當前新疆農(nóng)村干群關(guān)系中存在的問題及對策
——基于南北疆部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的田野調(diào)查

李 帝

(昌吉學(xué)院社會科學(xué)系 新疆 昌吉 831100)

當前我國農(nóng)村干群關(guān)系的基本內(nèi)涵包含三個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部與農(nóng)民、農(nóng)戶的關(guān)系；二是農(nóng)村黨支部成員與農(nóng)民、農(nóng)戶的關(guān)系；三是農(nóng)村村委會成員與農(nóng)民、農(nóng)戶的關(guān)系?？紤]到現(xiàn)實情況，農(nóng)村黨支部成員及村委會成員與農(nóng)民的關(guān)系也可歸結(jié)為黨支部書記、村委會主任與農(nóng)民的關(guān)系。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上一級縣黨委、政府，由于與農(nóng)民、農(nóng)戶之間隔著村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級，與農(nóng)民的接觸并不密切。

一、新疆農(nóng)村干群矛盾之表現(xiàn)

當前新疆農(nóng)村干群關(guān)系總體上是良性的，但也存在著不信任、冷漠甚至對立的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在三個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部與農(nóng)民之間“要錢”與“交錢”的對立關(guān)系；二是村黨支部成員特別是黨支部書記與農(nóng)民存在一種互不信任、冷漠緊張的關(guān)系；三是村委會成員特別是村主任與村民形成一種失望與冷漠的關(guān)系。筆者在新疆農(nóng)村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，干群關(guān)系冷漠甚至對立最直接的表現(xiàn)就是農(nóng)民少繳或不繳各種稅費，不理會、不參加鄉(xiāng)、村干部召集組織的大小會議，即使參加了，也是用沉默的方式進行消極對抗，有時甚至爆發(fā)爭吵或武力沖突。

以筆者在新疆南北疆部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研的情況看，農(nóng)民對鄉(xiāng)村干部不滿之處有：一是轉(zhuǎn)讓集體所有的土地，收入去向卻不對群眾公開。二是無視國家政策，擅自延長各種稅費的收取。三是農(nóng)村集市工商稅收取，攤位的大小和所繳納的費用并無嚴格規(guī)定，且極少有集貿(mào)市場的建設(shè)投入。四是放任學(xué)校搞不合理的勤工儉學(xué)，收入從不向社會公開，學(xué)生不參加勞動交錢即可，勤工儉學(xué)成了科斂的手段。五是惡意拖欠鄉(xiāng)民各類款項，包括工程款、吃喝欠費等，時間甚至有長達五至十年以上的。六是鄉(xiāng)村干部以各種名目向村民索要錢財物資，尤其體現(xiàn)在對農(nóng)民自發(fā)開墾的荒灘、戈壁上。七是只注重經(jīng)濟發(fā)展，不關(guān)注或較少關(guān)注自然環(huán)境的保護。八是部分領(lǐng)導(dǎo)干部不作為。

二、新疆農(nóng)村干群矛盾之原因

上述情況表明鄉(xiāng)村干部的行為缺乏有效監(jiān)督。監(jiān)督缺位突出體現(xiàn)在干部任免和農(nóng)村財政兩個方面，農(nóng)村干部任免存在的“任人唯親”與債務(wù)累積問題是干群關(guān)系互不信任、冷漠緊張的重要原因。調(diào)研中也有農(nóng)民反映一些鄉(xiāng)村干部任免實行的是“世襲制”、“家族制”，形成以家族為核心的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)圖。由于當前干部升遷制度和財政管理制度相脫節(jié)，沒有嚴格執(zhí)行干部離任的財務(wù)審計制度，干部崗位變化、職務(wù)升遷未對其負責(zé)的財政、財務(wù)狀況進行審查核實，造成農(nóng)村財政經(jīng)濟債務(wù)的大量累積，鄉(xiāng)村很多債務(wù)往往是數(shù)任領(lǐng)導(dǎo)累積而成，一旦有人要債上門，現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)總以各種理由推拖。

