關(guān)于房產(chǎn)稅試點若干問題的思考

傅光明

（湖北省財政廳，武漢 430071）

一、房產(chǎn)稅試點屬于授權(quán)立法范圍

長期以來，我國立法機關(guān)與行政機關(guān)的立法權(quán)限不明確，行政機關(guān)成為稅收法規(guī)立法的主體，實際上享有較大的立法權(quán)。2000年3月由第九屆全國人大三次會議通過的《立法法》確認了全國人大及其常委會的稅收立法權(quán)。并且規(guī)定立法的形式是法律。對有關(guān)稅收的基本制度，如果“尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項制定行政法規(guī)”。同時經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會根據(jù)全國人大的授權(quán)決定，可以制定稅收地方性法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施。

2011年1月，上海市和重慶市開征房產(chǎn)稅的試點工作引起了全社會廣泛關(guān)注，很多學者對開征房產(chǎn)稅的合法性提出了質(zhì)疑。其實，房產(chǎn)稅試點并不是開征新稅，而是對現(xiàn)行稅制的完善。重慶市政府確定開征高檔商品房房產(chǎn)稅，這種做法應(yīng)當是符合相關(guān)法律規(guī)定的，屬于授權(quán)立法的范圍。一是房產(chǎn)稅是地方稅。稅法規(guī)定房地產(chǎn)的實施細則由各省、自治區(qū)、直轄市政府制定。地方政府可以根據(jù)本地的實際情況，對房地產(chǎn)的具體內(nèi)容進行規(guī)定。二是現(xiàn)行房產(chǎn)稅暫行條例是由國務(wù)院制定并頒布實施的，目前尚未上升為法律，因此，試點的內(nèi)容是有操作空間的，不存在違反稅法的問題。三是房產(chǎn)稅的改革經(jīng)過國務(wù)院批準，處于試點階段，可以為稅法的形成提供經(jīng)驗。

二、房產(chǎn)稅試點的必要性分析

房產(chǎn)稅作為國家調(diào)控房地產(chǎn)的重要手段，在調(diào)控規(guī)范房地產(chǎn)市場發(fā)展過程中發(fā)揮了一定的作用，但是從1998年到2009年實施房產(chǎn)稅的效果來看，仍不理想。我國房地產(chǎn)二級市場上住房價格居高不下，高房價成了全社會關(guān)注的問題。有必要通過房產(chǎn)稅收改革對房地產(chǎn)市場進行宏觀調(diào)控，有效地調(diào)控房價，清理整頓稅費，降低房價，促進房地產(chǎn)市場的均衡發(fā)展。

房產(chǎn)稅在保有環(huán)節(jié)征稅具有以下特點：一是對社會財富的存量課稅。課稅對象的財產(chǎn)，是不直接參與流轉(zhuǎn)的財產(chǎn)，是私人擁有或受其支配的財富。二是具有直接稅性質(zhì)，稅負不易轉(zhuǎn)嫁。是對使用、消費過程中的財產(chǎn)征收，對生產(chǎn)、流通中的財產(chǎn)不征稅，稅負很難轉(zhuǎn)嫁。三是與所得稅相輔相成，可以調(diào)節(jié)社會成員的財產(chǎn)收入水平，彌補所得稅的不足。四是稅源充足，收入穩(wěn)定。五是征管權(quán)與支配權(quán)歸屬地方政府。

事實上，房產(chǎn)稅早已有之，但只對經(jīng)營性的房屋征收。而占大多數(shù)的居民生活性房產(chǎn)，長期以來并沒有征稅。目前的房產(chǎn)稅試點改革，事實上是讓房產(chǎn)稅“名副其實”了。目的是建立公平的社會財富分配機制與有效率的土地資源配置機制。它的意義首先是公平分配，實現(xiàn)“均占地價、地租共享”；其次是資源的有效配置，一個人能夠住在什么地方，主要取決于他在占有土地之外的財富創(chuàng)造能力。在房產(chǎn)稅的作用下，中等收入者自己憑自身收入住上中等房（購買和租住在這種情況下沒有區(qū)別），政府只需救濟孤寡廢疾和一線城市必須的一部分低收入者，甄別成本低。

