農(nóng)地流轉(zhuǎn)困局的破解之道

阮 思 余

(華南師范大學 政治與行政學院，廣東 廣州 510631)

一、問題的提出：以什么方式解決土地流轉(zhuǎn)問題

在農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的國家討論轉(zhuǎn)型社會的問題，尤其需要重視農(nóng)民、土地與民主之間密不可分的關(guān)系。正如摩爾所言：“大體來看，如果在農(nóng)業(yè)社會向其它社會類型的轉(zhuǎn)化過程中，農(nóng)民問題得到解決，對于民主來說將是個好兆頭?！盵注][美]巴林頓·摩爾：《民主與專制的社會起源》，第342頁，拓夫等譯，華夏出版社1987年版。因為農(nóng)民問題的核心是土地問題，所以只要土地問題能夠得到順利解決，也就有利于民主的發(fā)展。易言之，民主的建立及其發(fā)展程度，在很大程度上有賴于農(nóng)民問題與土地問題的解決程度。

鄭永年指出，中國的民主建設(shè)與土地問題之間具有密不可分的關(guān)系。第一，中國土地問題解決的好壞，將在很大程度上影響著中國的民主化進程與民主的質(zhì)量?！巴恋貑栴}解決得好不好，不僅影響一個社會能否民主化，而且更影響民主政治的質(zhì)量。一個社會如果解決不好土地和農(nóng)民問題，就有可能導致激進的政治變革。這種激進政治變革可能是革命，也可能是民主化。但可以肯定地說，在沒有解決好土地問題和農(nóng)民問題的前提下，即使走上了民主道路，民主的質(zhì)量也不會很高。反之，如果土地問題和農(nóng)民問題解決得好，就會給民主政治的產(chǎn)生和發(fā)展，奠定一個良好的經(jīng)濟和社會的基礎(chǔ)。社會穩(wěn)定、公平、中產(chǎn)階級、城市化、工業(yè)化等等，這些和現(xiàn)代民主相關(guān)的因素，無一不是和土地問題相關(guān)的?！盵注]鄭永年：《中國問題的本質(zhì)》，《聯(lián)合早報》，2011-02-22。第二，中國政治改革的突破口在土地領(lǐng)域，而非政治領(lǐng)域?！叭绻藗兡軌蛞庾R到當今中國問題的核心仍然是土地問題，那么就不難得出這樣的結(jié)論：中國政治改革甚至民主化的突破口可能并不在政治領(lǐng)域，而是在土地領(lǐng)域?！盵注]鄭永年：《中國問題的本質(zhì)》，《聯(lián)合早報》，2011-02-22。

鄭永年確實看到了土地問題之于民主化、民主質(zhì)量之間的重要性，如果從當今中國房地產(chǎn)綁架中國經(jīng)濟的現(xiàn)實來看，這一點，應(yīng)該沒有任何疑義?？墒?，我們需要進一步追問的是，到底應(yīng)該采用什么樣的方式來解決中國的土地問題？是以民主、協(xié)商、共識的方式，還是專制、強權(quán)、壟斷的方式？結(jié)合當下的土地流轉(zhuǎn)來說，土地流轉(zhuǎn)作為國家解決土地問題的最新政策，以什么方式推進土地流轉(zhuǎn)，不僅直接關(guān)涉土地流轉(zhuǎn)這一政策本身的合法性、鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定性，而且直接影響著鄉(xiāng)村民主的發(fā)展進程。本文的案例研究表明，在市場經(jīng)濟日益滲透進鄉(xiāng)土社會的過程中，村官漠視村民自治的制度要求與中央關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策精神，竭盡所能操控土地流轉(zhuǎn)，最大限度謀取個人私利。其結(jié)果是，他們既漠視了廣大村民的福利，又踐踏了村民自治，進而阻抑了鄉(xiāng)村民主的發(fā)展與中國民主化進程。

二、案例引入：村官操控下的土地流轉(zhuǎn)

