消除海峽兩岸金融監(jiān)管合作法律壁壘初探＊

邱思萍，林霞

(1．福建師范大學法學院，福建福州350007;2．農(nóng)業(yè)銀行福州分行，福建福州350011)

消除海峽兩岸金融監(jiān)管合作法律壁壘初探＊

邱思萍1，林霞2

(1．福建師范大學法學院，福建福州350007;2．農(nóng)業(yè)銀行福州分行，福建福州350011)

目前，海峽兩岸金融監(jiān)管機構(gòu)合作進入了實質(zhì)階段，但是海峽兩岸的金融法律制度仍未與之相配套，其中金融監(jiān)管體制的差異成為了海峽兩岸金融監(jiān)管合作的最主要法律壁壘。海峽兩岸金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)借鑒歐盟金融服務(wù)法推行相互承認原則的成功經(jīng)驗，確定海峽兩岸金融監(jiān)管合作的原則，進而整合海峽兩岸金融法律制度，以消除金融監(jiān)管合作中的法律壁壘。

海峽兩岸;金融監(jiān)管合作制度;相互承認原則;法律壁壘

海峽兩岸血緣相親、地緣相近，近年來雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系十分密切，但兩岸間的金融交流與合作卻一直嚴重滯后于經(jīng)貿(mào)交往甚至對其形成了制約。為促進海峽兩岸金融交流與合作，海峽兩岸關(guān)系協(xié)會與財團法人海峽交流基金會簽署了海峽兩岸金融合作協(xié)議。接著，兩岸金融監(jiān)管機構(gòu)代表簽署了海峽兩岸金融監(jiān)管合作諒解備忘錄，建立監(jiān)管合作機制。這些舉措預示著兩岸金融監(jiān)管合作將進入實質(zhì)階段，然而海峽兩岸金融監(jiān)管體制的差異成為了監(jiān)管合作最主要法律壁壘。因此，如何促進海峽兩岸金融交流與合作不僅是經(jīng)濟問題，更是法律問題。

一 海峽兩岸金融監(jiān)管合作的法律壁壘

近年來，海峽兩岸貿(mào)易正在持續(xù)、穩(wěn)定增長，但是金融業(yè)務(wù)往來不可避免衍生出諸多金融風險，金融監(jiān)管的迫切性上升。如兩岸建立貨幣清算機制問題、互設(shè)金融機構(gòu)的跨區(qū)監(jiān)管問題、金融市場的混業(yè)經(jīng)營問題、兩岸金融業(yè)務(wù)往來中糾紛解決問題、“地下金融”問題、加強反洗錢合作等等都迫切需要兩岸金融監(jiān)管機構(gòu)進行合作。［1］425新形勢下，海峽兩岸金融監(jiān)管機構(gòu)代表于2009年11月16日簽署了海峽兩岸金融監(jiān)督管理合作諒解備忘錄(Memorandum of Understanding，MOU)，以確保對互設(shè)的金融機構(gòu)實施有效監(jiān)管，海峽兩岸金融監(jiān)管合作進入實質(zhì)階段。然而，金融監(jiān)管諒解備忘錄僅僅是原則性規(guī)定，海峽兩岸的金融法律制度還未與之相配套。真正實施該備忘錄，海峽兩岸需要對各自的金融法律法規(guī)進行整合，重新設(shè)計互設(shè)金融機構(gòu)的管轄權(quán)，進一步明確金融監(jiān)管合作具體制度，等等。然而，海峽兩岸金融監(jiān)管體制的差異成為了兩岸金融合作與交流最主要的法律壁壘，具體表現(xiàn)在以下方面:

首先，金融監(jiān)管制度的準則不同。大陸金融監(jiān)管制度制定本著以防范和化解金融風險，維護金融體系的穩(wěn)定與安全，保護公平競爭和金融效率的提高，保證中國金融業(yè)的穩(wěn)健運行和貨幣政策的有效實施為目標，嚴格限制金融業(yè)務(wù)范圍，無論立法和執(zhí)法都實行嚴格金融監(jiān)管。臺灣金融監(jiān)管制度本著健全金融機構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營，維持金融穩(wěn)定和促進金融市場發(fā)展為目標，以服務(wù)為導向，秉持自由化和國際化的監(jiān)管原則，立法從寬但執(zhí)法從嚴。

