從環(huán)評(píng)體制、機(jī)制及管理的角度探討提高環(huán)評(píng)質(zhì)量的方法

朱紅昆，崔勝利

1 環(huán)評(píng)質(zhì)量不高的原因分析

1.1 環(huán)評(píng)體制單一，從技術(shù)力量上難以保證環(huán)評(píng)的高質(zhì)量

目前，環(huán)評(píng)主要由環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)完成，較少有與主體工程設(shè)計(jì)單位、環(huán)境工程設(shè)計(jì)單位通力協(xié)作完成環(huán)評(píng)的情況。這就導(dǎo)致了環(huán)評(píng)質(zhì)量受環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)專業(yè)能力的限制、環(huán)評(píng)滯后以及環(huán)境管理力度不足等因素的影響而存在著工程分析不深不透;污染防治對(duì)策可行性低、缺乏可操作性;水、氣、聲預(yù)測(cè)結(jié)果缺乏準(zhǔn)確性;廠址選擇評(píng)價(jià)流于形式等一系列的問(wèn)題［1］。

1.2 環(huán)評(píng)市場(chǎng)利益扭曲和魚(yú)龍混雜、機(jī)制不健全，影響環(huán)評(píng)結(jié)論的客觀、公正

環(huán)評(píng)市場(chǎng)機(jī)制不健全，某些環(huán)評(píng)不能做到客觀、公正。這是由于建設(shè)單位自主選擇環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)時(shí)常以收費(fèi)的高低作為確定環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。另外環(huán)評(píng)經(jīng)費(fèi)撥付受制于建設(shè)單位，建設(shè)單位出于利益考慮，提出種種不合理要求，限制了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展工作，迫使環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)成為其“辯護(hù)律師”，以期求得環(huán)保審批通過(guò)。達(dá)不到目的時(shí)，建設(shè)單位就拖、扣環(huán)評(píng)經(jīng)費(fèi)，使環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)處于兩難境地。

更有甚者，一些環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位之間有不正常的利益關(guān)系，緊盯建設(shè)單位的錢袋，順從業(yè)主的意愿，把法律要求的獨(dú)立環(huán)評(píng)變成業(yè)主建設(shè)愿望的合理性論證，喪失客觀、公正立場(chǎng)。

借證環(huán)評(píng)、轉(zhuǎn)包環(huán)評(píng)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。某些沒(méi)有資質(zhì)的公司受利益趨動(dòng)，利用人脈關(guān)系承接環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)，然后編制環(huán)評(píng)。為使環(huán)評(píng)通過(guò)，便掛靠一個(gè)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，借證放在環(huán)評(píng)文件中，而環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)評(píng)文件的審核又不能認(rèn)真負(fù)責(zé)。另外有些環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)承接超越自身承載力的環(huán)評(píng)，然后轉(zhuǎn)包給一些小公司甚至委托個(gè)人編寫(xiě)，審核時(shí)又難以做到盡心盡力。這些都影響了環(huán)評(píng)質(zhì)量，也擾亂了環(huán)評(píng)市場(chǎng)的正常秩序。

1.3 缺乏科學(xué)有效的環(huán)評(píng)結(jié)論驗(yàn)證機(jī)制，導(dǎo)致難以消除人為因素影響，造成某些環(huán)評(píng)結(jié)論有失客觀、科學(xué)

“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”這一準(zhǔn)則，在環(huán)評(píng)法的實(shí)施中沒(méi)有得到真正的應(yīng)用。目前環(huán)評(píng)很大程度上在建設(shè)項(xiàng)目獲得審批通過(guò)后，就可以功成身退，環(huán)評(píng)所作的分析、預(yù)測(cè)和結(jié)論以及項(xiàng)目減少環(huán)境影響的措施等并沒(méi)有跟蹤至生產(chǎn)實(shí)踐中去檢驗(yàn)其準(zhǔn)確性、科學(xué)性和可行性［2］。這樣，由于缺乏科學(xué)有效的環(huán)評(píng)結(jié)論驗(yàn)證機(jī)制，導(dǎo)致某些環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)迫于時(shí)間限制和對(duì)利益的追逐，迎合建設(shè)單位的意圖，使得環(huán)評(píng)在某種程度上流于形式，造成環(huán)評(píng)預(yù)測(cè)結(jié)果受人為因素影響較多而與實(shí)際情況不符，難以在規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有作用，致使環(huán)評(píng)法的意義、作用與實(shí)際的環(huán)境效益相脫離，銜接性差。

