關(guān)于我國(guó)縣級(jí)行政服務(wù)中心建設(shè)實(shí)踐的思考
——以張家港市行政服務(wù)中心為例

徐雷保

（張家港市行政服務(wù)中心，江蘇張家港 215600）

關(guān)于我國(guó)縣級(jí)行政服務(wù)中心建設(shè)實(shí)踐的思考
——以張家港市行政服務(wù)中心為例

徐雷保

（張家港市行政服務(wù)中心，江蘇張家港 215600）

行政服務(wù)中心的發(fā)展歷程契合了世界范圍內(nèi)公共服務(wù)改革運(yùn)動(dòng)“一站式”模式的遞進(jìn)發(fā)展軌跡，其意義在于對(duì)超越傳統(tǒng)管制型政府體制進(jìn)行了有益嘗試，并提供了政府服務(wù)型發(fā)展的方向。行政服務(wù)中心的發(fā)展受現(xiàn)行行政體制的制約，問題的癥結(jié)在于窗口前臺(tái)與后臺(tái)關(guān)系缺乏制度化安排。設(shè)立“無縫隙、彈性化”的行政許可（審批）服務(wù)委員會(huì)是現(xiàn)行行政體制下發(fā)展行政服務(wù)中心的一項(xiàng)策略性選擇。

張家港；行政服務(wù)中心；縣級(jí)；機(jī)構(gòu)改革

面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化迅猛發(fā)展和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的解體以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的確立，傳統(tǒng)管制型政府模式已越來越成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掣肘，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型呼喚政府加速轉(zhuǎn)型。1996年，深圳市成立行政服務(wù)中心，從此開啟了一場(chǎng)自下而上的地方政府行政體制自我革命，其最大的績(jī)效在于依托現(xiàn)代信息技術(shù)，在某些行政審批領(lǐng)域?qū)⒋?lián)審批改為并聯(lián)審批，簡(jiǎn)化了審批環(huán)節(jié)，提高了審批效率。然而，由于缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)及現(xiàn)行行政體制的制約，行政服務(wù)中心向更高層次發(fā)展已呈現(xiàn)“瓶頸”效應(yīng)。

