村民自治：回顧與展望

○郝濤

村民自治：回顧與展望

○郝濤

十七大報(bào)告指出，擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，是社會(huì)主義民主最廣泛的實(shí)踐，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。民主的發(fā)展離不開(kāi)一定的社會(huì)基礎(chǔ)，更離不開(kāi)基層群眾的廣泛參與，基礎(chǔ)不牢地動(dòng)山搖，村民自治作為基層民主的重要組成部分，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了積極作用，也影響著我國(guó)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，因此，有人認(rèn)為村民自治是一場(chǎng)“靜悄悄的革命”。

一、村民自治的發(fā)展歷程及特征

我國(guó)的村民自治發(fā)端于20世紀(jì)80年代初，這一新生事物在黨和國(guó)家的支持下逐漸成熟完善，現(xiàn)已成為基層民主政治制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

（一）村民自治的發(fā)展歷程

改革開(kāi)放后，人民公社逐步退出了歷史舞臺(tái)，“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村管理制度發(fā)生了變化，農(nóng)村開(kāi)始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民一下子從過(guò)去高度集中的政社合一的管理體制中釋放了出來(lái)，積極性得到了極大發(fā)揮，農(nóng)村有了前所未有的發(fā)展活力。

然而，舊制度退出歷史舞臺(tái)時(shí)，新的制度并沒(méi)有及時(shí)建構(gòu)起來(lái)，于是鄉(xiāng)村社會(huì)陷入了“舊制已亡,新制未立”的制度真空狀態(tài)，由此造成的一系列問(wèn)題也浮出了水面。社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型讓農(nóng)民無(wú)所適從，以個(gè)人為中心的價(jià)值觀逐漸取代了集體主義的價(jià)值觀。由于失去了掌控農(nóng)民的制度資源，一些村級(jí)組織處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，鄉(xiāng)村治理的管理功能不斷弱化，村組織再也不像過(guò)去那樣無(wú)所不能了，農(nóng)民的命運(yùn)逐漸掌握在自己手中。

在此背景下，一些地方的農(nóng)民自發(fā)建立了村民委員會(huì)，這一新的社區(qū)管理組織在國(guó)家的認(rèn)可下，迅速在全國(guó)推廣開(kāi)來(lái)。通過(guò)總結(jié)各地的經(jīng)驗(yàn)，1982年修改憲法時(shí)，把“村民委員會(huì)”這一組織形式寫(xiě)進(jìn)了憲法條文，明確規(guī)定了村民委員會(huì)的性質(zhì)和任務(wù)，從而在法律上確認(rèn)了村民委員會(huì)的合法性地位，這為其此后的進(jìn)一步發(fā)展奠定了法律地位。

2.探索階段

村民委員會(huì)的建立填補(bǔ)了人民公社解體后的組織真空，其在鄉(xiāng)村治理的獨(dú)特作用得以充分體現(xiàn)，不僅得到黨和政府的重視，也受到了農(nóng)民的歡迎。1987年第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過(guò)了《村民委員會(huì)組織法（試行）》，該法律是在總結(jié)村民委員會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)上出爐的，自此之后，村民自治走上了法制化、規(guī)范化道路，也開(kāi)啟了我國(guó)自下而上的民主化改革，在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中具有十分重要的意義。

制藥工程專業(yè)教學(xué)質(zhì)量國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于實(shí)驗(yàn)課程有著明確要求，在化學(xué)、藥學(xué)類、生物類、工程類學(xué)科基礎(chǔ)課程和專業(yè)課程中必須包括一定數(shù)量的實(shí)驗(yàn)。工程教育專業(yè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)及其補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)中明確指出，實(shí)踐教學(xué)學(xué)分(含課程實(shí)驗(yàn)折合學(xué)分)不少于總學(xué)分的25%。

伴隨著《村民委員會(huì)組織法》的試行，全國(guó)各地的農(nóng)民踴躍參與了村自治，尤其在村民委員會(huì)選舉中，農(nóng)民表現(xiàn)出了極大的政治熱情，一改過(guò)去“事不關(guān)己、高高掛起”的政治冷漠態(tài)度。所以，這一時(shí)期是村民自治不斷探索的時(shí)期，各地農(nóng)民充分結(jié)合自身的實(shí)際，創(chuàng)造了一些很有價(jià)值的村民自治形式。