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)，我們既要關(guān)注成功的經(jīng)驗，又要關(guān)注出現(xiàn)問題的案例。本文主要以廣東兩個村莊的土地流轉(zhuǎn)案例作為研究對象。

案例一 佛山市順德區(qū)樂從鎮(zhèn)新隆村:從租地到賣地

早在改革開放前，新隆村就開全國之先，辦起了農(nóng)機廠、紙箱廠等十多家村辦工廠。到1990年產(chǎn)值破億元，因此被列入“全國首批億元村”名單。2000年前后，在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制潮中，這些村辦工廠也被賣給了私人，村集體收入由此銳減。隨著三來一補加工業(yè)在珠三角遍地開花，土地因此而成為新隆村的搖錢樹。

從上世紀90年代開始，新隆村開展了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)出租試驗，將分給農(nóng)民的土地使用權(quán)收回，村民們以土地入股的方式成立了股份合作社，并將這些土地、廠房、倉庫、市場、魚塘等統(tǒng)一出租，農(nóng)民按年齡配股分紅。分紅較多的2009年，每人每年能分到1 000-4 000元的租金。隨著一部分土地租約到期，鎮(zhèn)政府提出了征地計劃，究竟是租是賣讓這個珠三角村莊陷入了一場曠日持久的爭吵。

可是，這些租地合同，并無統(tǒng)一格式，有的寫著“辦廠協(xié)議”，有的寫著“租金合同”。租地的期限也有長有短，少則15年，多則30年，甚至還有“永久性合同”。但無一例外的是，價格都非常低，一般是每平方米2.68元，七年之后才遞增10%。而有的合同，則干脆寫著20年不變。因為二十多年前訂立合同時，誰也沒想到土地會如今天這么值錢——新隆村對面的樂從國際家具城，現(xiàn)在的月租金是每平方米二百多元。長期的低地租，使得股份社的收入無法提高。1994年，村民的每股分紅為每年300元，10年后，僅上漲到960元。2007年，這個曾經(jīng)的“億元村”甚至被順德區(qū)列入了“扶貧點”。

村民們開始將焦點集中到村領(lǐng)導身上。因為，自成立股份合作社以來，這個村正、副村主任都由黨支部正、副書記兼任。農(nóng)村制度設(shè)計中原本應(yīng)是相互制約的“三駕馬車”(村黨支部、村民委員會和股份合作社)形同虛設(shè)。按照區(qū)政府規(guī)定，股份社設(shè)正、副理事長，由村集體股東大會選舉。村黨支部書記可以兼任村委會主任，但不能兼任股份社理事長。正是在這樣的背景下，2008年4月?lián)Q屆選舉時，五十多歲的陳繼新跳了出來。他在村中心掛出一幅三十多平方米的大布，上書：如果我勝出，將公平、公正、公開……把一切基建工程等，公開招標……對本村所剩的土地、廠房、租地轉(zhuǎn)讓等由村民討論決定……

陳繼新只有小學文化，從1991年起，就一直在外地從事鋼材生意。多位村民反映，2008年其回來參加競選時，許多人對他其實并不了解，只是因為“太想改變了”，所以才投了他一票。如此一來，2 800多名選民，就有1 700多人投了他的票。而陳繼新“新政”的一件大事，便是“賣地”。2009年初，樂從鎮(zhèn)政府決定征收村里2 383.95畝地，占村里所有土地面積的一半多。陳繼新力主賣地，然而，陳描畫的“暴富藍圖”，卻遭到了另一部分人的強烈反對。最重要的理由是，只要土地不賣，租金年年都有；而一旦賣出去，就意味著，村民們在一夜暴富之后，從此將與這些土地的收益無緣。因為賣地，村里原本就分裂的兩派變得更加分裂。[注]陳新焱、胡嘉欣：《一個村莊的土地之戰(zhàn)》，《南方周末》，2010-05-20。