一、我國(guó)縣級(jí)行政服務(wù)中心發(fā)展現(xiàn)狀

以權(quán)力導(dǎo)向?yàn)楹诵牡墓倭朋w制是目前世界大多數(shù)國(guó)家的政府組織模式。其主要特征之一是以職能而不是事件流程為劃分標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)作機(jī)制。而它所暴露出的部門主義和行政效能低下等弊端，一直為人們所詬病。因此，如何重構(gòu)政府組織模式，已成為世界性課題。自20世紀(jì)70年代未，世界范圍內(nèi)掀起了一場(chǎng)曠日持久的新公共管理運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)，涉及到了公共服務(wù)的各個(gè)方面，比如公共服務(wù)的“提供者”（政府）、“消費(fèi)者”（公民）、“生產(chǎn)”的過程和結(jié)果以及供給機(jī)制、提供渠道等。能將上述不同領(lǐng)域里的公共服務(wù)改革成果集中體現(xiàn)的即是“一站式”政府模式。所謂“一站式”政府，根據(jù)威瑪?shù)亩x，即“為用戶——所有的顧客提供一體化的公共服務(wù)。它允許公民、企業(yè)和其它機(jī)構(gòu)能夠擁有24小時(shí)的全方位公共服務(wù)，無論他們?cè)谧约杭依?，還是辦公室或者移動(dòng)中?！币越ㄔO(shè)服務(wù)型政府為導(dǎo)向的我國(guó)行政審批制度改革，與新公共管理運(yùn)動(dòng)有著相當(dāng)程度的重合性。行政服務(wù)中心的出現(xiàn)，不僅是行政審批制度改革的重要成果，也豐富了行政審批制度改革的內(nèi)容。行政服務(wù)中心的演進(jìn)，與“一站式”政府模式，從“第一站”、“便利店”到“真正一站式”的遞進(jìn)發(fā)展路徑基本契合。以張家港市為例。為了發(fā)展個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1997年上半年，由市政府抽調(diào)環(huán)保、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商等涉及企業(yè)登記的行政職能部門在工商局設(shè)立臨時(shí)的“一站式”行政服務(wù)大廳，主要職能是為企業(yè)設(shè)立登記提供行政審批的咨詢服務(wù)。這也就是“一站式”政府的“第一站”模式，即通過一個(gè)信息柜臺(tái)為公民提供所需服務(wù)的相關(guān)信息。2001年9月，張家港市政府成立了行政服務(wù)中心，在完成了行政審批事項(xiàng)第一輪清理以后，從保留的960項(xiàng)行政審批項(xiàng)目中選擇了涉及工業(yè)、三產(chǎn)等投資類項(xiàng)目近130項(xiàng)，依托內(nèi)部審批局域網(wǎng)進(jìn)駐行政服務(wù)中心窗口運(yùn)作，涉及行政職能部門23個(gè)。以后多次擴(kuò)容，到2010年末，進(jìn)駐窗口的服務(wù)項(xiàng)目增加到244項(xiàng)，進(jìn)駐的行政職能部門擴(kuò)大到了36個(gè)，服務(wù)范圍擴(kuò)展到了民生類項(xiàng)目。窗口管理采用雙重管理模式，即窗口的行政審批業(yè)務(wù)及人員關(guān)系隸屬于原部門，行政服務(wù)中心對(duì)窗口人員紀(jì)律、行為規(guī)范等進(jìn)行日常管理，對(duì)窗口行政審批進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督。簡(jiǎn)單事項(xiàng)，可以在窗口全過程完成行政審批，但復(fù)雜事項(xiàng)仍然不能在窗口全過程完成。這階段相當(dāng)于“一站式”政府的“便利店”模式，即很多不同的行政審批事項(xiàng)聚集在一個(gè)單一的辦公室或是一個(gè)網(wǎng)站上，但它僅為公民提供相對(duì)簡(jiǎn)單事務(wù)的一體化供給。我國(guó)地方行政服務(wù)中心發(fā)展基本處于這一階段。目前，我國(guó)個(gè)別地方在建立“真正一站式”的政府服務(wù)方面也有了新突破。所謂“真正一站式”政府，就是公眾到服務(wù)大廳后，只需要接觸單一的服務(wù)窗口，即可以辦結(jié)他們所需要的所有事情。2009年，成都市武侯區(qū)將20個(gè)區(qū)政府職能部門保留的82個(gè)行政許可項(xiàng)目（垂直條線部門除外）中的69項(xiàng)以及相應(yīng)的審批人員全部劃轉(zhuǎn)到了新成立的行政審批局，基本實(shí)現(xiàn)了審批與監(jiān)管的有效分離。但這在全國(guó)僅是個(gè)案。