三、房產(chǎn)稅試點的幾個關(guān)鍵要素

上海、重慶成為房產(chǎn)稅試點城市，表明我國對保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅征收露出了曙光。來自重慶“兩會”的消息，重慶市政府確定開征高檔商品房房產(chǎn)稅，就是將過去免征房產(chǎn)稅的個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)的一部分，即高檔商品房部分納入房產(chǎn)稅的征收范圍之中。上海市政府制定了相關(guān)試點措施上報國務(wù)院批準。在保有環(huán)節(jié)的征稅是一個十分復(fù)雜和敏感的稅收問題。各方面對此爭議很大，加上地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展的極不平衡。只有通過不同地區(qū)的試點和探索，逐步形成較為完善的房產(chǎn)稅法規(guī)制度和辦法。主要有以下稅制要素值得研究：

——關(guān)于征稅范圍。一切私有住房，只要其地價達標，都要征稅，不區(qū)分商品房、經(jīng)濟適用房和其他類別的什么房產(chǎn)。廉租房之外，政府應(yīng)建設(shè)平租房小區(qū)。所謂平租房，就是不限制申請者資格，以市價出租的住房。

——關(guān)于房產(chǎn)稅的評估。房屋所在區(qū)位不同，房產(chǎn)價值存在較大差異。有的房屋過去可能在城郊，現(xiàn)在隨著城市擴張，位于城中，價值得以提升。如何動態(tài)地評估房屋價值也將是一項浩大的工程。但如果只是大體分區(qū)確立房產(chǎn)基礎(chǔ)價格，可能會因為不公平而招致反對。

評估的方法有二種：第一種是面積的評估體系。對土地或者建筑物（或使用面積）按每平方米征稅，或者是二者的組合。在對土地與建筑物進行面積的計量時，對財產(chǎn)的估價是每平方米土地的估算率乘以每塊土地的面積加上每平方米建筑物的估算率乘以房屋面積之和。對于土地與建筑物的估算率可以相同，也可以不同。比如，為了鼓勵開發(fā)，建筑物的每平方米估算率或許更低。第二種是市場價值評估。市場價值評估（或資本價值評估）由市場決定的財產(chǎn)價值。市場價值被界定為愿意購買的人和愿意出售的人在面對面交易確定的價格。估計市場價值通常有以下方法：可比銷售法、折舊成本法、收入法。

評稅機構(gòu)設(shè)置。大多數(shù)國家都設(shè)立了專門的評估機構(gòu)，有的直接歸屬于稅務(wù)機關(guān)，如美國歸屬于地方政府。以我國目前的情況，若是成立獨立的專門機構(gòu)，其所面臨的人員和協(xié)調(diào)問題將是顯而易見的。而對稅務(wù)機關(guān)而言，經(jīng)過多年征收各類房地產(chǎn)稅收的實踐，一方面已積累了相當?shù)纳娑愒u估案例與經(jīng)驗，如不動產(chǎn)營業(yè)稅對于交易價格明顯失真的房地產(chǎn)交易評估，房產(chǎn)稅中關(guān)于對房屋原值的評估以及土地增值稅對交易房地產(chǎn)增值額的評估等。另一方面，為了實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集和稅源監(jiān)控的需要，各地稅務(wù)機關(guān)大多與國土、房產(chǎn)、統(tǒng)計等相關(guān)部門建立起了卓有成效的工作聯(lián)系制度。因此，將評估機構(gòu)設(shè)置于稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部，并采取相對獨立的方式，其機構(gòu)職權(quán)應(yīng)與征收部門平行。這樣，既可保證評估工作相對獨立地完成，又可充分利用稅務(wù)機關(guān)在人員及協(xié)調(diào)機制上的優(yōu)勢，促進評估工作順利開展。

