人民（即政治學或和憲法學上的主權），國家權力行使權則是指人民委托給其代理人的權力。⑥在政治實踐中，國家權力所有權表現為公民權利，國家權力行使權則表現為國家權力，而“只有當代議制成功地保證了政府的行動確實是按照人民的愿望和需要辦事時，我們才有理由稱之為代議制民主?！雹咭虼耍F代民主的關鍵在于使少數人在行使國家權力過程中能使多數人的利益和意志得以實現。為此，民主建設首先要規(guī)范和約束國家權力。因為盡管國家權力來源于公民權利的讓渡，但歷史證明：“社會用簡單分工的辦法為自己建立了一些特殊的機關來保護自己的共同利益。但是后來，這些機關，而其中主要是國家政權，為了追求自己的特殊利益，從社會的公仆變成了社會的主人?！雹鄰默F實政治實踐來看，對民主威脅最大的莫過于肆意妄為的國家權力。所以，盡管不乏思想家提醒我們對國家權力太弱而公民權利太強的無政府主義、街頭政治、廣場政治及由此而產生的多數暴政保持警惕，但對大多數國家而言，為保障民主的實現，必須盡可能采取必要的合理方式規(guī)范與約束國家權力。其次，民主建設必須發(fā)展公民參與。這不僅是因為公民權利意識的覺醒與增強是民主發(fā)展的政治文化基礎，而且公民參與“可以在國家與社會之間穩(wěn)妥地矯正政府的行動與公民的意愿和選擇之間的矛盾”。⑨更重要的是，發(fā)展公民參與也是規(guī)范和約束國家權力的必由之路。對此，毛澤東認為“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息”。⑩列寧也認為 “委托人民代表在國家機關中實行民主是不夠的，要建立民主，必須讓群眾從下面發(fā)揮主動性，實際參加一切國家生活。”（11）因此，公民政治參與不僅是民主建設中公民權利的具體體現，也有利于進一步推進民主建設。

基于此，我們認為民主建設應該是一個國家權力與公民權利的互動過程：一方面，必須改革國家權力以尋求國家權力的理性化；另一方面，必須通過政治參與以保障公民權利。正是在這個意義上，“民主必須被重新構建為一種雙向現象：一方面涉及國家權力的重塑，一方面與重構市民社會有關?！保?2）

從20世紀后半葉的歷史進程來看，發(fā)展中國家的民主化幾乎都面臨著一個共同的難題，即國家權力理性化與公民有序政治參與兩者不可兼得。這是因為在傳統(tǒng)社會向現代社會的轉變中，“社會動員和政治參與擴張的速度偏高，政治組織化和制度化的速度偏低，其結果只能是政治不穩(wěn)定和無秩序?！保?3）一方面，當發(fā)展中國家啟動政治民主化進程時，國家權力理性化改革尤其是新舊體制轉換過程中往往會不可避免地出現體制漏洞，從而無法有效吸納大規(guī)模的公民政治參與。在這種情況下必然是不可避免地導致社會政治秩序的紊亂。因此，亨廷頓指出“現代性孕育著穩(wěn)定，而現代化過程卻滋生著動亂”。（14）另一方面，面對日益成長的公民權利意識與政治參與訴求，雖然通過壓制社會的參與要求在一定程度上有利于維護社會政治穩(wěn)定，但這無疑是飲鴆止渴，勢必會加劇公民對現實政治的不滿，進而可能導致更嚴重的政治不穩(wěn)定。而政治不穩(wěn)定必然會危及到民主進程的順利展開，因為如果國內長期處在一種政治動蕩、人心不穩(wěn)、權力更迭頻繁的政治不穩(wěn)定狀態(tài)，也會導致經濟和社會發(fā)展處于停滯狀態(tài)，民主也就失去了堅實的基礎與社會平臺。所以鄧小平指出，“沒有安定的政治環(huán)境，什么事情都干不成?！保?5）

改革以來，當代中國在國家權力理性化方面取得了長足的進展，這具體體現在人民代表大會制度、多黨合作與政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度不斷完善，基層民主活力不斷增強，行政管理體制與司法體制改革不斷深化。（16）無庸質疑，國家權力的理性化發(fā)展為公民參與提供了基本的制度保障。所以，與之相應，公民參與也取得了巨大進展：（1）公民參與意識不斷增強；（2）基層民主快速發(fā)展；（3）公民參與程度逐漸加深；（4）公民參與渠道日益增多；（5）公民參與的規(guī)范化、制度化程度有所提高。（17）因此，社會主義民主建設不斷取得新的發(fā)展。