案例二 揭陽市惠來縣隆江鎮(zhèn)見龍村：村官倒賣土地與倒租承包

在相當長的時間里，土地的流失和用途轉(zhuǎn)換成為當?shù)卮迕駬鷳n的大事。以各種手段反映村領(lǐng)導集體違規(guī)賣地和個人問題，成為一些村民干完農(nóng)活后的首選事務(wù)。十多年前，見龍村有9 000多人口，4 000多畝水田。而今，村莊總?cè)丝谝阎?2 000人。這就意味著4 000畝的土地被新增的3 000張嘴巴再次細分。人口的快速增長使見龍村人地矛盾十分突出。在此背景之下，當?shù)卮骞匍_始“投機”出售宅基地。為了保住“命根”，越來越多的村民開始通過購買宅基地來圈地。

據(jù)村民的說法，村里收回土地進行買賣，曾遭遇村民反對。見龍村這些土地交易，并沒有經(jīng)過村民大會的同意，也未經(jīng)任何相關(guān)部門允許。但是，這一切并不妨礙村委會將耕地當做宅基地出賣的行動。所有買賣，都由村官說了算。交了錢，地就是你的。但買了地的村民，得到的只有一張收據(jù)。這些收據(jù)有的連村委會的公章都沒蓋，只有收款人的簽名。換句話說，農(nóng)民的命根被賣給了一張什么都不是的白紙。假設(shè)有一天這些所謂的土地交易被查處，那么農(nóng)民的損失又該找誰負責呢？

在其他村莊，村民是無奈賣地，而在見龍村，村民則是無奈買地?！爸栏乇划斪稣刭I賣是不合法的，但地還是要買。”有村民這樣無奈地說。買地者絕大多數(shù)都是本村人。見龍村北片約有70%的人家都購買了這些“宅基地”，少則兩三間，多則十幾二十間。有錢的農(nóng)民，更愿意買好的土地。于是，好的耕地都變成了住宅用地。而那些偏遠的、土質(zhì)較差的土地，才留給農(nóng)民耕種。這些都讓以耕地為生的農(nóng)民感到很不滿。

更讓村民頭痛的是，一些村官壟斷了村里的土地承包權(quán)。他們以每畝70-80元的低價，在村里承包了近千畝的土地，期限為15年。這就占據(jù)了村里大部分的土地。其他人要想耕種，只能去向這些村官“轉(zhuǎn)承包”，但這時一畝地的承包價格就是200-300元。這樣的價格讓不少村民望而生畏。租不起了，他們就只能轉(zhuǎn)而尋找其他生路。有不少人，收拾包袱出外打工去了。而且，村官的強勢與霸道給村民造成了一種心里恐慌：即使是通過簽訂合同承包的土地，也沒有保障。村民老林的擔憂就是典型。老林在村里承包魚塘，精心打理，一年下來也有數(shù)萬元的收入。而讓他甚為擔心的是，由于他合法擁有的魚塘效益好，已經(jīng)引起了一些干部的興趣，是否會被比他強的人占走，他們是否會單方面撕毀這個合法的未到期的合同？[注]江華、蘇曉璇：《一場農(nóng)民的圈地運動——惠來見龍村土地流轉(zhuǎn)問題觀察》，《南方農(nóng)村報》，2007-10-31。

三、案例分析：村官操控土地流轉(zhuǎn)對鄉(xiāng)村民主的影響

(一)村官主導土地流轉(zhuǎn)

研究當代中國基層政治的問題，尤其要關(guān)注權(quán)力結(jié)構(gòu)以及權(quán)力精英的作用。王金紅、黃振輝的研究表明，廣東中山的反向承包之所以能夠成功推進，主要是因為村莊精英具備適當?shù)慕?jīng)營策略與一定的運作能力。而且，這一點對于能否實施反向承包具有決定意義。[注]王金紅、黃振輝：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策轉(zhuǎn)型的歷史軌跡與制度創(chuàng)新》，載《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2010年第2期。這就是說，成功的土地流轉(zhuǎn)，在很大程度上，是村莊精英推動的結(jié)果。當我們將這一結(jié)論用來觀察那些土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了很多問題的村莊的時候，不難發(fā)現(xiàn)，這一結(jié)論同樣適用。