——關(guān)于房產(chǎn)稅稅率。在我國房產(chǎn)稅稅負的確定上，在開征初期，應(yīng)當按照循序漸進的原則，把握以下四點：一是考慮量能負擔因素，經(jīng)營性房地產(chǎn)稅負應(yīng)略高于居住用房。二是試點后，原有房地產(chǎn)稅或城市房地產(chǎn)稅納稅人總體稅負應(yīng)保持大體一致或略有增長，變化幅度不宜過大；對個人住宅的稅負應(yīng)當相對較輕。三是對高檔住宅征稅，對普通住宅應(yīng)確定一定期限的免稅期，暫緩征稅。四是對農(nóng)業(yè)用地暫不征稅。

房產(chǎn)稅最早是定額稅率，后來演變?yōu)楸壤惵?，現(xiàn)今各國多數(shù)實行的是比例稅率，只有少數(shù)國家實行超額累進稅率。實行比例稅率的國家，稅率為1%，實行累進稅率的國家，最高稅率不超過3%。如阿根廷，最高稅率（針對評估價值）極少有超過1%的情況。如印度尼西亞，中央制定的土地稅稅率只有0.5%。由于征收比率低和實施不夠等原因，物業(yè)稅的實際稅率經(jīng)常遠低于名義稅率和法定稅率。如菲律賓名義稅率達到2%，但據(jù)測算實際稅率僅0.07%。因此，我國應(yīng)當將稅率確定為1%。對于像重慶這樣的直轄市，試點征收房產(chǎn)稅，應(yīng)該全市統(tǒng)一起征點和稅率，主城區(qū)將承擔大部分稅收，稅收在全市范圍內(nèi)調(diào)配使用。

——關(guān)于房產(chǎn)稅減免。房產(chǎn)稅方案還要規(guī)定一定的減免條件。稅收減免需要業(yè)主現(xiàn)身，帶上證明材料到稅務(wù)機關(guān)申請辦理。減免條件的兩個基本原則是：人多和高齡。如果一戶人家四世同堂，家庭成員又別無其他住房，則雖住豪宅，人均占有地價仍低，應(yīng)該減免。房產(chǎn)稅減免條件當有醇厚風俗、減少空巢家庭的作用。關(guān)于“三代同堂”、“四世同堂”減免稅收的方案，應(yīng)該認真考慮。新加坡的政策就是鼓勵幾代人住在一起的，有利于中國傳統(tǒng)價值觀的實現(xiàn)，由家庭和諧促進社會和諧。一般人如果擁有豪宅不能以當下收入低當作理由要求減免。如果發(fā)生有人住不起的情形，這正是房產(chǎn)稅的成功之處。房產(chǎn)稅事實上是一種“貴壯而賤老”的稅種，所以美國人退休后收入降低往往要搬到房產(chǎn)稅較低的地方居住?？紤]到中國尊老的傳統(tǒng)，如果老年人（65歲以上）收入低，似可適當減收其房產(chǎn)稅。

——關(guān)于收入歸宿和支出用途。房地產(chǎn)稅收入應(yīng)當歸地方政府所有。其支出用途如美國財產(chǎn)稅主要用于教育和市政建設(shè)。美國教育經(jīng)費的70%都來自物業(yè)稅。美國中小學教育支出每年約3000多億美元，高等教育支出每年約2000多億美元；物業(yè)稅穩(wěn)定、豐厚的收入，保證學生享有十分優(yōu)越的教育條件。在美國公立學校上學的小孩，不交學費，午餐免費。每年為孩子的家庭教育支出僅200美元。孩子教育費用的90%都由政府負擔。物業(yè)稅還促進城市政府改造現(xiàn)有的城市環(huán)境。修建一個花園、一個廣場、一個綠地一定會帶來周圍土地增值。通過物業(yè)稅把市政建設(shè)費用收回來。這樣整個城市財政就建立在一個可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上。因此建議試點城市的房產(chǎn)稅試點收入的用途用于地方教育支出。