但是，我們必須注意到總的來看，公民參與的制度供給仍然短缺，還沒有形成健全的政治參與所必需的民主運行機制和程序，公民參與還缺乏有效的回應機制等。改革開放以來，隨著基層民主政治建設的推進、普法教育的推展、以及電視、廣播等媒體的宣傳，中國公民的權利意識在不斷增強，維權意識不斷提高。公民開始意識到自身所享有的權利，在其合法利益遭受侵害的時候，他們會主動尋求維護自身的合法權益。但是，由于制度化參與渠道狹窄、參與成本太高、民意表達機構功能虛化，因此非制度政治參與如群體性維權事件就成了現階段諸多弱勢群體利益表達和訴求的主要途徑和方式。（18）群體性事件作為具有特定共同利益的群體為維護自身權益而采取的集體行動，是公民權利意識與政治參與行為的表達。而多數群體性維權事件的發(fā)生，與地方國家權力不規(guī)范運行的相關性日益明顯，以致各地方政府財政收入高度倚賴的經濟領域成為群體性維權事件高發(fā)領域：如企業(yè)改制及勞動爭議糾紛、房屋拆遷、農村征地、環(huán)境污染等。群體性維權事件的頻繁發(fā)生，一方面是我國公民參與擴大的一種表現，另一方面也往往是因為公民合法權益被侵害后“有話無處說、有苦無處訴、有理無處講”而導致的。（19）因此，多數群體性維權事件往往折射出缺乏體制與程序保障的公民參與和非規(guī)范運行的地方國家權力之間的矛盾與沖突。而一旦發(fā)生這種沖突，往往會產生諸多不利影響：首先，非制度政治參與會影響政治穩(wěn)定。群體性維權事件作為一種制度外的政治參與方式，通過制度外的途徑謀求影響政府決策，很多大規(guī)模的群體性事件涉及千人以上，并且與政府發(fā)生一定程度的對抗，這勢必會影響到政治和社會的穩(wěn)定。其次，非制度政治參與主要是通過非制度化的途徑來表達自身的利益訴求，這是對現有制度的一種挑戰(zhàn)和破壞，如果任其蔓延而不加控制，將會影響甚至阻礙改革和制度建設的進程。第三，非制度政治參與侵蝕了政治合法性資源。以群體性維權事件為特征的非制度政治參與大多是公民在正常的制度渠道之外所采取的利益表達方式，通常并不能夠給政治體系提供溝通和支持的作用，反而會侵蝕地方政府的政治合法性。更為嚴重的是，從一些地方應對群體性維權事件失當的案例中，可以發(fā)現一些地方的政府官員往往以泛政治化定性、封鎖消息、控制輿論、高壓平息的模式來處理群體性維權事件，結果往往事與愿違，反而進一步加劇了公民權利與國家權力間的對抗。因此，當代中國的民主建設也同樣面臨著國家權力理性化與公民有序政治參與兩者不可兼得的兩難困境。

那么，如何才能走出這一困境呢？也許，我們可以從下面的相關案例中找到答案。

二、從維權抗爭到協(xié)商對話的典型案例

近年來，我們欣喜地發(fā)現，一些地方政府開始正視群體性維權事件及其背后的原因，將問題擺在桌面上，通過協(xié)商對話的方式解決爭端。正因為如此，最終不僅有效化解了危機、維護了社會穩(wěn)定，還增強了政府與民眾的互信。

1．廈門PX項目事件

投資108億元、將為廈門帶來巨大經濟效益的廈門PX（20）項目本來進行得一帆風順。2004年2月國務院批準立項，2005年7月國家環(huán)?？偩謱彶橥ㄟ^了該項目的《環(huán)境影響評價報告》，國家發(fā)改委將其納入“十一五”PX產業(yè)規(guī)劃7個大型PX項目中，并于2006年7月核準通過項目申請報告。投資方的資金也已到位，按計劃2007年夏天就應該開工了。

2007年“兩會”期間，105名政協(xié)委員，向政府提交了一項提案，建議暫緩PX項目建設，重新選址勘查論證。此提案一經媒體披露，立刻引來廈門人的關注。那段時間，關于PX的帖子總會成為熱門。不久，這些帖子內容變成了手機短信，迅速在廈門市民中流傳。短信號召市民們去市政府“散步”，公開表達對PX項目的不滿。對此，廈門政府很快做出了反應。2007年5月28日，廈門市環(huán)保局局長用答記者問的形式在《廈門日報》上解答了關于PX項目的環(huán)保問題。5月29日，負責PX項目的騰龍芳烴（廈門）有限公司總經理林英宗博士同樣以答記者問的形式在《廈門晚報》發(fā)表長文，解釋了PX工廠的一些科學問題。5月30日，廈門市常務副市長丁國炎召開了一個非常簡短的新聞發(fā)布會，正式宣布緩建PX項目。但是，政府的一系列舉動并沒有說服老百姓。6月1日，“散步”在警察監(jiān)視下如期舉行，所幸雙方都沒發(fā)生過激行為。

