論我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的法制化

閆 海成 琳

（1.遼寧大學(xué)法學(xué)院，沈陽 110136；2.本溪市財(cái)政局，遼寧 117000）

轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付：前者通常以公共服務(wù)均等化為宗旨，以保證各級政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)和經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定為目標(biāo)；后者則是一種附條件的政府間財(cái)政資金轉(zhuǎn)移，上級政府基于特定政策意圖在某種范圍與程度上指定資金的用途，下級政府須按照要求使用這些資金。如果說轉(zhuǎn)移支付目的在于增強(qiáng)受方提供某一種或幾種公共產(chǎn)品的能力，運(yùn)用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付通常會更直接有效，意識性摻雜更加明顯，更具有政策性和福利性。我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度存在較多爭議，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模是財(cái)稅體制改革中的共識之一。但是我們認(rèn)為，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度對突發(fā)事件的快速支持、對民生及“三農(nóng)”的資金支持、對弱勢群體的扶助、對特定行業(yè)的發(fā)展都起到了不可否認(rèn)的作用，因此為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付建章立制，運(yùn)用法律工具予以規(guī)范，才應(yīng)當(dāng)是我國財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)。

一、構(gòu)建專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的立法體系

1994年我國分稅制改革啟動，財(cái)政部出臺《實(shí)行“分稅制”財(cái)政體制后有關(guān)預(yù)算管理問題的暫行規(guī)定》（財(cái)預(yù)明電字第4號），第二條關(guān)于預(yù)算編制問題中指出，當(dāng)年中央預(yù)算支出包括中央對地方的專項(xiàng)撥款補(bǔ)助支出；當(dāng)年地方預(yù)算收入包括中央財(cái)政專項(xiàng)撥款補(bǔ)助收入；當(dāng)年地方預(yù)算支出包括對下級財(cái)政專項(xiàng)撥款補(bǔ)助支出等。其中專項(xiàng)撥款補(bǔ)助即為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，因此該規(guī)定為我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付最早的較為正式的規(guī)范性文件。1995年全國人大頒布實(shí)施了《預(yù)算法》，國務(wù)院于同年發(fā)布《預(yù)算法實(shí)施條例》，以法律法規(guī)的形式確立了預(yù)算編制及執(zhí)行中關(guān)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的有關(guān)規(guī)定。但是，上述規(guī)定較為籠統(tǒng)，對于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范作用較為有限。為實(shí)現(xiàn)中央對地方專項(xiàng)撥款的規(guī)范化、科學(xué)化管理，依法行政，提高財(cái)政資金使用效益，充分發(fā)揮專項(xiàng)撥款的宏觀調(diào)控和導(dǎo)向作用，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和事業(yè)的發(fā)展，依據(jù)《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合建立公共財(cái)政的需要，財(cái)政部于2000年發(fā)布了《中央對地方專項(xiàng)撥款管理辦法》（財(cái)預(yù) [2000]128號）。該部門規(guī)章分為總則、專項(xiàng)撥款的申請與審批、專項(xiàng)撥款的分配與使用、專項(xiàng)撥款的執(zhí)行和監(jiān)督管理及附則等五章，對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的予以較為具體的規(guī)定。除上述綜合性的法律法規(guī)以外，還有一些政策性規(guī)章、管理辦法規(guī)定一些具有較大宏觀調(diào)控意義的項(xiàng)目資金。例如，《邊境地區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法》（財(cái)預(yù)[2006]62號）規(guī)定，從2006年起我國將邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付從均衡性轉(zhuǎn)移支付劃出，調(diào)整為專項(xiàng)管理，又如《中央財(cái)政整頓關(guān)閉小煤礦專項(xiàng)資金管理辦法》（財(cái)企[2009]175號）、《中央財(cái)政促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》（財(cái)建[2009]227號）等都規(guī)定某一類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金申請辦法、測算公式、監(jiān)督檢查辦法等內(nèi)容。此外，2003年最高人民檢察院針對專項(xiàng)資金擠、占、挪、留、貪等犯罪行為還出臺《關(guān)于挪用失業(yè)保險(xiǎn)基金和下崗職工基本生活保障資金的行為適用法律問題的批復(fù)》，指出，“挪用失業(yè)保險(xiǎn)基金和下崗職工基本生活保障資金屬于挪用救濟(jì)款物。挪用失業(yè)保險(xiǎn)基金和下崗職工基本生活保障資金，情節(jié)嚴(yán)重，致使國家和人民群眾利益遭受重大損害的，對直接責(zé)任人員，應(yīng)當(dāng)依照刑法第二百七十三條的規(guī)定，以挪用特定款物罪追究刑事責(zé)任；國家工作人員利用職務(wù)上的便利，挪用失業(yè)保險(xiǎn)基金和下崗職工基本生活保障資金歸個(gè)人使用，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依照刑法第三百八十四條的規(guī)定，以挪用公款罪追究刑事責(zé)任?！?/p>