1．賣地紛爭中的村莊權(quán)力博弈

上述兩個案例非常典型地說明，村官在土地流轉(zhuǎn)過程中起著決定性作用。新隆村從租地到賣地的故事告訴我們，土地是以出租的形式流轉(zhuǎn)，還是以一次性出賣的方式被政府征收，在很大程度上，是少數(shù)村官主導和推動的結(jié)果。這里值得關(guān)注的是，村莊權(quán)力精英之間的博弈與較量。

(1)派系政治。新隆村從租地到賣地，村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重要變化，即村莊的派系政治白熱化。這一點表現(xiàn)在兩個方面：一是村支書與村主任的對立。賣地意見的分歧，導致村莊權(quán)力精英的分野：一方是以村主任為首的力主賣地派，另一方是以村支書為首的反對賣地派。二是兩個婦女主任的出現(xiàn)。由于村支書與村主任的矛盾，導致在很長的一段時間里，村里甚至存在兩個婦女主任。村支書支持上任婦女主任，村委因叫不動這位舊主任，不得不公開招聘了一位新婦女主任。兩人辦公，一個在樓上，一個在樓下，工作上互不干涉。由于這一派系政治的存在，導致從鎮(zhèn)里提出征地計劃開始，村里召開了不下二十余次會議，但一直未能達成一致意見。

(2)利益沖突。村莊派系政治的存在，往往都是由利益上的分歧所導致的結(jié)果。這一點，我們也可以從兩個方面來看。其一，租地時期欠租者大多為反對賣地的村支書的親屬。在交接賬目時，陳繼新發(fā)現(xiàn)，新隆村賬上已經(jīng)赤字六百多萬元，其中村民欠租高達1 300萬，相當于新隆村兩年的地租收入。而這些欠租者中有不少是前任支書的親屬。陳展開了一場不留情面的催租行動，30天內(nèi)，九百多萬元的欠租陸續(xù)入賬。其二，陳繼新賣地的目的是為了從中撈一把。陳的堂弟陳海綿告訴《南方周末》記者，在當選村主任之后，陳繼新親口告訴他，一定會在任內(nèi)將新隆村的土地賣出去。同時，陳繼新也悄悄告訴他，自己“至少要從中賺回一個億”。

(3)黑惡勢力。由于派系政治的存在，以及利益沖突的結(jié)果，導致村莊出現(xiàn)了動用黑惡勢力解決賣地分歧的現(xiàn)象。在這場因為賣地而引起的持續(xù)的風波爭斗中，不管是支持賣地者，還是反對賣地者，都互相指責對方使用“黑惡勢力”攻擊對方。陳繼新說，自從他上任以來，辦公室不時有不明身份的人來鬧事，他為此在辦公室門口貼上“辦公重地，未經(jīng)批準，不得進內(nèi)，否則視為搗亂”的紙條；而反對者表示，這段時間，幾個公開反對賣地者存放魚飼料的倉庫接連“莫名其妙地失火”。

2．賣地紛爭中的有限村莊民主

(1)民主選舉改變了村莊的分配格局。民主選舉改變了村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)，進而影響到村莊的分配格局。新隆村從租地到賣地發(fā)生的這一系列變化過程，也是民主選舉在中國農(nóng)村推進的過程。從民主選舉來說，選舉很難保證選出一個公道正派、真正為廣大村民謀利益的村官。在政治和社會形勢不太景氣的情形之下，那些打著改變旗號的人往往容易打贏選戰(zhàn)。我們所熟知的奧巴馬就是這個典型。新隆村的陳繼新也是如此。村民事后反思，雖然大家對陳不了解，但是，在急于改變現(xiàn)實的迫切心情的支配之下，大家還是投了他的票。而陳上臺后所推出的賣地新政也極大地改變了原有的分配格局。