1.4 環(huán)評(píng)審批存在力不從心現(xiàn)象

全國(guó)人大副委員長(zhǎng)陳至立作《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》實(shí)施情況報(bào)告時(shí)表示，“省市縣各級(jí)層層設(shè)立專家?guī)欤瑢＜宜絽⒉畈积R;選擇環(huán)評(píng)審查小組的專家?guī)в兄饔^意向。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年全國(guó)各級(jí)環(huán)保部門(mén)共審批的環(huán)評(píng)項(xiàng)目達(dá)到28萬(wàn)個(gè)。有專家認(rèn)為，環(huán)評(píng)審批任務(wù)如此繁重，而全國(guó)尚未建立統(tǒng)一的環(huán)評(píng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)考核體制，以現(xiàn)有行政審批部門(mén)有限的人力、物力、財(cái)力，難以高質(zhì)量完成”。

環(huán)評(píng)審批的不嚴(yán)格或者說(shuō)力不從心，在某種程度上縱容了環(huán)評(píng)質(zhì)量的低劣。

2 對(duì)策

2.1 改革現(xiàn)行單一的環(huán)評(píng)體制，開(kāi)展協(xié)作化環(huán)評(píng)

開(kāi)展協(xié)作化環(huán)評(píng)，即由主體工程設(shè)計(jì)單位、環(huán)境工程設(shè)計(jì)單位和環(huán)境科研單位專業(yè)協(xié)作、聯(lián)合起來(lái)進(jìn)行環(huán)評(píng)。

由主體工程設(shè)計(jì)單位做工程分析，這樣可克服現(xiàn)行環(huán)評(píng)中受環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)人才限制而造成的工程分析不深不透的缺陷，也可有效克服因工程分析對(duì)污染源分析不準(zhǔn)確，造成水、氣、聲等預(yù)測(cè)結(jié)論不準(zhǔn)確的弊病。

由專門(mén)從事污染防治工程設(shè)計(jì)的環(huán)境工程設(shè)計(jì)單位為項(xiàng)目設(shè)計(jì)污染防治措施，而污染源資料是由主體工程設(shè)計(jì)單位提供的，是準(zhǔn)確可靠的，這就保證了污染防治對(duì)策設(shè)計(jì)有的放矢，準(zhǔn)確性、針對(duì)性強(qiáng)，可操作性好。

協(xié)作化環(huán)評(píng)有主體工程設(shè)計(jì)單位參與，這樣環(huán)評(píng)在項(xiàng)目最初階段就可進(jìn)行。這時(shí)廠址尚未選定，這就可突破現(xiàn)行環(huán)評(píng)中只能在從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)比選的一兩個(gè)廠址中進(jìn)行廠址選擇的局限，從環(huán)境、社會(huì)及經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，廣泛比較廠址的優(yōu)劣，選擇最優(yōu)廠址。

環(huán)評(píng)協(xié)作化中的工程分析、污染防治研究分別由主體工程設(shè)計(jì)單位、環(huán)境工程設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)。這實(shí)際上就是人盡其才，節(jié)省了大量人力、物力、財(cái)力、時(shí)間等。

2.2 改革現(xiàn)行的環(huán)評(píng)機(jī)制，開(kāi)展環(huán)評(píng)招投標(biāo)

建立類似于工程招投標(biāo)機(jī)構(gòu)的環(huán)評(píng)招投標(biāo)機(jī)構(gòu)，操作過(guò)程也采用類似于工程招投標(biāo)的方法，中標(biāo)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位之間不發(fā)生直接聯(lián)系，環(huán)評(píng)經(jīng)費(fèi)的給付、環(huán)評(píng)所需資料的交接以及后期的環(huán)評(píng)評(píng)審等均通過(guò)環(huán)評(píng)招投標(biāo)機(jī)構(gòu)完成。