農(nóng)村財政①的復(fù)雜性是導(dǎo)致干群關(guān)系不信任、冷漠轉(zhuǎn)至對立的深層原因。農(nóng)村財政的復(fù)雜性表現(xiàn)在兩個方面：一是財政統(tǒng)計上的虛假性，二是財政活動的隱蔽性。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政而言，1991年國家頒布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理辦法》中規(guī)定：“國家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以統(tǒng)籌安排，但要分別記賬和核算，向上級財政部門做出報告”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政之外的各級財政都未被授予這種權(quán)力，縣以上政府雖然有權(quán)決定預(yù)算外資金的用途，但必須在預(yù)算外資金管理辦法的規(guī)定范圍內(nèi)行事，不具有無限權(quán)力，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有很大的不同。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政具有這種較大的隨意活動空間，其收入和支出很難嚴格按照國家的法令規(guī)章執(zhí)行，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支情況往往被隱蔽，統(tǒng)計報表上反映的只是其中一部分，甚至是較小一部分。有一些收支項目另設(shè)賬簿，還有一些收支項目則無賬可查。違規(guī)的開支，則以超編配備行政和事業(yè)人員的工資、修建辦公用房、購置小汽車等以及超標準吃喝招待費等為常見費用。支出隱蔽的原因在于違背國家法規(guī)擅自增設(shè)開支項目或提高開支標準，此類開支自然無法公開。收入上的隱蔽，原因在于國家規(guī)定的稅費征收數(shù)額無法滿足開支的需要，不得不在法外科斂。法外科斂必然遭到農(nóng)民的抵制。

干群關(guān)系的冷漠、緊張甚至對立還與部分領(lǐng)導(dǎo)干部急功近利、心浮氣躁直接相關(guān)。目前整個社會所表現(xiàn)出來的心浮氣躁、急功近利使得多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一門心思地將工作重點放在“面子工程”、“政績工程”以及與“上面的人”搞好關(guān)系上，為自己仕途的“更上一層樓”打好基礎(chǔ)，沒有時間、沒有真心、沒有耐心為群眾服務(wù)，對農(nóng)民、農(nóng)村的管理僅局限于各種稅費的收取，而農(nóng)民能夠接觸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的渠道也只剩下交錢時的匆匆一瞥。村支部書記、村主任為了完成上級交給的財政任務(wù)，不顧村民的實際承受力，不斷催逼各種款項，也有人為了滿足私欲，從中貪污舞弊。

各級政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的不作為使得基層政權(quán)在農(nóng)民心中的誠信度大大降低，這也是干群關(guān)系緊張的原因之一。實行稅費改革后，鄉(xiāng)民們對鄉(xiāng)村兩級干部的不滿反而增加了。許多農(nóng)民反映，以前家家戶戶都要出勞力修建集體水渠、道路等公共設(shè)施，取消義務(wù)工后，雖然由國家撥款雇人修建集體設(shè)施，但這些設(shè)施的修建質(zhì)量難以保證，維護更成問題。農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)民安全飲水困難，新疆農(nóng)村的公共服務(wù)極為落后。以筆者調(diào)研的北疆某鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，該鄉(xiāng)總面積為145.35平方公里，總?cè)丝诩s2.2萬人、下轄12個行政村，截止到2011年8月，只有2個村的514戶居民使用自來水，其他10個村的4165戶居民使用的是水質(zhì)較差的井水，安全飲水率僅為11%；道路沙石化僅為29.4公里。

領(lǐng)導(dǎo)干部中掌握少數(shù)民族語言的主要是年齡偏大、學(xué)歷偏低的基層領(lǐng)導(dǎo)干部，且主要是村官，大量鄉(xiāng)一級年輕干部少數(shù)民族語言能力較弱，因此與少數(shù)民族群眾的交流較少，干群之間的互動不直接、不生動；加之部分領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中表現(xiàn)出的不作為，使得干群關(guān)系的不和諧加劇。以筆者在北疆某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研為例，該鄉(xiāng)總?cè)丝诩s2.1萬人，漢族居民占20.2%，絕大部分養(yǎng)殖豬、雞、羊等，其中以養(yǎng)豬為主。而該鄉(xiāng)防疫站共有工作人員12人，11人為少數(shù)民族，1人為漢族，不能滿足漢族養(yǎng)豬戶的防疫、疾病監(jiān)控及技術(shù)指導(dǎo)等需要。由此，全鄉(xiāng)4200多漢族居民凡涉及養(yǎng)豬戶只有2位專業(yè)技術(shù)人才的指導(dǎo)。

三、構(gòu)建新疆和諧農(nóng)村干群關(guān)系之思考

要改善新疆農(nóng)村干群關(guān)系中存在的不良現(xiàn)象，首先要從基層領(lǐng)導(dǎo)干部的任免上進行整頓。不可否認，當前基層政權(quán)確實存在家族勢力過大、進而影響和掌控地方人事任免的現(xiàn)象，各級黨組織和政府也非常關(guān)注這個問題?，F(xiàn)實地講，在基層政權(quán)建設(shè)中，基層干部的培養(yǎng)和成長是一件很困難的事情，家族傳遞權(quán)力表明家族成員在管理方式、管理能力等層面確實存在優(yōu)勢。要避免家族勢力坐大，甚至干涉、操控基層政權(quán)，就應(yīng)當在農(nóng)民群眾中樹立主人翁意識，調(diào)動農(nóng)村居民自我管理的積極性，暢通監(jiān)督體系，積極、主動、及時聽取來自普通百姓的聲音。