地方行政服務(wù)中心，雖然在諸多方面還不盡如人意，但它存在的價(jià)值是明顯的。它顛覆了傳統(tǒng)管制型政府的治理模式，改變和完善了政府既有的公共服務(wù)供給機(jī)制，為政府治理提供了服務(wù)型發(fā)展的方向。與傳統(tǒng)體制下的政府行政服務(wù)供給相比，行政服務(wù)中心的績(jī)效是多方面的，如組織結(jié)構(gòu)改造、業(yè)務(wù)流程再造、電子政府創(chuàng)新、組織文化嬗變等。比較明顯的有：一是政府行政服務(wù)職能的人性化。行政服務(wù)中心作為服務(wù)型政府的主要載體之一，與傳統(tǒng)管制型政府有著本質(zhì)的區(qū)別。行政服務(wù)中心活動(dòng)的目的不再是為滿足自身行政機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，而是更好地為公民服務(wù)。服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式都是圍繞著怎樣才能更好地滿足公民需要而展開的。摒棄了“管得多的政府就是好政府”或“管得越少的政府就是好政府”的理念。比如張家港市行政服務(wù)中心提出了“服務(wù)企業(yè)、服務(wù)基層、服務(wù)群眾，企業(yè)滿意、基層滿意、群眾滿意”的“三服務(wù)三滿意”理念。二是以顧客導(dǎo)向?yàn)橹行倪M(jìn)行的行政審批流程配置，打破了傳統(tǒng)行政體制下以機(jī)械、封閉和時(shí)序?yàn)樘卣鞯拇?lián)式行政審批流程，在某些行政審批領(lǐng)域跨越了部門邊界，實(shí)行了以靈活、開放、效率為特征的并聯(lián)式行政審批流程再造。政府流程再造在西方最先是從企業(yè)流程再造引入的。流程再造的實(shí)質(zhì)是基于顧客導(dǎo)向，以過程和結(jié)果而不是以部門和職能來進(jìn)行組織設(shè)計(jì)，改變政府及部門習(xí)慣以“方便自身”為原則向“方便顧客”為原則的工作流程。行政服務(wù)中心的流程再造，主要是將項(xiàng)目審批流程由顧客（申辦者）在科室、部門按序逐個(gè)辦理的串聯(lián)式行政審批改為顧客只需接觸一個(gè)牽頭窗口，其他窗口（科室）、部門可以同時(shí)辦理的并聯(lián)式行政審批。串聯(lián)審批的核心是職能和權(quán)力導(dǎo)向，忽視顧客需求，被動(dòng)服務(wù)；特征是審批層級(jí)清楚，審批責(zé)任分置，程序嚴(yán)格、繁瑣，時(shí)限長(zhǎng)。并聯(lián)審批的核心是顧客和結(jié)果導(dǎo)向，圍繞顧客的需求而不是自身的職能組織流程；特征是一次性獲得信息，顧客只需與過程中的一個(gè)窗口接觸，審批層級(jí)簡(jiǎn)單，程序簡(jiǎn)化，時(shí)限短，有明確的承諾時(shí)限。以張家港行政服務(wù)中心的城市戶外廣告審批流程為例，串聯(lián)審批流程是：顧客依次向規(guī)劃局→城管局→工商局進(jìn)行報(bào)批，三個(gè)部門又分別要經(jīng)業(yè)務(wù)科室初審（或現(xiàn)場(chǎng)踏勘）→分管領(lǐng)導(dǎo)審批→業(yè)務(wù)科室發(fā)放批準(zhǔn)證書，顧客至少需要六次接觸不同部門。審批時(shí)限為11個(gè)工作日。并聯(lián)后審批流程是：顧客只要向城管窗口申請(qǐng)，由城管窗口牽頭聯(lián)合規(guī)劃窗口同時(shí)現(xiàn)場(chǎng)踏勘，同時(shí)審批。完成上述審批后，由城管窗口通過內(nèi)部審批局域網(wǎng)獲取工商窗口審批意見，最后再由城管窗口向顧客發(fā)放批準(zhǔn)證書，顧客只要兩次接觸同一個(gè)窗口。審批時(shí)限為3個(gè)工作日。三是依賴于電子政務(wù)搭建的行政服務(wù)中心技術(shù)平臺(tái)，即行政審批網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，既使行政審批方式實(shí)現(xiàn)了信息化和電子化，又使政府行政審批方式從傳統(tǒng)的層級(jí)控制嚴(yán)格、封閉、效率低下的“金字塔”形式趨向與顧客更具平等性、開放、高效率的扁平化和網(wǎng)絡(luò)化形式，從而使行政服務(wù)中心的成為了流程型組織。電子政務(wù)的特點(diǎn)是應(yīng)用信息通訊技術(shù)打破行政機(jī)關(guān)組織界限和結(jié)構(gòu)，重組公共管理，整合和貫通其流程，實(shí)現(xiàn)政府組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)和職能由不連續(xù)到連續(xù)的轉(zhuǎn)變。［1］10行政服務(wù)中心作為流程型組織，它利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)行政審批流程的再造和各種流程的集成，實(shí)現(xiàn)跨部門（窗口）、跨業(yè)務(wù)的信息共享和處理，形成“隨時(shí)隨地”無縫隙行政服務(wù)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。流程型組織的一個(gè)突出特點(diǎn)是以信息平臺(tái)為基礎(chǔ)，組織人流、物流、資金流、信息流等要素通過信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行傳播和處理。信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用是流行型組織區(qū)別于其他組織的一個(gè)重要特征。［2］50以張家港市行政服務(wù)中心企業(yè)注冊(cè)登記“一照兩證”（工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證及組織機(jī)構(gòu)代碼證）辦理為例，行政服務(wù)中心將企業(yè)注冊(cè)登記涉及到的質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)兩個(gè)部門的兩種申請(qǐng)表的74項(xiàng)信息壓縮為29項(xiàng)信息，整合到一張申請(qǐng)表，由工商窗口發(fā)起，將企業(yè)設(shè)立、變更的工商注冊(cè)登記信息，通過行政服務(wù)中心審批局域網(wǎng)同時(shí)發(fā)送質(zhì)監(jiān)和稅務(wù)窗口，使三個(gè)窗口的企業(yè)信息實(shí)現(xiàn)了共享。質(zhì)監(jiān)和稅務(wù)兩個(gè)窗口實(shí)現(xiàn)了同時(shí)審批，即并聯(lián)審批，優(yōu)化了流程，提高了效率?！耙徽諆勺C”的行政審批時(shí)限由原來串聯(lián)辦理的半天時(shí)間縮短到了一個(gè)小時(shí)。