2.2.1 環(huán)評(píng)招投標(biāo)可為建設(shè)單位有效節(jié)約資金，防止環(huán)評(píng)市場(chǎng)暴利

環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)已經(jīng)走向市場(chǎng)，環(huán)評(píng)費(fèi)用也應(yīng)逐步市場(chǎng)化。這樣通過(guò)公開(kāi)公正的招投標(biāo)，一方面可以為建設(shè)單位有效節(jié)約資金，另一方面可以防止環(huán)評(píng)市場(chǎng)暴利?，F(xiàn)在的環(huán)評(píng)收費(fèi)還是偏高，連一個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目報(bào)告表都動(dòng)輒數(shù)千上萬(wàn)，難怪有那么多的人盯著環(huán)評(píng)市場(chǎng)這塊“大蛋糕”!

2.2.2 環(huán)評(píng)招投標(biāo)可避免環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)因受利益驅(qū)動(dòng)受制于建設(shè)單位，從而影響環(huán)評(píng)結(jié)論的客觀公正

一旦有環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)中標(biāo)，建設(shè)單位就要把環(huán)評(píng)經(jīng)費(fèi)交付給環(huán)評(píng)招投標(biāo)機(jī)構(gòu)，由環(huán)評(píng)招投標(biāo)機(jī)構(gòu)直接全額給付環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)。這樣環(huán)評(píng)經(jīng)費(fèi)撥付不再受制于建設(shè)單位，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)可以獨(dú)立開(kāi)展工作，進(jìn)行科學(xué)客觀的評(píng)價(jià)。而且環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位不發(fā)生直接接觸，可以有效避免兩者之間發(fā)生不正當(dāng)利益關(guān)系。這些都從根本上保證了環(huán)評(píng)結(jié)論的客觀公正。

2.2.3 環(huán)評(píng)招投標(biāo)可有效杜絕借證環(huán)評(píng)、轉(zhuǎn)包環(huán)評(píng)等現(xiàn)象的發(fā)生

環(huán)評(píng)招投標(biāo)機(jī)構(gòu)可以根據(jù)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)情況、評(píng)價(jià)實(shí)力及環(huán)評(píng)的時(shí)間要求，對(duì)一定時(shí)間段內(nèi)的中標(biāo)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效調(diào)控。比如1個(gè)月內(nèi)，雖然依據(jù)投標(biāo)結(jié)果某個(gè)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)可以中標(biāo)4次，但根據(jù)該單位的資質(zhì)情況、評(píng)價(jià)實(shí)力，它沒(méi)有能力在規(guī)定時(shí)間內(nèi)保質(zhì)保量完成這4個(gè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)，環(huán)評(píng)招投標(biāo)機(jī)構(gòu)此時(shí)根據(jù)具體情況有權(quán)廢除該單位部分中標(biāo)資格，從而有效避免借證、轉(zhuǎn)包環(huán)評(píng)等現(xiàn)象的發(fā)生。

2.2.4 環(huán)評(píng)招投標(biāo)可理順環(huán)評(píng)市場(chǎng)紊亂的秩序，為環(huán)評(píng)質(zhì)量的提高提供有力保證

環(huán)評(píng)市場(chǎng)魚(yú)龍混雜、秩序紊亂主要還是利益的糾結(jié)，環(huán)評(píng)市場(chǎng)的利益太大。通過(guò)建立環(huán)評(píng)招投標(biāo)機(jī)構(gòu)，有效消除環(huán)評(píng)市場(chǎng)的暴利，再輔以規(guī)范有效的環(huán)評(píng)招投標(biāo)，環(huán)評(píng)市場(chǎng)自然秩序井然。

2.3 開(kāi)展環(huán)評(píng)后評(píng)價(jià)，用實(shí)踐對(duì)環(huán)評(píng)質(zhì)量作出客觀評(píng)價(jià)，督促環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)自覺(jué)提高環(huán)評(píng)質(zhì)量