總之，我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付立法較為滯后，各級政府財(cái)力分配在很大程度上取決于接受方政府與支付方政府間的討價(jià)還價(jià)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付尤甚。各級政府“跑部錢進(jìn)”的能力決定撥款額度，支付的隨意性較大，難以真正地實(shí)現(xiàn)平衡財(cái)力、公平分配。因此，我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)遵循法制化的原則，強(qiáng)化相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范和引導(dǎo)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)作。2003年頒布的第十屆全國人大常委會立法規(guī)劃將《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》列為二類立法，即研究起草、成熟時(shí)安排審議的法律草案，由國務(wù)院協(xié)助全國人大預(yù)算工作委員會完成。2008年頒布的第十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃卻將該法排除在外，主要原因是政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府間支出責(zé)任不清晰，政府統(tǒng)計(jì)體系不完備，既得利益剛性等因素的制約。我們認(rèn)為，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付迫在眉睫，建議先由財(cái)政部在《中央對地方專項(xiàng)撥款管理辦法》的基礎(chǔ)上制定《財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付辦法》，對前者的使用范圍由中央對地方擴(kuò)大至各級政府，將針對專項(xiàng)撥款的管理擴(kuò)充至專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的全過程。在《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》制定正式啟動后，將原則性的規(guī)定以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付專章的方式納入，再由國務(wù)院出臺《專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付條例》，從而建立符合財(cái)政法治要求的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付法律體系。

二、規(guī)范我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立

目前的法律、法規(guī)和相關(guān)規(guī)范性文件都沒有對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的具體種類予以具體劃分及規(guī)范，導(dǎo)致我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立有著較大的主觀性。前任國務(wù)院審計(jì)署審計(jì)長李金華指出，“中央轉(zhuǎn)移支付中，一般轉(zhuǎn)移支付占的比例太少，大量是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，可現(xiàn)在到底有多少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、有多少項(xiàng)目，在中國，可能沒有一個(gè)人搞得清楚。”例如，2009年我國中央財(cái)政對地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付多達(dá)200多項(xiàng)，它幾乎覆蓋了包括教育、衛(wèi)生、農(nóng)林水、公檢法司獄、環(huán)境保護(hù)、商業(yè)流通等各個(gè)領(lǐng)域。就中央而言，它對地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中有相對的具體管理辦法的只有70%?！?010年中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)報(bào)告》顯示，“2010年，在中央轉(zhuǎn)移支付總額2.73萬億元中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為1.41萬億元，再加上一般性轉(zhuǎn)移支付中有明確用途的2622.2億元，共計(jì)有61.7%的轉(zhuǎn)移支付是有規(guī)定用途的，這一比例雖然低于2009年的62.54%，但比2008年提高8.3個(gè)百分點(diǎn)。專項(xiàng)資金設(shè)置交叉重復(fù)、部門多頭管理和分配。按現(xiàn)行辦法，有些用途類似的專項(xiàng)資金，涉及多個(gè)管理部門和多個(gè)項(xiàng)目。由于監(jiān)管未形成合力，加之資金撥付鏈條長，此次審計(jì)的90個(gè)縣發(fā)現(xiàn)多頭申報(bào)、套取和挪用財(cái)政資金等問題金額3.32億元。此外，至2010年底，90個(gè)縣專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額的20%計(jì)116.27億元，未及時(shí)安排使用?！?/p>