3.完善階段

通過(guò)村民自治的民主實(shí)踐，農(nóng)民參與民主的意識(shí)日益提高，也掌握了一定的參與技巧，這意味著村民委員會(huì)組織法的試行促進(jìn)了村民自治在農(nóng)村的迅速發(fā)展，并在實(shí)踐中不斷完善。在總結(jié)過(guò)去10年試行的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，1998年，《村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施，村民自治迎來(lái)了發(fā)展的春天，農(nóng)民作為村莊的主人，參與村莊治理的積極性空前高漲，對(duì)村莊事務(wù)更加關(guān)心，民主選舉、民主監(jiān)督、民主決策和民主管理的制度不斷完善。

（二）村民自治發(fā)展的特征

20世紀(jì)80年代以來(lái)，村民自治從產(chǎn)生到發(fā)展經(jīng)歷的時(shí)間并不長(zhǎng)，其間有過(guò)挫折，甚至遭到很多人的質(zhì)疑，但村民自治仍在徘徊中艱難前行，其發(fā)展歷程具有特殊的歷史性和鮮明的時(shí)代特征。

一是外在性。二戰(zhàn)以來(lái)，世界民主化浪潮席卷全球，民主成了衡量政治正確性的標(biāo)準(zhǔn)之一，否則，就會(huì)在國(guó)際主流話語(yǔ)中處于劣勢(shì)地位。肇始于20世紀(jì)80年代的村民自治無(wú)疑也契合了這一國(guó)際背景。

二是自下而上性。20世紀(jì)80年代末、90年代初，東歐劇變，蘇聯(lián)解體，國(guó)內(nèi)外的形勢(shì)使我國(guó)面臨巨大的改革壓力，如何進(jìn)行政治體制改革成為一個(gè)難題。高層改革牽一發(fā)而動(dòng)全局，如果一步走錯(cuò)，就會(huì)釀成難以挽回的損失，我國(guó)社會(huì)主義民主建設(shè)必須另辟蹊徑，于是黨和國(guó)家著手從基層進(jìn)行改革，開(kāi)始在農(nóng)村實(shí)行村民自治，希冀通過(guò)這種自下而上的民主改革方式，提高民眾的民主意識(shí)，鍛煉民眾的參與能力，提高民眾的參與技巧，待條件成熟時(shí)逐步進(jìn)行更高層次的改革。

三是農(nóng)民的首創(chuàng)性。村民自治最早是由農(nóng)民創(chuàng)造的，其后來(lái)的發(fā)展也始終沒(méi)有離開(kāi)農(nóng)民的首創(chuàng)精神，從這個(gè)意義上說(shuō)，農(nóng)民為我國(guó)基層民主乃至整個(gè)國(guó)家的民主建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)。

四是政府的主導(dǎo)性。農(nóng)民是村民自治發(fā)展的首創(chuàng)者，政府是村民自治的主導(dǎo)者，如果農(nóng)民對(duì)村民自治的實(shí)踐沒(méi)有得到政府的認(rèn)可，村民自治也不可能蓬勃發(fā)展，更不可能在全國(guó)得以普遍推廣。一直以來(lái)，政府在村民自治的發(fā)展中扮演了主導(dǎo)者角色，它在總結(jié)村民自治經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制定了《村民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)，從而使村民自治的發(fā)展沿著法律的軌道進(jìn)行。

二、影響村民自治的主要因素

經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，村民自治取得了舉世矚目的偉大成就，已經(jīng)成為我國(guó)民主政治建設(shè)的一道靚麗的風(fēng)景。正是基于村民自治等制度的逐漸成熟和完善，十七大把基層群眾自治制度作為我國(guó)的政治制度寫(xiě)進(jìn)了黨的報(bào)告。從調(diào)查來(lái)看，村民自治的發(fā)展也不是一帆風(fēng)順的，其發(fā)展受到了不少因素的制約。

（一）“鄉(xiāng)政村治”格局的鄉(xiāng)村關(guān)系

人民公社解體后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村民委員會(huì)登上歷史舞臺(tái)，填補(bǔ)了農(nóng)村社會(huì)管理的組織真空，以研究基層民主政治著稱的張厚安等學(xué)者稱此為“鄉(xiāng)政村治”格局[1]。也就是說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于我國(guó)最基層的政權(quán)組織，是政府管理序列的神經(jīng)末梢，而村民委員會(huì)是村民的自治組織，組織性質(zhì)上的截然不同使兩者關(guān)系難以協(xié)調(diào)。根據(jù)村民委員會(huì)組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，這一模棱兩可的規(guī)定僅具有理論上的意義，實(shí)際操作起來(lái)難度很大，村民自治不可避免地陷入尷尬的境地，走向兩個(gè)極端。