在這種情況下，廈門市政府很快改變做法。6月5日，廈門市科協(xié)印刷了數萬份宣傳冊，隨《廈門日報》散發(fā)給市民。這份名為《PX知多少》的小冊子圖文并茂，用通俗的語言解釋了PX到底是怎么回事。按照這個小冊子的說法，PX毒性并不大，雖然直接接觸會對人眼和上呼吸道有刺激，但它沒有致癌性。從理論上講，PX項目基本可以做到不排放“三苯”（苯、甲苯、二甲苯）污染物，對環(huán)境影響不大。但政府并沒有說服民眾，民眾的反對意見仍很大。2007年12月11日，廈門市通過民眾報名、電視臺現場直播搖號產生了一百多名參與在12月13日、14日舉行的“廈門環(huán)評座談會”的民眾代表。在這次由市政府、21名專家及百余名民眾代表三方參加的會議上，有近90%的市民代表發(fā)表了反對在廈門投產PX項目的意見。

最后，廈門市政府綜合各方意見，決定將該PX項目遷往漳州古雷半島。并且廈門政府已同投資方翔鷺集團初步達成遷建意向。如果遷建獲國家發(fā)改委批準，廈門市將賠償翔鷺集團。此一消息經媒體披露后，引起舉國關注，被贊譽為民意的勝利，同時亦是政府的勝利。因為民眾通過艱難抗爭自己的利益最終得到維護，而政府對于民意的尊重體現了執(zhí)政為民的理念和現代化社會公共治理水平的提升。

2．重慶出租車罷運事件

2008年11月3日早晨，當不少重慶市民準備“打的”上班、趕火車、趕飛機的時候，卻意外地發(fā)現，往日滿街跑的出租汽車全都不見了。引發(fā)罷運的原因有四，一是出租汽車企業(yè)與駕駛員利益分配存在矛盾；二是主城區(qū)出租車存在加氣難問題未得到徹底解決；三是出租車租價結構不合理；四是非法營運車輛擾亂正常秩序。面對罷運這一突發(fā)公共事件時，重慶市委市政府保持了最大限度的克制，沒有將“抓人”作為解決實際問題的“重要手段”，而是在第一時間積極應對：一是在第一時間啟動了緊急預案。11月3日事發(fā)的當天上午重慶市立即召開緊急會議，連續(xù)召開了幾個層面的會議，研究處置方案，爭取盡快恢復出租車運營秩序，使人民群眾正常的生產生活不受影響。二是第一時間拿出針對性措施。11月3日下午，針對出租車司機的各種訴求，重慶市政府及相關部門馬上作出反應，采取啟動票價調整調研、增加天然氣供應量、保持打擊黑車的高壓態(tài)勢、提出出租汽車企業(yè)與駕駛員利益調整意見、建立行業(yè)準入和退出機制等五項具體措施妥善處置問題，以促進出租車盡快恢復營運，確保出租車行業(yè)秩序穩(wěn)定。第二天，重慶市政府再次召開緊急會議，決定采取三項措施解決主城區(qū)部分出租汽車停運問題。三是第一時間公布官方信息。重慶決策層在處置出租車罷運危機時，充分尊重社會各界的知情權，努力做到信息發(fā)布公開透明、準確及時，用政府的權威聲音主導社會輿論，對緩和矛盾、化解沖突起到了關鍵作用。重慶市政府3天內及時向社會和媒體發(fā)布最新信息，連續(xù)召開4次新聞發(fā)布會。事件發(fā)生當天下午，市民就得知了政府發(fā)布的停運原因及采取的解決措施。這種信息公開的即時性，不僅贏得了市民的稱贊，也獲得海內外媒體好評。截止11月4日下午16點30分，重慶主城區(qū)共有4000多輛出租車上路營運，占全市主城區(qū)出租車數量的一半，持續(xù)的罷運事件出現良好轉機。到11月5日，主城區(qū)出租車營運基本恢復正常。

2008年11月6日上午，中共中央政治局委員、重慶市委書記薄熙來邀請重慶出租車司機和市民代表進行交流座談，聽取出租車行業(yè)的訴求和市民代表的意見，并且通過電視、廣播、互聯(lián)網同步現場直播。薄熙來在同出租車司機和市民代表座談時說：“我認為廣大出租車司機這次有意見是事出有因。政府首先要檢討工作。要反躬自問，研究我們自己哪兒做得不足，哪兒做得不好，或者說有官僚主義處理得不及時。政府有關部門都要通過這次事件來認真地加以總結。”

重慶市政府在出租車罷運事件的處理上，改變過去慣用的危機應對方法，重建對話溝通機制，直播代表座談情況，暢通利益訴求渠道，問題處理更加透明化、人性化，贏得了人們的普遍好評。