針對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金支出結(jié)構(gòu)凝滯化、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目的安排相對分散化、重點(diǎn)不突出等問題。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定政策意圖和事權(quán)劃分的原則，清理和壓縮現(xiàn)有的專項(xiàng)撥款項(xiàng)目。這樣，應(yīng)該由地方政府承擔(dān)的項(xiàng)目，不應(yīng)與之設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立，可以由政府部門提出，但一定要通過人大審查批準(zhǔn)，人大可以設(shè)立專家論證委員會對備選項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的評審和篩選，徹底改變目前聽由每個(gè)政府部門自行取決的做法。上級有關(guān)部門應(yīng)對用款方給予指導(dǎo)和監(jiān)督。按照政府收支分類科目的規(guī)定，對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行分類管理，對于支付數(shù)額大、涉及民生多的一些項(xiàng)目要重點(diǎn)整合。在整合和搞清各種類專項(xiàng)的審批管理、使用效益等情況的基礎(chǔ)上，較為客觀評價(jià)各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金所存在的必要性、規(guī)模上的合理性和整合的可能性。上級政府在安排每年度的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，應(yīng)該充分考慮產(chǎn)業(yè)投向、對撥款目標(biāo)的引導(dǎo)、對弱勢對象的扶持，發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金“槍頭之鐵，刃上之鋼”的效應(yīng)作用。同時(shí)要進(jìn)一步注重資金的高效整合，盡量地壓減不合時(shí)宜或者是效益低下的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，合并扶持對象相近的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步增強(qiáng)集中專項(xiàng)財(cái)力辦好事、辦大事、辦實(shí)事的能力。盡量減少部門行業(yè)的多頭管理及專項(xiàng)資金的“雨點(diǎn)漫天”，提高財(cái)政資金的高效率和政策的高效能。

三、提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)作透明度

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有無償性，可以說是塊“誘人的牛排”，如果其制度缺乏透明度，勢必會產(chǎn)生一些較大的問題。目前，在整個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的申請、批復(fù)一直到執(zhí)行的過程中，受人為因素和主觀因素的影響都是比較大的。某些政府從本身的政績和本地區(qū)、本部門經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，缺乏實(shí)事求是的工作態(tài)度。再加上對于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金沒有一個(gè)合規(guī)的申請與分配標(biāo)準(zhǔn)。這就使得地方政府會以各類借口和原因，盡量多的占取上級的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金來，造成“跑部錢進(jìn)、多哭多奶”的現(xiàn)象。這也為任人唯親、貪污腐敗等違法犯罪行為提供了溫床。每年度，政府向人大遞交的預(yù)決算報(bào)告相對粗略，在預(yù)決算中缺乏對轉(zhuǎn)移支付信息的詳細(xì)公開，當(dāng)然也沒有做到對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的徹底公開，以致人大這一主體對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具體實(shí)施的實(shí)際情況不甚了解，就更上升不到行之有效監(jiān)督的層面上來了。

“陽光是最好的消毒劑，燈光是最有效的警察?！闭呢?cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的來源大部分是納稅人所繳納的稅款，納稅人具有知曉財(cái)政資金具體用途的權(quán)利。透明是公共財(cái)政的基本理念之一。2007年《政府信息公開條例》第二章第十條第四款明確地指出，“縣級以上各級人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)依照本條例第九條的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動公開的政府信息的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策；國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)信息；財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告等?！蔽覀冋J(rèn)為，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的立法中應(yīng)該加入透明度的相關(guān)元素，甚至將公開透明確立為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的一項(xiàng)最基本原則。具體而言，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算的方法、運(yùn)用的公式、支付的具體程序、專項(xiàng)撥款的項(xiàng)目和金額等等的信息都應(yīng)當(dāng)以快捷合理的渠道向大眾公開。其中對于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配方法的透明，是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付透明化的具體保障。立法應(yīng)當(dāng)在保障體現(xiàn)專項(xiàng)資金福利性、社會保障性及解決地區(qū)間具有外溢性的公共服務(wù)（包括產(chǎn)品）供給問題的前提下，建立較為嚴(yán)格的專項(xiàng)資金審查與準(zhǔn)入機(jī)制，對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目設(shè)立進(jìn)行嚴(yán)格地限制，在設(shè)置和決策前要對其實(shí)際情況做以調(diào)研，并對其可行性和可持續(xù)性進(jìn)行充分的論證。避免項(xiàng)目交叉，矯枉過正。專項(xiàng)資金的數(shù)額應(yīng)通過標(biāo)準(zhǔn)化、公式化的計(jì)算算出。在公開專項(xiàng)資金支付細(xì)節(jié)的同時(shí)，應(yīng)將這種行為和意識上升到法律的高度，以便操作時(shí)有法可依，監(jiān)督時(shí)有法有力。