二、行政服務(wù)中心面臨的困境

行政服務(wù)中心是在服務(wù)型政府理念指導(dǎo)下，借鑒新公共管理理論，通過集中式政府職能組織方式，依靠信息技術(shù)手段，為公民或組織提供一體化服務(wù)供給的新型行政服務(wù)機(jī)構(gòu)。它的出現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)管制型政府形成了強(qiáng)大的沖擊，是政府體制的一場(chǎng)變革。但由于體制性障礙，行政服務(wù)中心向更高層次（“真正一站式”政府模式）發(fā)展面臨著諸多困難。

首先，行政服務(wù)中心存在的合法性不足。從法律依據(jù)看，根據(jù)2004年修訂的《我國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，要使行政機(jī)構(gòu)設(shè)立具有合法性，就必須履行批準(zhǔn)和備案程序，但目前大多數(shù)地方行政服務(wù)中心沒有履行上述批準(zhǔn)和備案程序。從機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位看，由于各地行政服務(wù)中心缺乏法學(xué)意義上的合法性依據(jù)，必然導(dǎo)致機(jī)構(gòu)性質(zhì)的不統(tǒng)一。各地行政服務(wù)中心，有的是市政府派出機(jī)構(gòu)，如張家港市行政服務(wù)中心，還有一些是行政事業(yè)單位和市政府臨時(shí)常設(shè)性機(jī)構(gòu)。但無論是哪種性質(zhì)的行政服務(wù)中心，地方政府設(shè)置行政服務(wù)中心的目的主要是為解決行政審批服務(wù)過程中部門各自為政的問題。大多數(shù)地方的做法是采用對(duì)行政服務(wù)中心授予對(duì)窗口行政審批工作實(shí)施督辦和協(xié)調(diào)的行政權(quán)力，以及通過“兩章制”（部門公章、窗口行政許可［審批］專用章）直接介入行政審批活動(dòng)。但由于機(jī)構(gòu)性質(zhì)的不同，其職權(quán)范圍和管理模式是有區(qū)別的。根據(jù)行政機(jī)構(gòu)是否針對(duì)“公共事務(wù)”，可以將其劃分為外部行政主體或內(nèi)部行政主體，同時(shí)也就承擔(dān)著相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。然而，行政服務(wù)中心至今未能準(zhǔn)確定位。以張家港市行政服務(wù)中心為例，如果它是內(nèi)部行政主體，那只能對(duì)本單位內(nèi)的行政事務(wù)或隸屬于它的行政主體實(shí)施管理，并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。事實(shí)上，窗口人員的組織、人事、工資關(guān)系均屬原部門。如果它是外部行政主體，那么窗口的所有行政職能都應(yīng)由行政服務(wù)中心行使，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。事實(shí)上，行政服務(wù)中心并沒有行使行政審批的權(quán)力，行政審批權(quán)力仍然在各部門。因此，行政服務(wù)中心很難定性為內(nèi)部行政主體或外部行政主體，這就必然會(huì)帶來行政服務(wù)中心管理方面的混亂。