3．廣州番禺垃圾焚燒事件

2002年，廣州市番禺區(qū)人大常委會審批通過廣州市番禺區(qū)生活垃圾處理系統(tǒng)規(guī)劃。選出大石鎮(zhèn)現有的會江垃圾場等11個地點，作為番禺未來生活垃圾處理設施可能的選址地點。2004年8月，番禺區(qū)沙灣河道以北的垃圾焚燒獲批準立項，初步擬選址于石碁鎮(zhèn)凌邊村一帶，但在征地過程中受到當地居民抵制，番禺區(qū)政府擬考慮大石鎮(zhèn)會江和石碁污水處理廠旁的選址。2006年8月，廣州市規(guī)劃局批準番禺區(qū)生活垃圾綜合處理廠選址大石鎮(zhèn)會江村與鐘村鎮(zhèn)謝村。2009年2月，廣州市政府發(fā)出通告，要求建設范圍內的單位和個人，不得阻撓測量、鉆探、施工以及征地拆遷。2009年9月，番禺區(qū)市政園林局局長周劍輝接受采訪時表示，已經基本完成征地工作，但會江村和謝村村民均否認已簽征地協(xié)議。這一消息一經報道，馬上在麗江花園等小區(qū)炸開了窩。聽說垃圾焚燒發(fā)電廠要建在自己小區(qū)數公里范圍內，麗江花園、廣州碧桂園、海龍灣等多個小區(qū)的聚集在海龍灣休閑廣場，發(fā)起了聲勢浩大的反對建設垃圾焚燒發(fā)電廠的抗議活動。小區(qū)居民自發(fā)組織，通過收集簽名、集體上訪、行為藝術等多種方式發(fā)出抗議聲音，廣州本地及全國媒體亦積極介入，連續(xù)報道，使得“番禺垃圾門”引發(fā)全國關注。

2009年10月23日上午，該區(qū)多個樓盤的業(yè)主代表來到廣州市環(huán)衛(wèi)局和華南環(huán)科所，遞交了“請尊重30萬番禺人民民意，停止興建垃圾焚燒發(fā)電廠”的書信，要求公示環(huán)評過程和結論。與此同時，一場反對該項目的大簽名活動也在附近多個大型小區(qū)展開。派發(fā)宣傳單、設計印制T恤、車貼、口罩秀等形式的反對行動也在同時進行。為了取得居民理解，10月30日、11月22日，廣州市、番禺區(qū)兩級政府先后召開媒體通報會，反復表示：焚燒發(fā)電是目前唯一可行的垃圾處理技術手段；番禺垃圾焚燒發(fā)電廠排放達到歐洲標準，安全無害，不會制造一個新的污染項目；會江村選址符合國家規(guī)范。同時反復承諾：廣州市政府將“依法依規(guī)”推進焚燒發(fā)電項目建設，環(huán)評不通過決不開工；積極推進垃圾分類，減少居民生活排放。新聞發(fā)布會顯然讓居民們失望。2009年11月23日，有多達上千名居民自發(fā)前往，在接訪沒有得到滿意答復的情況下，市民來到市政府大樓前請愿。11月23日，逾千番禺居民戴著口罩，有的穿著自制的文化衫，手里高舉白紙黑字的標語，前往廣州城管委表達意見，隨后到廣州市政府門口“散步”。廣州市委常委、常務副市長蘇澤群獲悉后立即來到市信訪局接訪，表示若環(huán)評不過關、大多數市民反對該項目不會動工。11月25日，番禺區(qū)政府又出臺五條意見，其中包括垃圾焚燒廠選址擬進行重新審視和論證，建立科學、民主的政府決策機制，“不排除進行全區(qū)群眾投票”。12月10日，番禺提出番禺垃圾處理方式和選址將重新討論和論證，讓市民參與垃圾處理項目選址論證和環(huán)評工作。12月20日上午，番禺區(qū)委書記譚應華在業(yè)主代表座談會上表示，垃圾焚燒發(fā)電廠項目已停止，“以后垃圾處理以某種方式落在什么地方，要形成共識，要大多數周邊的人同意才行，這個比例要達到75%?！?/p>

回首整個事件，從地方官員力挺此項工程的強硬發(fā)言，到決定對這項工程重新估量；從地方人大代表信口說“民心工程”，到重視不愿被代表的居民聲音，最終民意獲得政府的認可。這種公共決策的調整，既是番禺市民為權利而斗爭的結果，也是地方政府理性應對事件的結果。