其次，金融監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置不同。大陸金融監(jiān)管目前實行的是分業(yè)監(jiān)管的多元監(jiān)管機制。在國務(wù)院領(lǐng)導下，金融監(jiān)管機構(gòu)由中國銀行監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督委員會組成，分別對銀行業(yè)、信托業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)實施監(jiān)管職責。中國人民銀行作為中央銀行，同時負責貨幣政策的制定和執(zhí)行。臺灣金融監(jiān)管權(quán)集中于金融管理監(jiān)督委員會，形成一元監(jiān)管機制?！敖鸸軙笔请`屬行政院下的獨立機構(gòu)，下設(shè)銀行局、檢查局、證期局和保險局，并設(shè)有綜合規(guī)劃處、國際事務(wù)處和法律事務(wù)處等單位以合并對銀行市場、票證市場、證券市場、期貨及金融衍生性商品市場、保險市場及清算系統(tǒng)的監(jiān)督管理，實現(xiàn)金融監(jiān)管一元化。

最后，金融監(jiān)管的模式不同。大陸金融監(jiān)管模式采取規(guī)則監(jiān)管模式，即各金融監(jiān)管機構(gòu)在相應(yīng)的法律授權(quán)下設(shè)立各自的管理機構(gòu)，分別采取各自制定的標準行使金融監(jiān)管職責，雖然形成專業(yè)、靈活且相互制衡的監(jiān)管機制，但是不可避免存在監(jiān)管機構(gòu)重疊和監(jiān)管標準不統(tǒng)一的現(xiàn)象，因而出現(xiàn)監(jiān)管立法重疊和沖突，各金融監(jiān)管機構(gòu)之間職責不明確、缺乏有效的協(xié)調(diào)機制等缺陷。臺灣金融監(jiān)管當局采取有側(cè)重的功能性監(jiān)管模式，即在一個統(tǒng)一的監(jiān)管機關(guān)內(nèi)，由專業(yè)分工的管理專家和相應(yīng)的管理程序?qū)鹑跈C構(gòu)的不同業(yè)務(wù)進行監(jiān)管，［2］凸顯協(xié)調(diào)性高的優(yōu)勢，能及時發(fā)現(xiàn)和處理監(jiān)管盲點，規(guī)避金融機構(gòu)的“監(jiān)管套利”風險，創(chuàng)造公平競爭的金融環(huán)境，但由于臺灣監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)還不成熟，監(jiān)管制度還不穩(wěn)定協(xié)調(diào)，監(jiān)管機構(gòu)行使權(quán)力時會出現(xiàn)“監(jiān)管真空”和“監(jiān)管摩擦”現(xiàn)象，造成監(jiān)管效率低。

二 歐盟金融服務(wù)法推行相互承認原則的成功經(jīng)驗

為了有效消除區(qū)域金融合作可能面臨的各種法律壁壘，歐盟金融服務(wù)法以《歐共體條約》為依據(jù)，通過一系列指令確立了相互承認原則，并以之為中心構(gòu)建了頗具特色的基本原則體系，正是藉此成為了當代區(qū)域性國際金融法律制度的成功典范。［3］實踐證明，相互承認原則是現(xiàn)階段各國、各地區(qū)加強區(qū)域金融監(jiān)管合作最有效的法律工具，因此，研究歐盟金融服務(wù)法推行的相互承認原則及其成功經(jīng)驗，能夠為破解海峽兩岸金融監(jiān)管合作法律壁壘提供有價值的經(jīng)驗和借鑒。