一是村干部只對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。在實(shí)際工作中，由于指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系缺乏操作性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的在領(lǐng)導(dǎo)著村委會(huì)，村委會(huì)成為執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府命令的下級(jí)機(jī)構(gòu)，僅有自治之形，而無(wú)自治之實(shí)“。從村民自治制度運(yùn)作過(guò)程來(lái)看，目前村民自治中出現(xiàn)的問(wèn)題主要源于村干部偏離其應(yīng)然角色，即作為村民利益代表者與維護(hù)者”[2]。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把政治觸角延伸到了村里，年初會(huì)讓村干部簽訂工作責(zé)任狀，年底對(duì)村干部進(jìn)行考核。在考核壓力下，村干部往往背離村民自治的目標(biāo)，僅對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，不對(duì)村民負(fù)責(zé)。

二是村干部游離于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理之外。有些村干部認(rèn)為自己是村民選舉出來(lái)的，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命的,可以不服從鄉(xiāng)政府的管理。在調(diào)查中，一位村主任就表達(dá)了這樣的想法：“想齒它就齒，不想齒就不齒，反正我是老百姓選出來(lái)的。”按照“誰(shuí)授權(quán)向誰(shuí)負(fù)責(zé)”的政治學(xué)原理,村干部的這個(gè)想法并沒(méi)有錯(cuò)，也是可以理解的。但問(wèn)題是，村干部游離于政府的管理之外，既不利于國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)，又將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政務(wù)管理上陷入困境。因?yàn)榇迕褡灾蔚姆秶彩怯邢薅鹊?，村莊內(nèi)部的事務(wù)可以自行解決，而有些事務(wù)不僅是村莊內(nèi)部的事情，更是關(guān)系到整個(gè)國(guó)家宏觀管理的大問(wèn)題，比如計(jì)劃生育是我國(guó)的基本國(guó)策，農(nóng)民應(yīng)該積極響應(yīng)國(guó)家的號(hào)召。

在“鄉(xiāng)政村治”格局下，村干部究竟代表誰(shuí)的利益？看來(lái)不同的場(chǎng)景會(huì)有不同的表現(xiàn)形式，這一獨(dú)特現(xiàn)象還會(huì)在鄉(xiāng)村關(guān)系中長(zhǎng)期存在。

（二）兩委之間的制度張力

兩委指的是村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)，兩者之間的制度張力主要表現(xiàn)為書(shū)記與主任關(guān)系的緊張。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村主任是由村民自己選舉出來(lái)的，而村黨支部書(shū)記大多是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命的。村黨支部委員會(huì)是黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心，貫徹落實(shí)黨的大政方針，主任和書(shū)記的合法性來(lái)自于不同的系統(tǒng)，這就難以避免地出現(xiàn)了一個(gè)困境,即究竟誰(shuí)是一把手。有人認(rèn)為主任是全村村民選舉出來(lái)的，書(shū)記應(yīng)該服從主任，又有人認(rèn)為共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，主任應(yīng)該服從書(shū)記。如何協(xié)調(diào)好二者之間的制度張力成為影響村民自治發(fā)展的制約要素。一些地方也嘗試探索解決之道，比如湖北隨州的“兩票制”就是這方面的典范。

（三）鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的制約力量

在鄉(xiāng)村社會(huì)，有很多因素影響著村民自治的健康發(fā)展。從調(diào)查來(lái)看，當(dāng)前有兩個(gè)方面的制約因素值得重視。

一是宗族勢(shì)力。少數(shù)服從多數(shù)是民主的主要游戲規(guī)則，在村民自治中，人數(shù)多就是政治優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)得淋漓盡致，宗族勢(shì)力較大的候選人往往在選舉中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，而宗族勢(shì)力較小的候選人就很難當(dāng)選“。同一宗族的人，可以充分利用本宗族的人脈資源，通過(guò)串聯(lián)，共同選舉本宗族的候選人，以合法的方式控制村委會(huì)的組成”[3]。從一定意義上說(shuō)，這也是一種不平等和暴政，人數(shù)決定選舉的政治邏輯剝奪了宗族勢(shì)力較小的候選人的權(quán)利。

二是宗教勢(shì)力。近年來(lái)，宗教在農(nóng)村得到迅速發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民加入信教的隊(duì)伍。究其原因，可謂錯(cuò)綜復(fù)雜，比如農(nóng)民缺少豐富多彩、喜聞樂(lè)見(jiàn)的精神文化生活，或者遇到天災(zāi)人禍，就把希望寄托在神靈的身上等，加之宗教有組織地幫助農(nóng)民解決一些生活實(shí)際困難，這為農(nóng)村的傳播奠定了社會(huì)基礎(chǔ)，以至于有些地方出現(xiàn)了農(nóng)民相信宗教組織，卻不相信基層組織，嚴(yán)重影響了村民自治的健康發(fā)展。