上述三個事件，被認為是公民理性維權與政府理性回應、國家權力與公民權利良性互動的標本。

三、協(xié)商對話將開啟民主建設的新思路

上述三個案例盡管所反映的問題不盡相同，但卻至少有三個共同的特點：

第一，公民維權抗爭事件因地方政府的非規(guī)范行為而引發(fā)。在當代中國的地方性公共事務中，普通民眾往往被人為排斥在公共事務決策之外，不能對決策發(fā)揮決定性作用，其理由是民眾欠缺專業(yè)知識、民眾的復雜意見有可能影響判斷的精準、交由民眾討論可能損害決策效率等等。因而，吸納民意這一環(huán)節(jié)往往被簡化或擱置，專家提出意見、政府作出決策，這是大多數地方政府管理故事的通行版本。其實，民眾關心自己的生活甚于其他人，民眾愛惜自己的權利也甚于其他人。在民眾合法權益受損時，他們理所當然地會表示反對。在上述三個案例中，事件發(fā)生的導火索都在于地方國家權力的非規(guī)范運行，在一定程度上損害了公眾的合法權益，從而引發(fā)了國家權力與公民權利之間的矛盾與沖突。在廈門PX事件中，地方政府一開始在圍繞一個對公眾利益影響巨大的決策問題時就把公眾的意見排除在外，與公眾之間也缺乏必要的交流與溝通，對此項目的上馬也缺乏細致科學的可行性分析和調查研究，致使政府方案遭到公眾的反對。在重慶出租車罷運事件中，也是因為地方政府的不作為，導致出租車司機的合法利益長期無法得到保障。而在廣州番禺垃圾焚燒事件中，媒體也注意到公眾的不滿正是來自于整個決策過程的不透明和缺乏程序約束。

第二，公民維權抗爭選擇了理性維權行動。一般而言，研究者往往將國內發(fā)生的群體性事件劃分為維權、泄憤和騷亂三種類型。與后兩類相比，維權者往往會選擇比較溫和的方式表達。在上述三個案例中，面對地方國家權力的非規(guī)范運行，分散化的、處于弱勢地位的民眾并沒有選擇暴力化的“街頭抗爭”，而是選擇了“弱者的武器”，采取諸如“集體散步”、“集體罷運”等方式來表達利益訴求，以期引起新聞媒體、社會輿論乃至上級政府的關注，進而給地方政府施加壓力，最終實現自身利益訴求。即使是在廣州番禺垃圾焚燒事件中，從最初的零散抗議活動，到萬人簽名、抗議車貼、網上發(fā)帖，再到居民代表與政府面對面地討論，當地市民表達意愿的誠意與熱情毋庸置疑，其方式也是和平理性的，并沒有演變成一場惡性的“群體性事件”。正是因為維權者“有話好好說、有理好好講”，向地方政府傳達了“善意”，避免了因群體性事件而導致的惡性沖突發(fā)生。

第三，地方政府的理性回應平息了事件。在面對民意的反對聲浪中，三地政府沒有保守地將事件定性為惡性群體性事件，沒有“錯誤歸因”，沒有以危害公共安全與公共秩序的理由進行壓制，而是直面問題本身并積極尋求合適的解決之道，這是政府的進步意識。因此，在事件發(fā)生時，三地政府都保持了相當程度的克制與理性，不僅沒有回避和打壓民意的“激情表達”，而且開啟了協(xié)商對話的渠道與平臺。最終，“散步事件”與“集體罷運”并沒有惡化政府與公眾的關系，反而進一步提升了雙方的理性與對議題本身的建設性共識。三地政府從民眾的集體“散步”與出租車司機“集體罷運”中感受到了強烈的參與意識和權利訴求，并最終決定積極回應民眾的理性要求。于是，經過官民之間的良性互動，矛盾逐漸平息。

眾所周知，群體性事件的頻繁發(fā)生，既表明公民在“政治活動中缺乏真正的利益代表”和表達利益訴求渠道與機制的缺失與不健全，也表明擴展公民有序政治參與之必要性與緊迫性。因此，應該正視隨著當代中國經濟社會高速發(fā)展而成長起來的公民權利與民主意識，必須思考如何通過建立健全相關制度使群體性事件中的抗爭與沖突能夠導入良性互動的軌道。從已有的關于社會運動的理論研究來看，不少研究者注意到了維權運動與民主之間的關系。從宏觀的角度來看，近代歐美國家的民主正是通過大眾不斷的抗爭而實現的。（21）從微觀角度而言，維權抗爭能維護民眾的合法權益，增進民眾的權利，進而推進有關制度的變革，從而使民主具有更加廣泛的微觀基礎。（22）這是因為：一方面，公民的維權抗爭使得國家權力開始通過改變其慣性運作來應對，不是“錯誤歸因與簡單壓制或退讓”，而是直面問題并開啟協(xié)商對話的平臺，這顯然有利于促進國家權力的進一步規(guī)范化；另一方面，公民通過維權抗爭獲得了與國家權力的協(xié)商對話，這最終也有利于促進公民的有序參與，提高公民的政治參與意識與能力。所以，盡管群體性事件的頻繁發(fā)生給黨和政府帶來了巨大沖擊，但如果應對得法，反而會有利于促進公共決策的科學化民主化和社會秩序的持續(xù)穩(wěn)定。