四、健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督框架

由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的審批與分配過程透明度不高，對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需求性的實(shí)際情況了解不夠，導(dǎo)致對資金整個(gè)核撥過程難以完全地掌控與了解，這就使得資金撥付之后的流程、去向及運(yùn)用效益相對缺少較為有效的跟蹤機(jī)制來監(jiān)督。相當(dāng)部分的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金撥付之后處于幾乎失控的狀態(tài)，形成各種違法違規(guī)行為與腐敗現(xiàn)象的溫床。目前在我國，不止是財(cái)政部門擁有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的撥付權(quán)，從財(cái)政部門以外的部門對其下級部門也都享有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的撥付權(quán)，缺乏一個(gè)法定的、統(tǒng)一的、專業(yè)的機(jī)構(gòu)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行系統(tǒng)地規(guī)范與管理。我們認(rèn)為，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付立法應(yīng)當(dāng)確立一個(gè)縱橫交錯(cuò)、內(nèi)外結(jié)合的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)督框架。

第一，上級政府與財(cái)政部門的縱向監(jiān)督。上級政府與財(cái)政部門是被支付主體的資金來源與主管部門，上級政府和財(cái)政部門的監(jiān)督直接且有效。加強(qiáng)財(cái)政部門的監(jiān)督可以對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的政策性和時(shí)效性進(jìn)行把關(guān)，確保及時(shí)到位、金盡所用。立法應(yīng)要求將專項(xiàng)資金盡量的編入年初預(yù)算，以便于統(tǒng)一的管理。財(cái)政部門可以定期或抽樣的形式來檢查和監(jiān)督指標(biāo)文件的下達(dá)情況，在源頭上就對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行有效監(jiān)督，實(shí)行?？?、專戶、專人、專賬以保障專項(xiàng)資金不被挪、占、卡。我們建議成立專門的部門或委員會來行使專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的撥款權(quán)，財(cái)政部門不再享有完全的資金撥付權(quán)。同時(shí)，財(cái)政部門的執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相互獨(dú)立，以確保具體的項(xiàng)目發(fā)揮預(yù)期經(jīng)濟(jì)調(diào)控效果和社會公共效益。

第二，各級人大與審計(jì)的橫向監(jiān)督。在憲政國家里，監(jiān)督財(cái)政是議會的一項(xiàng)傳統(tǒng)的權(quán)力，是議會控制政府的一項(xiàng)主要手段。賦予議會的財(cái)政權(quán)既是基于權(quán)力的分立與制衡，更是基于人民主權(quán)的憲政原則。在我國，人大是基于“一切權(quán)力屬于人民”的權(quán)力機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，變過去的形式監(jiān)督為實(shí)質(zhì)監(jiān)督?！柏?cái)政轉(zhuǎn)移支付法重在公共財(cái)政支出民主?！绷⒎ㄒ詰?yīng)當(dāng)建立人大及其常委會為主體、各級審計(jì)部門為補(bǔ)充的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的橫向監(jiān)督框架。各級行政機(jī)關(guān)在向人大做預(yù)決算報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)將轉(zhuǎn)移支付的情況詳細(xì)匯報(bào)，進(jìn)而對財(cái)政專項(xiàng)資金的支付行為做以管理和監(jiān)督。同時(shí)，也要加大對專項(xiàng)資金的審計(jì)力度，審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中的違法違規(guī)行為向社會通報(bào)。各級審計(jì)部門的監(jiān)督可以采用日常監(jiān)督與不定期抽檢結(jié)合的方法來監(jiān)督本級或下級對專項(xiàng)資金的使用情況，通過各級審計(jì)部門的監(jiān)督，及時(shí)糾正專項(xiàng)資金的管理與使用中存在的問題。

第三，人民群眾的外部監(jiān)督。除了各個(gè)部門和監(jiān)督機(jī)關(guān)對專項(xiàng)資金的內(nèi)部監(jiān)督以外，人民群眾的外部監(jiān)督也是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督框架的重要組成部分。首先，我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)通過各種形式及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會各界進(jìn)行公開，賦予公眾充分的知情權(quán)。其次，立法中應(yīng)保障人民群眾對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中違法違規(guī)行為的批評、舉報(bào)權(quán)。

五、結(jié)語

近些年來，隨著各級政府出臺的相關(guān)規(guī)范性文件出臺，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付立法已經(jīng)有了較大的改觀。但是，也要清醒地看到，作為法制尚不健全的發(fā)展中國家，我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度還較為單薄，起步較晚，改革的成就相對不大。隨著財(cái)政法治化進(jìn)程的不斷深入，對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付立法的深度、廣度都提出了更新、更遠(yuǎn)的要求。建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付法制是我國政治、經(jīng)濟(jì)民主化建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

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〔3〕朱丘祥.分稅與憲政——中央與地方分權(quán)的價(jià)值與邏輯[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008.

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