三、村民自治的發(fā)展與展望

面對(duì)村民自治的困境，需要從多方面進(jìn)一步發(fā)展和完善，下面幾個(gè)主要方面應(yīng)引起重視。

（一）處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的關(guān)系

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會(huì)的關(guān)系問(wèn)題，是推進(jìn)村民自治的首要問(wèn)題之一，也是農(nóng)村基層政治體制和管理體制中的重大問(wèn)題”[4]。實(shí)行自下而上的村民自治無(wú)疑具有十分重要的民主價(jià)值，農(nóng)民通過(guò)自主參與村莊治理，可以提高參與的意識(shí)，增強(qiáng)政治參與的責(zé)任感，鍛煉參與的能力，掌握參與的技巧，與此同時(shí)也需要頂層設(shè)計(jì)，因?yàn)閮H僅靠農(nóng)村基層改革，而上面巋然不動(dòng)的話，村民自治的積極功能終究會(huì)消耗殆盡。

因此，在發(fā)展村民自治的同時(shí)，只有從宏觀上進(jìn)行政治體制改革，理順村民自治與上面的關(guān)系，才能真正彌補(bǔ)鄉(xiāng)村關(guān)系的制度張力。

（二）破解兩委關(guān)系的困境

“村黨支部具有政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的職能，而村民委員會(huì)則是自我管理、自我服務(wù)、自我教育的群眾性自治組織，兩者的權(quán)力來(lái)源不同，前者的權(quán)力來(lái)源是 《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，而后者的權(quán)力來(lái)源則是《村民委會(huì)組織法》”[5]。如何協(xié)調(diào)好兩者之間的關(guān)系，直接決定著村民自治的實(shí)踐效果，基于現(xiàn)實(shí)法律和政治的考量，破解兩者困境的主要路徑有兩個(gè)方面。

一是完善法律制度，使兩委能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，各司其職，各負(fù)其責(zé)。正如黃海所言：“兩者的部分內(nèi)容交錯(cuò)重疊是造成兩委職權(quán)沖突的根本原因，因此，完善相關(guān)的法律制度才是解決兩委緊張關(guān)系的治本之路”[6]。

二是大膽創(chuàng)新，積極探索兩委關(guān)系的新形式。實(shí)際上，一些地方的農(nóng)民也創(chuàng)造了不少好經(jīng)驗(yàn)。比較典型的有“兩推一選”以及湖北省隨州市的“兩票制”、“兩會(huì)制”；山東威海等地為了避免二者的沖突，干脆實(shí)行書(shū)記、主任“一肩挑”。

（三）培育農(nóng)民的公民文化意識(shí)

黨的十七大報(bào)告明確要求：“加強(qiáng)公民意識(shí)教育，樹(shù)立社會(huì)主義民主法治、自由平等、公平正義理念。”[7]列寧也指出：“文盲是處在政治之外的，必須先教他們識(shí)字。不識(shí)字就不可能有政治，不識(shí)字只能有流言蜚語(yǔ)、謊話偏見(jiàn)，而沒(méi)有政治?！盵8]因此，培育農(nóng)民的公民文化意識(shí)，關(guān)鍵在于教育。通過(guò)教育從根本上提高農(nóng)民的整體素質(zhì)，增強(qiáng)參與的權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民由動(dòng)員式參與為主向自主式參與為主的轉(zhuǎn)變。

[1]張厚安：《中國(guó)農(nóng)村基層政治建設(shè)》，四川人民出版社1982年版。

[2]陳永剛、畢偉：《村干部代表誰(shuí)，應(yīng)然視域下村干部角色與行為的研究》，《蘭州學(xué)刊》2010年第12期。

[3]劉雪華、田玉麒：《農(nóng)村宗族勢(shì)力的時(shí)代變遷對(duì)村民自治的影響——以山東省臨沂市河灣村為個(gè)案》，《行政與法》2010年第8期。

[4]王文惠：《實(shí)行村民自治后鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政管理問(wèn)題探究》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2010年第6期。

[5]曹利：《村民自治的困境與出路》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2010年第4期。

[6]黃海：《化解農(nóng)村兩委矛盾需要從制度入手》，《中國(guó)改革報(bào)》2004年9月13日。

[7]胡錦濤：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》，《人民日?qǐng)?bào)》2007年10月25日。

[8]《列寧全集》第42卷，人民出版社1987年版，第200頁(yè)。

（作者單位 湖南省張家界市委黨校）

（責(zé)任編輯 楊 慧）