其次，二元組織結(jié)構(gòu)的深層矛盾日漸顯現(xiàn)。從行政服務(wù)中心的組織安排看，窗口人員受行政服務(wù)中心及原單位的雙重領(lǐng)導(dǎo)。這種組織結(jié)構(gòu)是典型的二元矩陣式的組織結(jié)構(gòu)形式。它的優(yōu)勢(shì)就在于打破了傳統(tǒng)層級(jí)節(jié)制所堅(jiān)持的命令一致原則，其窗口工作人員是從各職能部門借調(diào)而來，一旦任務(wù)完成后，工作人員仍歸還給原來的部門，因而，它在促進(jìn)整合復(fù)雜與相互依賴的活動(dòng)等方面有著重要作用。從雙重管理的內(nèi)容看，原單位承擔(dān)著窗口人員的人事、工資及行政審批職責(zé)的管理權(quán)限，特別是對(duì)行政審批的各個(gè)環(huán)節(jié)具有絕對(duì)的決定權(quán)力；而行政服務(wù)中心只負(fù)責(zé)對(duì)窗口各種行政審批活動(dòng)進(jìn)行必要的溝通、協(xié)調(diào)、督促以及對(duì)窗口人員在大廳內(nèi)的適量管理，對(duì)于具體的行政審批環(huán)節(jié)并沒有審批資格。由此可見，這種組織結(jié)構(gòu)中，原單位是占居絕對(duì)主導(dǎo)地位的。因此，從本質(zhì)上說，行政服務(wù)中心的矩陣式組織結(jié)構(gòu)并沒有從根本上改變傳統(tǒng)的權(quán)力支配格局，對(duì)于傳統(tǒng)的管制型行政體制只是局部的改良和變革。行政服務(wù)中心在二元權(quán)力結(jié)構(gòu)中所處的“弱勢(shì)”地位，導(dǎo)致它在對(duì)窗口的組織管理顯現(xiàn)出了多重尷尬。從管理方面看，對(duì)窗口人員管理乏力，缺乏對(duì)窗口人員的內(nèi)部調(diào)控力，既不能使各項(xiàng)規(guī)章制度在大廳內(nèi)有效運(yùn)行，也不能實(shí)現(xiàn)窗口人員人力資源利用的最大化，影響了行政服務(wù)中心的整體運(yùn)行效果。張家港市行政服務(wù)中心公安出入境窗口人員日均辦件量為100多件，而有的窗口則全年辦件量?jī)H為幾十件。對(duì)此，行政服務(wù)中心卻無力合理調(diào)配。從行政審批活動(dòng)方面看，提高行政審批項(xiàng)目審批效率的最佳途徑之一，是通過將行政審批的串聯(lián)流程改為并聯(lián)流程。而并聯(lián)審批實(shí)現(xiàn)的前提是窗口有完全的行政審批決定權(quán)。張家港市行政服務(wù)中心城市戶外廣告聯(lián)合（并聯(lián)）辦理流程，它之所以能實(shí)現(xiàn)，也是基于對(duì)該項(xiàng)目，無論是城管、規(guī)劃、還是工商窗口都得到了部門的完全授權(quán)。但從行政服務(wù)中心現(xiàn)狀看，窗口有完全決定權(quán)的行政審批項(xiàng)目主要是一些難度不大、審批環(huán)節(jié)不多的項(xiàng)目。因此，出現(xiàn)了并聯(lián)審批項(xiàng)目范圍不廣、鏈條不長(zhǎng)的問題。張家港市行政服務(wù)中心運(yùn)行十年，也僅有9個(gè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了并聯(lián)審批，項(xiàng)目也僅是簡(jiǎn)單的城市戶外廣告、道路占用挖掘、消防氣象聯(lián)合審圖等。從信息技術(shù)方面看，縱向關(guān)系：窗口是承擔(dān)著部門行政審批職能的服務(wù)前臺(tái)，它與部門的信息溝通主要依托信息網(wǎng)絡(luò)；橫向關(guān)系：打破部門壁壘的并聯(lián)式行政審批流程再造，也需要借助網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)打通窗口與窗口之間的信息渠道?？梢?，電子政務(wù)是支撐行政服務(wù)中心運(yùn)行的主要技術(shù)手段。因此，各地行政服務(wù)中心都建有審批局域網(wǎng)。但由于二元組織結(jié)構(gòu)中部門的“強(qiáng)勢(shì)”，部門審批局域網(wǎng)、垂直條線部門審批局域網(wǎng)與行政服務(wù)中心審批局域網(wǎng)是相互獨(dú)立、不鏈接的。因此，窗口在行政審批環(huán)節(jié)中，出現(xiàn)了諸如顧客在不同窗口需要重復(fù)提交申報(bào)資料、窗口人員需要“兩次錄入”（在本部門審批局域網(wǎng)辦理，完成后再在行政服務(wù)中心審批局域網(wǎng)錄入相關(guān)行政審批信息）的怪現(xiàn)象，影響了行政服務(wù)中心的整體運(yùn)行質(zhì)量。張家港市行政服務(wù)中心企業(yè)注冊(cè)登記“一照兩證”辦理，由于工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)都是條線審批局域?qū)＞W(wǎng)，相互沒有打通，因此，行政服務(wù)中心專門聘請(qǐng)了一名工作人員從工商窗口獲取企業(yè)登記信息，重新在行政服務(wù)中心審批局域網(wǎng)輸錄，然后發(fā)送到稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)窗口。稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)窗口再?gòu)男姓?wù)中心審批局域網(wǎng)抓取相關(guān)企業(yè)登記信息，最后，將企業(yè)登記信息再次輸入部門條線審批局域?qū)＞W(wǎng)辦理。從整個(gè)過程看，“一照兩證”的辦理，僅是方便了顧客，而對(duì)于行政服務(wù)中心和窗口來說，不僅沒有減少行政審批環(huán)節(jié)和工作量，反而增加了行政成本。