(2)派系政治對村莊民主的有限推進。派系政治本身是有力的民主推進因素，但是，新隆村的案例告訴我們，其作用尚未得到充分發(fā)揮。派系政治在一定程度上制約了新任村主任陳繼新的賣地行動。由于反對賣地派的存在，導致力主賣地派在相當長的時期內(nèi)無法推進賣地進程。由于支持賣地者與反對賣地者各自都抓住了對方的把柄(即前者因收欠租而得罪了原村支書的親屬，導致他們成為反對賣地派；陳的堂弟陳海綿公開揭發(fā)陳賣地是為了謀取私利)，這一利益沖突使得這兩派本身的權(quán)威大打折扣，大大限制了派系政治作用的發(fā)揮。

(3)黑惡勢力對村莊民主的抑制作用。關(guān)于農(nóng)村黑惡勢力對基層政權(quán)的侵蝕，于建嶸早有非常詳細的討論。[注]于建嶸：《農(nóng)村黑惡勢力和基層政權(quán)退化——湘南調(diào)查》，載《戰(zhàn)略與管理》2003年第5期。在新隆村的賣地紛爭中，我們再一次看到黑惡勢力卷入其中。而且，村官和村民都互相使用黑惡勢力攻擊對方。這就是說，在賣地紛爭中，黑惡勢力有其一定的市場與存在的價值。毫無疑問，其對村莊民主具有極大的破壞作用。

(二)權(quán)力支配下的圈地運動

摩爾在討論英國的圈地運動時指出，隨著農(nóng)業(yè)商品化侵入農(nóng)村，土地逐漸集中于少數(shù)人的手中?！拔覀儚膭e的國家所經(jīng)歷的過程中得知，商品化侵入到農(nóng)民的組織結(jié)構(gòu)中，似乎有一個總的運動趨勢，即大批土地集中于少數(shù)人手中。在英國，這種趨勢在16世紀時就已經(jīng)很顯著了?！钡?7、18世紀就更加嚴重和普遍了。[注][美]巴林頓·摩爾：《民主與專制的社會起源》，第18、57、86頁。隨著市場經(jīng)濟的要素逐漸侵入中國鄉(xiāng)村，中國鄉(xiāng)村的土地也出現(xiàn)了類似圈地運動的情形。

1．村官非法流轉(zhuǎn)土地

村官倒賣土地。見龍村的案例表明，村官倒賣土地已經(jīng)達到了一種非常驚人的程度。主要表現(xiàn)在：(1)以村的名義從農(nóng)民手中收回諸多土地，尤其是耕地，其目的就是用來倒賣。(2)將耕地當做宅基地出賣，導致好的耕地搖身一變成了宅基地。(3)在賣地問題上，村官具有決定權(quán)，即使村民反對也無效。賣地成了村官的專利，既不需要召開村民大會，又不需要有關(guān)部門同意。村官只負責收賣地款，賣地沒有任何合法的手續(xù)。(4)農(nóng)民被迫買地，也不得不買地。否則，大量土地會被有錢人圈占。

村官倒租承包。村官除了倒賣土地之外，還囤積大量土地進行倒租承包。具體表現(xiàn)在：(1)壟斷土地承包經(jīng)營權(quán)，目的是進行二次轉(zhuǎn)租；(2)賺取轉(zhuǎn)租差價，以七八十元的低價租進，再以兩三百元的高價租出，這就加速了土地再次向少數(shù)人集中，而那些租不起地的農(nóng)民不得不遠離農(nóng)村。