在上述三個案例中，我們初步看到了公眾理性參與與地方政府積極回應的良性互動圖景。之所以會出現這一局面，我們認為最重要的是在應對公民的理性利益表達中，三地地方政府在十字路口選擇了疏導而不是堵塞，選擇了向民意靠攏而不是與民意對抗，實現從維權抗爭到協(xié)商對話的成功轉換，從而消弭了沖突化解了危機。這是因為協(xié)商對話的方法并不是靠上級的行政手段來解決問題，而是靠公眾的理性能力來解決問題。協(xié)商是公開的、民主的、審議的、理性的、科學的決策過程，在解決社會沖突問題上它是一種高明的政治藝術：第一，它把維權者引導到溝通的平臺上去。這有利于避免更多的維權者在街頭“鬧事”，而是把他們引導到溝通的平臺上進行討論，傾訴自己的苦處和表達自身的利益訴求。第二，在溝通的平臺上減少民眾與政府的信息不對稱。許多因維權引發(fā)的群體性事件都不同程度地存在著民眾與政府之間由于信息不對稱而導致的矛盾與沖突，通過協(xié)商對話有利于增進雙方的了解。第三，在處理公共利益上，協(xié)商對話把它引導為一種量化問題，一種可以討價還價的問題，一種可以增減的問題。各方都可以表達自己的看法，通過表達最好的理由來爭取自己的利益。由于引入了協(xié)商對話機制，通過官民對話，在地方政府和公民之間開始建立起順暢的利益表達機制。這種利益表達機制為公民參與提供了制度化的平臺，通過這個平臺，多元利益主體可以表達各自的利益訴求。而地方政府也能夠通過這些利益表達機制，實現社會利益的協(xié)調和整合，從而在制定政策以及政策的執(zhí)行過程中，充分考慮到各方的利益訴求，尤其是弱勢群體一方的利益，從而成功實現了從維權抗爭向協(xié)商對話的轉換，最終有利于實現社會的穩(wěn)定與和諧。

顯然，上述從維權抗爭到協(xié)商對話的轉變，為地方政府有效應對群體性維權事件開辟了新的思路，避免了公民權利與國家權力的持續(xù)對立和升級。更重要的是，如果這種為回應公民維權抗爭而開啟的協(xié)商對話平臺能夠逐步規(guī)范化而成為一種制度安排的話，那么它就在國家權力與公民權利之激情碰撞時提供了一種規(guī)避風險的反思性制度安排，這種制度安排表現出“后合作主義”（23）特征，在某種意義上，這就是建立在公民廣泛參與基礎之上的協(xié)商民主。（24）

眾所周知，協(xié)商民主是當代西方發(fā)達國家的選舉民主出現諸多問題之時，所構建的一種新型民主形態(tài)。所謂協(xié)商民主，是指政治共同體中自由與平等的公民，通過參與立法和決策等政治過程，賦予立法和決策以合法性的治理形式。其核心概念是協(xié)商，強調對話、討論、辯論、審議與共識。作為一種民主理論的協(xié)商民主興起于20世紀90年代，它強調公民是政治參與的主體，應積極促進公民對公共事務的積極參與，并且這種參與不僅僅局限于選舉、投票，還應該擴大到公民在充分掌握信息、發(fā)言機會平等和程序公平的基礎上對公共政策展開公開討論，提出可行性方案或意見。其前提條件是承認社會利益的多元化、異質性和分散性。協(xié)商民主的過程就是在多元社會的現實背景下，鼓勵公眾參與對話，進行理性的論辯和說理，以此支持某種選擇性的方案，就國家的立法與決策達成共識，從而使國家的立法與決策具有合法性的基礎。（25）在協(xié)商民主的框架下，政府與公民的良性互動，有利于實現國家權力與公民權利之間的平衡。最終，社會秩序和政府權威被自覺認可和服從，政府對公民的利益訴求作出及時、有效和負責的回應，政治信息公開透明，公民能夠廣泛有序地實現政治參與。與競爭性民主不同，協(xié)商民主有利于化解國家權力與公民權利之間的沖突并充當了聯(lián)結二者之橋，因為一方面協(xié)商民主將公民的政治參與納入了有序的制度化軌道，另一方面協(xié)商的結果是增強了國家權力的合法性。（26）更為重要的是，協(xié)商民主促進政治交流雙向化。公民透過協(xié)商參與表達意見和利益訴求，政府透過協(xié)商回應民意，從而使政治交流從單向命令指揮走向雙向交流討論。最終，有利于國家權力與公民權利之間相互理解與信任，從而建立起良好的政治互動關系，有利于避免政治失序狀態(tài)，避免民主建設過程被打斷。（27）