環(huán)評(píng)后評(píng)價(jià)可以通過(guò)項(xiàng)目環(huán)保實(shí)踐的檢查、驗(yàn)證和總結(jié)，有效驗(yàn)證環(huán)評(píng)預(yù)測(cè)結(jié)果是否準(zhǔn)確、污染防治措施是否可行、預(yù)期的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)是否達(dá)到等，從而用事實(shí)對(duì)環(huán)評(píng)質(zhì)量作出客觀評(píng)價(jià)［3］。另外可以通過(guò)對(duì)環(huán)境影響的回顧分析，找出出現(xiàn)問(wèn)題和誤差的原因，改進(jìn)整個(gè)環(huán)評(píng)過(guò)程及其方法，有效提高以后類似項(xiàng)目預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性。同時(shí)也為管理部門(mén)對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)考核提供有效依據(jù)，督促環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)自覺(jué)提高環(huán)評(píng)質(zhì)量。

2.4 嚴(yán)格環(huán)評(píng)審批

2.4.1 切實(shí)把好評(píng)審關(guān)

按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查專家?guī)旃芾磙k法》設(shè)立和管理環(huán)評(píng)審查專家?guī)?。具體到項(xiàng)目的評(píng)審時(shí)，必須做到評(píng)審專家結(jié)構(gòu)合理，要有對(duì)該行業(yè)熟悉的專家。提前數(shù)天把環(huán)評(píng)文件發(fā)送給專家，使他們有足夠的時(shí)間審閱、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。另外，評(píng)價(jià)單位對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)論和評(píng)審組織對(duì)評(píng)審結(jié)論實(shí)行負(fù)責(zé)制。

2.4.2 建立和完善環(huán)評(píng)技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)

暫無(wú)條件的地區(qū)，可與有關(guān)機(jī)構(gòu)合作開(kāi)展技術(shù)評(píng)審工作。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)評(píng)估機(jī)構(gòu)隊(duì)伍、能力、廉政建設(shè)等方面的指導(dǎo)和管理，切實(shí)增強(qiáng)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)評(píng)審批的技術(shù)支撐作用。

2.4.3 建立審批行為考核制度

首先環(huán)保主管部門(mén)根據(jù)本地的實(shí)際情況，制定具體的審批程序。然后通過(guò)實(shí)行審批監(jiān)督檢查制度及違法行政審批行為督查制度對(duì)審批行為進(jìn)行考核。對(duì)于違規(guī)現(xiàn)象，按具體情況處理，情節(jié)輕微的，給予批評(píng)教育、責(zé)令限期整改;情節(jié)嚴(yán)重的，取消審批資格、調(diào)離審批崗位并予以通報(bào);觸犯刑律的，移交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

2.5 建立環(huán)評(píng)責(zé)任追究機(jī)制

加大環(huán)境執(zhí)法力度和處罰力度，改變以往那種只對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理、缺乏有效的責(zé)任追究機(jī)制的狀況。把機(jī)構(gòu)和人結(jié)合起來(lái)，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，不僅追究評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的責(zé)任，還要追究具體人員的責(zé)任，特別對(duì)那些為牟取個(gè)人利益弄虛作假、編造數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)人員，要取消其從業(yè)資格;堅(jiān)決淘汰技術(shù)力量不高、人員貯備不足、責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu);整頓那些有資質(zhì)、有能力，拒絕建設(shè)單位合理委托、害怕承擔(dān)責(zé)任、不敢以科學(xué)態(tài)度進(jìn)行環(huán)評(píng)的機(jī)構(gòu)。

3 結(jié)語(yǔ)

環(huán)評(píng)質(zhì)量同我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)一樣:成績(jī)與不足同在，挑戰(zhàn)與希望并存，只要我們銳意改革，不斷進(jìn)取，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，環(huán)評(píng)質(zhì)量一定能夠有效提高。

［1］潘岳.環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)將與環(huán)保部門(mén)徹底脫鉤脫利［N］.法制日?qǐng)?bào).2008-11-04(8).

［2］劉用泉.建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的思考［J］.福建環(huán)境，2003，20(2):24-26.

［3］葛明.我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中存在的問(wèn)題及對(duì)策［J］.污染防治技術(shù)，2001，14(4):61-64.