其次，改革現(xiàn)行農(nóng)村財政體制，合理劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)和事權(quán)。政府職能的履行離不開相應(yīng)的財力保障，財權(quán)與事權(quán)相對稱是政府有效運轉(zhuǎn)的前提。但現(xiàn)實是，分稅制實行后，地方財政收入部分向中央財政轉(zhuǎn)移的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的事權(quán)不僅沒有相應(yīng)上收，反而呈不斷擴大勢頭。這種財權(quán)與事權(quán)的嚴重不對等，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不在法外科斂，這種課之無法取之無據(jù)的收入在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入構(gòu)成中占有相當?shù)谋壤?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的非制度化必然導(dǎo)致支出的非制度化。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出活動表現(xiàn)出兩個特點，一是預(yù)算內(nèi)支出的主體地位受到預(yù)算內(nèi)收入不足的沖擊而發(fā)生變化，致使預(yù)算外支出在全部支出中始終占據(jù)較大比重。在預(yù)算外支出中，自籌資金支出的比重又大于其他支出的比重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算約束軟化現(xiàn)象突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政活動偏離法制軌道的狀況加??；二是支出項目不確定，資金使用可以任意安排，支出隨意性較明顯。因此，必須“重新合理的劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)，使之與財權(quán)一致起來。換言之，就是要實現(xiàn)政府層級與公共職能的最優(yōu)匹配……盡可能減少由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共物品”。[1]

再次，將財政收支狀況與干部任免、考核、升降等直接掛鉤。清代財政管理體制中的交代制度，即規(guī)定官員離任時須向接任官員移交賬冊、現(xiàn)金及其他財物，接任官員一旦發(fā)現(xiàn)賬實不符，自然不會代受前任之過，虧空得以暴露，即使當時因為各種原因沒有查出虧空，事后發(fā)現(xiàn)仍會追查數(shù)任，分擔(dān)追賠。在現(xiàn)行財政管理體制中可以借鑒清代財政管理體制中的交代制度，建立和嚴格執(zhí)行干部離任的財務(wù)審計制度，干部崗位變化、職務(wù)升遷應(yīng)當對其負責(zé)的財政、財務(wù)狀況進行審查核實，一旦發(fā)現(xiàn)漏洞，及時追查，避免國家財物的流失。還應(yīng)當從變革農(nóng)村財政入手，使農(nóng)村財政真正成為基層建設(shè)的推力，真正做到“取之于民、用之于民”，讓農(nóng)民群眾享受到改革開放的成果。具體措施如下：一，切實公開帳目，使農(nóng)民清楚每一筆帳目的來源和去向；二，上級主管部門加大監(jiān)督力度，建立基層群眾監(jiān)督舉報制度，對不合理收費和支出予以嚴懲；三，查清底數(shù)，分清責(zé)任，對累積帳目集中處理，該追的追，該賠的賠，貪污侵吞了的一定要追回；四，搞活經(jīng)濟，建立償債資金，用于專項還債。

最后，在全社會范圍內(nèi)倡導(dǎo)正確、合理的工作作風(fēng)，引導(dǎo)各族領(lǐng)導(dǎo)干部切實樹立起為人民服務(wù)的深層理念，摒棄不合理的、盲目的宗教觀念，大力開展“雙語”教育，實現(xiàn)干群的直接互動、生動交流。

中央新疆工作座談會和自治區(qū)七屆九次全委(擴大)會議的相繼召開，標志著新疆正站在新的歷史起點上，大開發(fā)謀求的是經(jīng)濟的增長、民生的改善和可持續(xù)發(fā)展，這一切目標的完成有賴于融洽的干群關(guān)系。對于擁有1286.16萬農(nóng)村人口的新疆而言，這個占全區(qū)總?cè)丝?0.36%的比重充分說明新疆農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型任重而道遠。②良好的工作作風(fēng)，扎實的群眾基礎(chǔ)，是黨和政府開展各項工作的前提，因此，我們應(yīng)當高度關(guān)注新疆農(nóng)村干村關(guān)系的現(xiàn)狀，及時解決出現(xiàn)的各種問題，并逐漸摸索出一套適應(yīng)于多民族聚居區(qū)的管理模式，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)做出應(yīng)有的貢獻。

注釋：

①農(nóng)村財政是一個涵蓋面寬泛的概念，從行政管理層次看，它包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級的全部財政活動。(方寧：《中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政研究》，清華大學(xué)出版社，2004年3月，第24頁)。

②新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計局編：《新疆統(tǒng)計年鑒》(2009年)3-1 主要年份人口數(shù)及構(gòu)成。

參考文獻：

[1]方寧.中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政研究[M].北京：清華大學(xué)出版社，2004：160.

[2]周育民.晚晴財政與社會變遷[M].上海：上海人民出版社，2000:29.