改革開放30余年來，隨著市場經濟的發(fā)展，當代中國社會各種利益與階層日益分化，公民迅速增長的權利意識與民主訴求的輸入，無疑給政治體系帶來了相當大的壓力，國家與社會間的內在張力也在日益增加，而中國的民主建設卻仍然在困境中掙扎與徘徊，這顯然是不利于和諧社會建設的。而協(xié)商民主作為一種新型的民主形態(tài)，在中國的恰當運用顯然有助于走出民主建設的現有困境。這是因為：一方面，它以國家與社會互動和公民的政治、經濟、社會權利為基礎，將效率和責任引入到了公共政策的決策機制之中，由服務于國家權力轉向服務于公民權利，建立一種新的效率與公正結合的機制，尋求并保持社會秩序、民主和社會公正之間的平衡，有利于更有效地治理國家和社會公共事務。另一方面，協(xié)商民主的確立與發(fā)展有利于暢通公民參與的渠道，擴大有序的政治參與，既能通過民主實踐培養(yǎng)公民的民主精神和民主意識，又能形成利益的協(xié)調與整合機制，緩沖不同利益群體要求，以達成一致和協(xié)調。（28）

因此，如果能夠將上述三個案例中地方政府應對民意的激情挑戰(zhàn)而開啟的協(xié)商對話逐步程序化與制度化，即推進協(xié)商民主的發(fā)展，那么它就不僅僅意味著為有效化解群體性維權事件和維護社會秩序穩(wěn)定開辟了新路，更重要的是它也可能為當代中國的民主建設開辟了新的路徑。

四、簡短的結論

改革以來，在中國共產黨的正確領導下，經過全國各族人民堅持不懈的探索與努力，社會主義民主建設取得了巨大的成就，開創(chuàng)了中國特色社會主義民主建設的新局面。（29）但是，與黨的遠大目標和人民群眾對美好生活的期待相比，當代中國的民主建設顯然還任重而道遠。從前述三起地方政府成功應對群體性維權事件的典型案例來看，發(fā)展協(xié)商民主不僅可以為地方政府有效應對群體性事件和維護社會穩(wěn)定開辟新的思路，而且也能為走出當代中國民主建設困境開辟新的路徑。所以，黨的十七屆四中全會強調要“堅持問政于民、問需于民、問計于民，作決策、定政策充分考慮群眾利益和承受能力，統(tǒng)籌協(xié)調各方面利益關系，切實辦好順民意、解民憂、惠民生的實事，讓人民共享改革發(fā)展成果。健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，認真解決群眾反映強烈的教育醫(yī)療、環(huán)境保護、安全生產、食品藥品安全、企業(yè)改制、征地拆遷、涉農利益、涉法涉訴等方面的突出問題。完善矛盾糾紛排查化解機制，引導群眾依法表達合理訴求，切實維護群眾權益”。

更重要的是，誠如林尚立所言，中國民主建設之所以向協(xié)商民主方向發(fā)展，是因為除了與中國政治發(fā)展的內在規(guī)定性有關之外，還與中國傳統(tǒng)的政治文化與現有的政治制度資源有關。（30）從當代中國的政治現實來看，社會主義的制度條件決定了當代中國不可能也不應該發(fā)展西方式競爭民主，而且在缺乏諸多條件保障下貿然啟動大規(guī)模的選舉民主也可能隱含著巨大的風險。在這種情況下，發(fā)展協(xié)商民主應該是將公民參與納入有序的制度化軌道的最優(yōu)選擇。因此，從維權抗爭到協(xié)商對話，并且將這種協(xié)商對話制度化，應該成為當代中國走出民主建設困境的新思路。

不過，要真正開啟民主建設中的協(xié)商民主新路，最終實現國家權力與公民權利的理性對話與交流，仍然離不開國家權力與公民權利的雙向互動。

注釋

①參見中國行政管理學會課題組：《我國轉型期群體性突發(fā)事件主要特點、原因及政府對策研究》，《中國行政管理》2002年第5期；向德平、陳琦：《社會轉型時期群體性事件研究》，《社會科學研究》2003年第4期；陳晉勝等：《群體性事件政治成因分析》，《山西大學學報》2003年第4期，《群體性事件社會成因分析》，《山西大學學報》2003年第5期，《群體性事件經濟成因分析》，《山西大學學報》2004年第1期，《群體性事件的文化成因分析》，《理論探索》2005年第6期；張建勇：《論群體性突發(fā)事件的產生原因及有效防范》，《蘭州學刊》2004年第3期；王金沙、陳敏：《論群體性事件的預防與處置》，《廣東社會科學》2005年第4期；吳明君：《關于社會轉型期群體性事件的研究》，《齊齊哈爾大學學報》2005年第5期；萬川：《群體性事件研究的回顧與前瞻》，《北京人民警察學院學報》2005年第2期；王戰(zhàn)軍：《群體性事件的多維分析》，《政法學刊》2006年第5期；童星、張海波：《群體性突發(fā)事件及其治理》，《學術界》2008年第2期；史云貴：《我國現階段社會群體性突發(fā)事件的反思與應對》，《政治學研究》2009年第2期；陳潭、黃金：《群體性事件多種原因的理論闡釋》，《政治學研究》2009年第6期等。