歐盟金融服務(wù)法之所以被稱為當代區(qū)域性國際金融法律制度的成功典范，成功經(jīng)驗在于:一方面，在立法上，運用一定的法律原則，進一步明確其準據(jù)法，并合理地劃分有關(guān)成員國之間的監(jiān)管責任，這種法律制度的安排就區(qū)域金融監(jiān)管立法而言是極其必要的，很值得借鑒。歐盟立法機構(gòu)通過確立了相互承認原則，并相應(yīng)具體制定了適用相互承認原則的金融機構(gòu)、金融服務(wù)和具體事項，也將最低限度協(xié)調(diào)原則和母國控制原則作為相互承認原則不可分割的組成部分，從而進一步制定統(tǒng)一的金融監(jiān)管法規(guī)和建立起良好的金融監(jiān)管法律協(xié)調(diào)機制，既有助于實現(xiàn)金融自由化，又促進各成員國金融監(jiān)管合作。另一方面，在實踐中，相互承認原則能夠充分發(fā)揮市場機制的作用，以促進良性金融管制競爭，從而自發(fā)地形成最優(yōu)的監(jiān)管標準。雖然從短期來看，各成員國金融監(jiān)管規(guī)則的差異仍然會使市場處于分割狀態(tài)，并難以確保來自不同成員國的金融機構(gòu)獲得平等的競爭條件，但從長期來看，各成員國金融監(jiān)管規(guī)則的趨同可以通過市場機制的作用來實現(xiàn)。［4］作為一種戰(zhàn)略性工具，與市場機制相結(jié)合的相互承認原則“不僅能夠促進跨境金融機構(gòu)之間的競爭，還能夠促進各成員國監(jiān)管制度的競爭，這種競爭最終能夠引導各成員國金融監(jiān)管規(guī)則的自發(fā)協(xié)調(diào)”。［5］

三 消除海峽兩岸金融監(jiān)管合作法律壁壘的構(gòu)想

海峽兩岸金融合作具有互補性、互動性和互利性，在新形勢下，為了促進海峽兩岸金融業(yè)優(yōu)勢的整合發(fā)揮和國際競爭力的提升，使海峽兩岸金融合作交流進入一個快速發(fā)展的新局面，海峽兩岸加強金融監(jiān)管合作勢在必行。面對金融監(jiān)管體制的差異，為了有效的金融監(jiān)管，海峽兩岸金融監(jiān)管機構(gòu)需要借鑒國際區(qū)域金融合作的成功經(jīng)驗，來確定海峽兩岸金融監(jiān)管合作的原則，進而整合海峽兩岸金融法律制度，以消除金融監(jiān)管合作中的法律壁壘。

(一)借鑒相互承認原則的可行性

歐盟金融監(jiān)管是建立在同一金融市場的基礎(chǔ)上，由歐盟理事會和歐洲議會通過立法程序規(guī)定金融監(jiān)管框架，由歐盟委員會協(xié)調(diào)各成員國金融監(jiān)管機構(gòu)負責實施。歐盟金融監(jiān)管法律協(xié)調(diào)由歐盟基礎(chǔ)條約給予保證，并形成了良好的協(xié)調(diào)機制。誠然，由于法律和政治環(huán)境、組織基礎(chǔ)、發(fā)展階段等不同，海峽兩岸無法形成像歐盟一樣的區(qū)域經(jīng)濟組織，也有別于內(nèi)地和港澳的監(jiān)管合作模式，然而，這并不意味著歐盟金融服務(wù)法的成功經(jīng)驗對海峽兩岸金融監(jiān)管合作沒有任何借鑒意義。隨著海峽兩岸經(jīng)濟合作和交流的快速發(fā)展和經(jīng)過長期的不懈努力，海峽兩岸先后簽署了《海峽兩岸金融合作協(xié)議》和《海峽兩岸經(jīng)濟合作框架協(xié)議》(英文為Economic Cooperation Framework Agreement，ECFA)。這兩個協(xié)議的生效為兩岸經(jīng)金融監(jiān)管合作創(chuàng)造了制度環(huán)境。相互承認原則成為現(xiàn)階段各國、各地區(qū)加強區(qū)域金融監(jiān)管合作最有效的法律工具，值得借鑒。

(二)消除海峽兩岸金融監(jiān)管合作法律壁壘的建議

目前，在海峽兩岸金融業(yè)自由化整體水平不高、歧視性限制措施尚未完全消除的情況下，照搬歐盟金融服務(wù)市場一體化的法律模式，急功近利地確立一種專門適用于非歧視性限制措施的相互承認原則并不是一個明智的選擇。海峽兩岸監(jiān)管機構(gòu)可以借鑒相互承認原則，尋找消除海峽兩岸金融監(jiān)管合作法律壁壘的良策。筆者就消除海峽兩岸金融監(jiān)管合作法律壁壘提出幾點建議:

1．以最低限度協(xié)調(diào)原則制定沖突規(guī)則。為制定有效的監(jiān)管機制，避免監(jiān)管沖突，海峽兩岸金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)研究制定有效監(jiān)管的區(qū)域統(tǒng)一標準和規(guī)則，并使監(jiān)管的職能落實到從事金融業(yè)務(wù)的一切機構(gòu)。由于各國或地區(qū)金融監(jiān)管標準和規(guī)則的差異性，而對其他國家或地區(qū)金融監(jiān)管標準和規(guī)則的承認是一項技術(shù)性較強的工作，要準確判斷彼此國家或地區(qū)金融監(jiān)管標準和規(guī)則是否具有相當性，只有借鑒互相承認原則，在充分對話和協(xié)商的基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)。海峽兩岸金融監(jiān)管機構(gòu)只有在充分的對話和協(xié)商的基礎(chǔ)上，以雙方金融監(jiān)管標準和規(guī)則的最低限度協(xié)調(diào)為認可的前提條件，使雙方的金融監(jiān)管標準和規(guī)則保持最基本的相當性或者至少存在某種程度的可接受性，從而建立起了對對方金融監(jiān)管標準和規(guī)則具有充分性和有效性的信任，實現(xiàn)和諧共存。如對互設(shè)金融機構(gòu)的設(shè)立條件、業(yè)務(wù)范圍和監(jiān)督管理等問題，海峽兩岸監(jiān)管機構(gòu)在確認最低限度的標準和規(guī)則為前提下進一步協(xié)商，制定、修改或完善相關(guān)的金融監(jiān)管具體制度。近年來，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會和國際保險監(jiān)管協(xié)會等國際金融監(jiān)管組織在銀行業(yè)、保險業(yè)監(jiān)管方面先后制定了大量濃縮了國際金融監(jiān)管的最佳慣例的指南，其中包含的最低監(jiān)管標準和規(guī)則已經(jīng)得到了眾多WTO成員方的認可和接受。［1］425大陸和臺灣同為WTO的成員，也可借鑒或直接使之成為海峽兩岸金融監(jiān)管合作的最低監(jiān)管標準和規(guī)則，修改并完善各自的金融監(jiān)管立法。

2．以母國控制原則分配監(jiān)管權(quán)限。以最低限度協(xié)調(diào)的相互認可并不能夠完全消除各成員國在金融監(jiān)管立法和實踐上的差異，互相承認原則要求各國或各地區(qū)通過統(tǒng)一的立法活動確立共同的法規(guī)政策，對區(qū)域金融監(jiān)管權(quán)限劃分的問題做出統(tǒng)一和具體的安排。海峽兩岸金融監(jiān)管機構(gòu)由于政治的特殊原因以及在監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管標準、監(jiān)管方式等方面存在的差異，目前無法實現(xiàn)海峽兩岸金融監(jiān)管機構(gòu)的統(tǒng)一立法，但是可以借鑒相互承認原則對監(jiān)管權(quán)限分配的安排，就金融監(jiān)管權(quán)限的劃分問題采取母國控制原則，確定各自的監(jiān)管對象，避免重復監(jiān)管或監(jiān)管真空，徹底消除區(qū)域金融監(jiān)管的法律壁壘。尤其是在互設(shè)金融機構(gòu)的跨區(qū)監(jiān)管問題上不可避免地會遇到法律壁壘，核心問題就是監(jiān)管管轄權(quán)限問題，海峽兩岸監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該在充分的協(xié)商和對話的基礎(chǔ)上，參考《新巴塞爾協(xié)議》，并借鑒《有效銀行監(jiān)管核心原則》，確立對互設(shè)金融機構(gòu)監(jiān)管的母國控制原則，即海峽兩岸金融機構(gòu)通過設(shè)立分支機構(gòu)的方式或者直接提供跨境金融服務(wù)時，應(yīng)主要遵循該金融機構(gòu)母國的監(jiān)管規(guī)則，相應(yīng)的監(jiān)管責任也主要由母國監(jiān)管機構(gòu)承擔。因為，保護消費者合法利益、維護市場公正性等問題涉及了跨境金融機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)和經(jīng)營活動的各個方面，而且，內(nèi)部控制體系是否健全和完善又是決定金融機構(gòu)是否遵守行為規(guī)則的主要因素。對海峽兩岸互設(shè)金融機構(gòu)監(jiān)管采取母國控制原則，這樣有利于掌握整個跨境金融機構(gòu)的內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)和經(jīng)營情況，確保監(jiān)管的有效性，避免監(jiān)管被邊緣化危險。