2．村官主導的圈地運動毫無民主可言

研究表明，土地流轉(zhuǎn)過程中存在著非自愿性，甚至是帶有強迫性的現(xiàn)象，而且，這一現(xiàn)象絕非個案。李昌平指出，這是20世紀90年代中期以來土地流轉(zhuǎn)的一大特點?！?0年代中期開始的土地流轉(zhuǎn)，和80年代有本質(zhì)的不同，部分農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地雖然也是自主的，但是被迫的，并且是虧本流轉(zhuǎn)；部分農(nóng)民一撂了之，其土地由村官轉(zhuǎn)租給‘大戶’，更不是自己的意愿。”[注]李昌平：《土地流轉(zhuǎn)的過去、現(xiàn)在和將來》，載《農(nóng)村財政與財務(wù)》2010年第4期。上述兩個案例也表明，只要是村官主導土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的自愿、自主性就很難保證。在一定程度上，甚至毫無自愿、自主可言。

見龍村村官的身份類似于法國當年的上層農(nóng)民。在討論法國資本主義滲透農(nóng)村時，摩爾指出，法國的上層土地階級的地位得到了鞏固?！八麄冋加兄恋?，但這些土地并不真正屬于他們?！薄霸谕鯔?quán)專制主義統(tǒng)治的條件下，法國上層土地階級加重對農(nóng)民的壓迫，同時又使他們處于事實上的所有者的地位，以此使自己逐步適應(yīng)了資本主義對農(nóng)村的滲透?！盵注][美]巴林頓·摩爾：《民主與專制的社會起源》，第18、57、86頁。見龍村的案例表明，這些村官的身份和法國當年的上層土地階級具有類似之處。他們首先使自己適應(yīng)市場經(jīng)濟滲透農(nóng)村的需要，同時也使自己處于土地事實上的所有者的地位。這就使他們不僅完全主導著村莊土地的買賣與承包，而且獨占土地流轉(zhuǎn)的收益。

而從圈地運動的角度來說，這些村官又類似于英國圈地運動中的大地主?！盎仡櫿麄€圈地運動發(fā)展的歷史，并且考慮到當代的研究成果，下面這一情況仍然是很清楚的：伴隨著工業(yè)的興起，圈地加強了大地主的力量，給了英國農(nóng)民以致命的一擊，把他們從英國政治生活中排除了出去。從我們這里所討論的問題來看：這是一個具有決定意義的論點。”[注][美]巴林頓·摩爾：《民主與專制的社會起源》，第20、85、146頁。見龍村的村官通過倒賣土地與倒租承包，逐漸增強了自身的實力，而在此過程中，廣大農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)則橫遭村官的踐踏。

這又印證了摩爾的另外兩個觀點?！暗谝唬幸欢ㄓ绊懥Φ霓r(nóng)民對民主制很少表示關(guān)心，他們只是要求自己村莊中的財產(chǎn)和社會地位得到確切保障。這些要求具體地說，就是保證使他們的財產(chǎn)不因國家出售貴族的資財而受到有力的沖擊，或保證使他們免受任何其他有重新分配財產(chǎn)傾向的激進觀點的挑戰(zhàn)。第二，持續(xù)發(fā)展的資本主義工業(yè)損害并消弱了小農(nóng)的財產(chǎn)權(quán)。”[注][美]巴林頓·摩爾：《民主與專制的社會起源》，第20、85、146頁。見龍村的村官關(guān)心的不是民主制，而是如何增進自己在村莊中的財產(chǎn)，如何提高自己在村莊中的社會地位。他們終于找到了倒賣土地與倒租承包這條很好的生財之道。這一過程本身，也極大地侵害了其他村民的承包經(jīng)營權(quán)。