② 參見孟偉：《建構公民政治：業(yè)主集體行動策略及其邏輯》，《華中師范大學學報》2005年第3期；翁定軍：《沖突的策略——以S市三峽移民的生活適應為例》，《社會》2005年第2期；張磊：《業(yè)主維權運動：產生原因與動員機制》，《社會學研究》2005年第6期；馮仕政：《單位分割與集體抗爭》，《社會學研究》2006年第3期；應星：《草根動員與農民群體利益的表達機制》，《社會學研究》2007年第2期；黃衛(wèi)平、陳家喜：《城市運動中的地方政府與社會》，《東南學術》2008年第6期等。

③參見 Reed Benjamin．“Democratizing the Neighborhood？New Private Housing and Home-Owner Self-Organization in Urban China．”TheChinaJournal49（2000）：31-59；Cai Yongshun．“Managed Political Participation．”PoliticalScienceQuarterly3（2004）：4-25；Kevin J．O'Brien and Lianjiang li．“Suing Local State：Administrative Litigation in Rural China．”TheChinaJournal51（2004）：75-96；鄒樹彬：《城市業(yè)主維權運動的特點及其影響》，《深圳大學學報》2005年第5期；劉曉艷：《制度限制下的維權運動》，《南京工業(yè)法學學報》2008年第1期；趙穎：《從群體性事件看公共決策中的公民參與》，《東南學術》2008年第4期；羅依平、覃事順：《民意表達與政府回應的決策機制構建》，《科學決策》2009年第7期；李德滿：《十年來中國抗爭運動研究評述》，《社會》2009年第6期等。

④Norberto·Bobbio．LiberalismandDemocracy．Polity Press，1987．1．

⑤《中國大百科全書》（政治學），北京：中國大百科全書出版社，1993年，第251頁。

⑥童之偉：《國家權力分解定律作用形式之憲法學透視》，《武漢大學學報（人文社會科學版）》1996年第3期。

⑦上海社會科學院法學所編譯：《憲法》，北京：知識出版社，1982年，第148頁。

⑧《馬克思恩格斯選集》（第2卷），北京：人民出版社，1995年，第334頁。

⑨蒲島郁夫：《政治參與》，北京：經濟日報出版社1989年，第5頁。

⑩黃炎培：《延安歸來》，載《八十年來》，北京：文史資料出版社，1982年，第148頁。

（11）列寧：《列寧全集》（第24卷），北京：人民出版社，1972年，第153頁。

（12）戴維·赫爾德：《民主的模式》，北京：中央編譯局出版社，1998年，第396頁。

（13）（14）塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989年，第4頁，第38頁。

（15）鄧小平：《鄧小平文選》（第3卷），北京：人民出版社，1993年，第284頁。

（16）胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，2007年10月15日，新華社北京10月24日電。

（17）楊子均、艾紫鵑：《改革開放以來我國公民政治參與的發(fā)展》，《西南交通大學學報》2009年第6期。

（18）江浩、王立京：《公民政治參與擴大與政治制度容納》，《江漢論壇》2009年第12期。

（19）中國行政管理學會課題組：《中國群體性突法事件成因及對策》，北京：國家行政學院出版社，2009年，第36頁。

（20）所謂PX是一種化工產品，別名叫二甲苯。

（21）C．Tilly．ContentionandDemocracyinEurope，1650—2000．New York：Cambridge University，2004．

（22）Ibrra Pedro．SocialMovementsandDemocracy．New York：Palgrave Macmillan，2003．

（23）派特·斯崔德姆：《風險社會中的認同與沖突》，《馬克思主義與現實》2004年第4期。

（24）喬治·M·瓦拉德茲：《協(xié)商民主》，《馬克思主義與現實》2004年第3期。

（25）Jon Elster Ed．DeliberativeDemocracy．Cambridge：Cambridge University Press，1998．8．

（26）J．S．Dryzek．“Legitimacy and Economy in Deliberative Democracy．”PoliticalTheory29（2001）：18-39．

（27）陳家剛：《協(xié)商民主與當代中國的政治發(fā)展》，《北京聯(lián)合大學學報》2008年第2期。

（28）王道坤：《協(xié)商民主在中國的適用性條件及其前景》，《華中師范大學學報》2006年第3期。

（29）楊海蛟：《30年來中國特色社會主義民主政治建設回顧》，《學習與探索》2008年第6期。

（30）林尚立：《協(xié)商政治：對中國民主政治發(fā)展的一種思考》，《學術月刊》2003年第4期。

責任編輯王敬堯

2010-10-11

“中山大學211工程三期行政改革與政府治理研究項目”；“中國公共行政研究精品培育專項資金”