3．監(jiān)管部門間的合作。歐盟作為一個超國家的政治和法律實體也無法回避成員國之間差異性的問題，因此相互承認原則并非普遍地適用于歐盟跨境金融服務(wù)監(jiān)管的各個方面。海峽兩岸金融監(jiān)管制度有著不同的內(nèi)涵，在監(jiān)管的規(guī)則、監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置、對金融市場的調(diào)節(jié)和干預力度都有所不同。因此，即使雙方充分協(xié)商和對話也無法排除這些差異，尤其是在互設(shè)金融機構(gòu)的金融監(jiān)管權(quán)限問題，可以借鑒相互承認原則的不完整性，即在確認母國控制的原則下，作為對母國控制原則的補充和例外，雙方也可以制定部分監(jiān)管規(guī)則，行使部分監(jiān)管權(quán)力。再者，海峽兩岸金融合作容易受政治因素的影響，在很多金融監(jiān)管合作領(lǐng)域都無法進一步深入，更無法形成統(tǒng)一的區(qū)域金融監(jiān)管合作立法，這就要求海峽兩岸金融監(jiān)管部門之間在雙方尚未形成共識的領(lǐng)域，本著求同存異、互惠互利的原則，加強金融監(jiān)管的合作和交流，如建立兩岸貨幣兌換和清算機制問題、金融市場的混業(yè)經(jīng)營問題、加強兩岸反洗錢合作問題、地下錢莊問題等等都需要海峽兩岸金融監(jiān)管機構(gòu)進一步的合作和交流。海峽兩岸監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)成立海峽兩岸成金融監(jiān)管聯(lián)席會議，定期和不定期地舉行會議，根據(jù)不同的領(lǐng)域設(shè)立分會議，由不同的監(jiān)管職能部門參加。會議應(yīng)設(shè)秘書機構(gòu)，負責日常的信息交流與動態(tài)監(jiān)測。會議內(nèi)容首先應(yīng)為金融監(jiān)管合作制定框架性的結(jié)構(gòu)，之后則是加強各自現(xiàn)行金融監(jiān)管立法交流與合作，并就出現(xiàn)的新問題達成一致意見。

［1］吳國培，晏露蓉．金融改革發(fā)展研究與海峽兩岸經(jīng)濟區(qū)實踐(2009)［M］．北京:中國財政經(jīng)濟出版社，2010．

［2］葉文振，宋漢光．海峽金融創(chuàng)新與發(fā)展研究［M］．福州:福建人民出版社，2008:115．

［3］劉軼．歐盟金融服務(wù)法中的相互承認原則及其對WTO金融服務(wù)法的借鑒意義［J］．鄭州大學學報:哲學社會科學版，2008(1):90－93．

［4］李仁真，劉軼．論歐盟金融服務(wù)法中的相互承認原則［J］．法學評論，2006(4):77－84．

［5］F．Cap riglione．Freedom of Establishment and Provision of Services［J］．European Business Law Review，Vol．15，2001:451．

Analysis of Elimination of Legal Barriers of the Cross－Strait Financial Supervision and Cooperation

QIU Siping1，LI Xia2

(1．School of Law，F(xiàn)ujian Normal University，F(xiàn)uzhou 350007，China;2．Fuzhou Branch of Agricultural Bank，F(xiàn)uzhou，350011，China)

Currently，the cross－strait financial supervision institutions entered a substantive stage，but the financial and legal institutions are not matched by the cross－strait，with which differences between the financial regulatory systems have become the most main legal barriers about the cross－strait financial supervision and cooperation．The cross－strait need to learn the principle of mutual recognition from European Union，establish the principles of the system in building cross－strait financial supervision and cooperation in order to clarify the specific system of financial supervision cooperation and eliminate the legal barriers in financial supervision cooperation．

The cross－strait;Financial supervision cooperation system;The principle of mutual recognition;legal barriers

D922．28

A

1674－117X(2011)04－0062－04

2011－04－25

福建省教育廳A類科研項目“海峽兩岸金融合作中的法律問題研究”(JA10116S)

邱思萍(1979－)，女，福建長汀人，福建師范大學講師，國際法碩士，主要從事經(jīng)濟法、勞動法與社會保障法研究;林霞(1980－)，女，福建建陽人，農(nóng)業(yè)銀行福建省分行營業(yè)部科員，主要從事金融法研究。

責任編輯:黃聲波