這就是說，在一個受工業(yè)化影響的村莊，村官完全支配著農(nóng)村的土地資源的分配與再分配。在他們身上，實現(xiàn)了政治權(quán)力與經(jīng)濟權(quán)力的有機統(tǒng)一，而民主的問題則成為次要之事。這一點與早期的意大利和西班牙的情形完全不同?！罢缫獯罄臀靼嘌赖慕?jīng)驗所證明的那樣，這種政權(quán)的主要特征在于兩大階級的聯(lián)合。一方面，是舊的農(nóng)業(yè)統(tǒng)治階級，他們擁有重要的政治權(quán)力，但經(jīng)濟權(quán)力并不穩(wěn)定；另一方面，是正在崛起的工商業(yè)精英，他們擁有一定的經(jīng)濟權(quán)力，但在政治上、社會上尚未站穩(wěn)腳跟?！盵注][美]巴林頓·摩爾：《民主與專制的社會起源》，第20、85、146頁。

四、結(jié)論：以鄉(xiāng)村民主破解土地流轉(zhuǎn)困局

案例研究表明，隨著市場化力量逐漸滲透進鄉(xiāng)村社會，嗅覺靈敏的村官試圖盤活鄉(xiāng)村土地資源，最大限度地為個人謀取私利。在這一過程之中，他們并沒有按照村民自治的要求，也沒有嚴格貫徹中央關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策精神，而是遵循他們的霸道原則、權(quán)力失控與掠奪之手的邏輯行事。要改變這種格局，只有切實依靠民主的力量，充分發(fā)揚民主的精神。

(一)市場原則與霸權(quán)原則同時并存

在土地流轉(zhuǎn)的問題上，我們會發(fā)現(xiàn)有兩種相互對立的力量在支配著土地的命運。一是市場的力量，二是霸權(quán)的力量。市場力量被視為改造中國的革命性要素。“改革在很大程度上使市場力量能夠貫穿于城市和大部分農(nóng)村社會，沒有什么東西能比這些力量的影響更具革命性。”[注][美]李侃如：《治理中國：從革命到改革》，第302頁，胡國成、趙梅譯，中國社會科學出版社2010年版。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推進，土地作為一種商品，并且參與市場運作的特征日益明顯。上述兩個村莊土地流轉(zhuǎn)的紛爭，都是緣于土地市場的價格急劇飆升的結(jié)果。

與市場原則相對立的是霸權(quán)原則，這一原則在土地流轉(zhuǎn)過程中也時?？梢?。在穆雷·羅斯巴德看來，社會體制的所有形態(tài)都是市場原則和霸權(quán)原則這兩種基本元素的混合體?！笆袌鲈瓌t在社會中越盛行，則社會的自由與繁榮的程度越高。霸權(quán)原則越強烈，則奴役和貧窮越深重?！薄澳切┛是笾淦渫畽?quán)力的人，或那些期望劫掠他人的人，以及那些不能理解自由市場具有的人類學意義上的穩(wěn)定的人，極有可能將社會拖回到霸權(quán)的道路上?！盵注][美]穆雷·羅斯巴德：《權(quán)力與市場》，第270-271頁，劉云鵬等譯，新星出版社2007年版。在本文所討論的兩個案例中，我們深切感受到了村官赤裸裸的霸權(quán)與對村民毫不留情的劫掠。

(二)權(quán)力失控的日益加劇與掠奪之手的不斷膨脹

案例研究表明，在推動土地流轉(zhuǎn)的過程之中，是少數(shù)村官主導了土地流轉(zhuǎn)及其方式。這就是權(quán)力失控的典型表現(xiàn)。孫立平指出，社會失序的關(guān)鍵與核心就是權(quán)力失控?！皺?quán)力失控是指，權(quán)力成為不但外部無法約束而且內(nèi)部也無法約束的力量。權(quán)力的失控可以用一種似乎矛盾的現(xiàn)象表現(xiàn)出來。一方面，權(quán)力霸道專橫，恣意妄為；另一方面，整個體制的權(quán)力和權(quán)威基礎(chǔ)受到削弱。前幾年就有所謂政令不出中南海一說，地方性權(quán)力、部門性權(quán)力已經(jīng)成為既無上面約束，又無下面監(jiān)督，同時還缺少左右制衡的力量，這意味著國家權(quán)力的碎片化。”[注]孫立平：《社會失序是當下的嚴峻挑戰(zhàn)》，《經(jīng)濟觀察報》，2011-02-25。從這一意義上來說，權(quán)力失控已經(jīng)滲透到權(quán)力的末梢，從最底層就開始失控，而且是嚴重失控。

國家有關(guān)的土地流轉(zhuǎn)政策在這里被束之高閣。從2008年的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》到2009年的《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》，都始終強調(diào)土地流轉(zhuǎn)要堅持“三不”原則：性質(zhì)不變，用途不變，農(nóng)民權(quán)益不變?！巴恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益?！倍?，為保障土地的自由流轉(zhuǎn)，2009年的這一意見還特別強調(diào)另外“兩不”，這就是土地流轉(zhuǎn)的非強制性與自主性。“任何組織和個人不得強迫流轉(zhuǎn)，也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)?！边@就印證了李侃如關(guān)于中國發(fā)展特征的論斷?！皣业幕鶎釉絹碓蕉嗟卣莆樟酥鲃訖?quán)，在許多情況下限制了高層滲透地方，以及從地方獲得支持和資源的能力?！?[美]李侃如：《治理中國：從革命到改革》，第315頁。

由于這一權(quán)力失控的普遍存在，導致掠奪之手也不斷膨脹。掠奪之手遵循這一行動邏輯：“政治家們的目標并不是社會福利的最大化，而是追求自己的私利。獨裁者運用他們的權(quán)力來維護自己的地位，將資源配置給自己的政治支持者，打擊政敵，中飽私囊，以犧牲公共福利為代價?！?[美]安德烈·施萊弗、羅伯特·維什尼：《掠奪之手——政府病及其治療》，第3-4頁，趙紅軍譯，中信出版社2004年版。雖然掠奪之手是用來分析政府的一個視角，但是，將其用來分析作為中國的準政府組織的村兩委同樣適用。無論是新隆村主任陳繼新力主賣地的目的是“至少要從中賺回一個億”，還是見龍村官赤裸裸地倒賣土地以及倒租承包，我們既看到了權(quán)力失控的嚴重程度，又看到了掠奪之手的劫掠本質(zhì)。

(三)破解村官操控土地流轉(zhuǎn)的困局在于強化民主參與

從不民主到民主，這是一個持續(xù)斗爭的過程。摩爾指出，民主進程是一場漫長的而且必然是沒有止境的斗爭。這一斗爭旨在進行三項密切相關(guān)的事情：(1)對專制統(tǒng)治者加以控制；(2)以公正合理的統(tǒng)治取代專制統(tǒng)治；(3)使大部分民眾能夠分享統(tǒng)治權(quán)。*[美]巴林頓·摩爾：《民主與專制的社會起源》，第335頁。結(jié)合本文的兩個案例，不難發(fā)現(xiàn)，要打破土地流轉(zhuǎn)中村官主導一切的格局，就必須加強對村官的監(jiān)管與控制，讓大眾主權(quán)真正取代精英主權(quán)，讓廣大村民真正能夠分享而不是由少數(shù)村官壟斷鄉(xiāng)村的治理權(quán)。惟其如此，才能夠擺脫村官操控土地流轉(zhuǎn)的格局，才能加速推進中國的民主化進程，同時，切實提高民主的質(zhì)量。

總之，本文通過兩個村官操控下的土地流轉(zhuǎn)的案例，從一個側(cè)面揭示了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的困局及其解決之道。導致目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)困局的主要原因是：隨著市場化日益滲透進鄉(xiāng)村社會，單純的權(quán)力操控帶來了一系列的矛盾與問題。要破解這一困局，必須強化農(nóng)民的民主參與，以民主決策和民主協(xié)商方式規(guī)制無法自我調(diào)節(jié)的市場機制，馴服日益加劇的權(quán)力失控與不斷膨脹的掠奪之手。