再次，行政服務(wù)中心配套改革不到位。任何改革都不是能在真空中順利完成的，它需要涉及社會(huì)的方方面面。行政服務(wù)中心建設(shè)同樣受到外圍行政環(huán)境的影響。我國(guó)改革長(zhǎng)期存在“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的思維定勢(shì)，往往想通過運(yùn)動(dòng)的方式達(dá)到畢其功于一役的效果，缺乏系統(tǒng)推進(jìn)和必要的配套措施。作為自下而上的自發(fā)的行政服務(wù)中心一開始就生長(zhǎng)在傳統(tǒng)管制型政府模式的環(huán)境之中，這就決定了行政服務(wù)中心的首要任務(wù)是要對(duì)整個(gè)政府進(jìn)行“去”管制改革。而這種改革牽涉到法律體系的調(diào)整、行政體制的革新等諸多方面，這不是僅靠地方政府，特別是縣級(jí)地方政府單兵突進(jìn)就能完成的，因此，不再贅述。

三、行政服務(wù)中心建設(shè)的策略選擇

行政服務(wù)中心是我國(guó)行政審批制度改革的一項(xiàng)重要成果，越來越被社會(huì)關(guān)注。在現(xiàn)行體制下，如何持續(xù)推進(jìn)行政服務(wù)中心建設(shè)，這是擺在地方政府面前的一項(xiàng)挑戰(zhàn)性課題。通過上述分析，可以看到，行政服務(wù)中心的主要問題，大多糾結(jié)在部門后臺(tái)與窗口前臺(tái)以及部門后臺(tái)與行政服務(wù)中心前臺(tái)的關(guān)系上。理順前后臺(tái)關(guān)系，破解前后臺(tái)矛盾，就成為了行政服務(wù)中心發(fā)展的關(guān)鍵。因此，以追求零顧客成本為行政服務(wù)中心建設(shè)的終極價(jià)值取向，通過“無縫隙”的“彈性化政府”模式，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)制整合和再造，從而改變行政服務(wù)中心在二元矩陣式組織結(jié)構(gòu)中的“弱勢(shì)”地位，建立真正意義上的服務(wù)型政府，是行政服務(wù)中心建設(shè)務(wù)實(shí)的策略選擇之一。

黨的十七大報(bào)告明確提出“要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！卑凑者@一目標(biāo)改革行政服務(wù)中心機(jī)構(gòu)，建立“無縫隙”、“彈性化政府”的行政許可（審批）服務(wù)委員會(huì)（為論述方便，簡(jiǎn)稱“服務(wù)委員會(huì)”）是其中環(huán)節(jié)。據(jù)此，“服務(wù)委員會(huì)”應(yīng)列入政府序列，行政級(jí)別較一般委、局高半級(jí)。主要職責(zé)：一是整合本區(qū)域所有行政審批職能部門，統(tǒng)一扎口行政審批；二是對(duì)能在“服務(wù)委員會(huì)”窗口全過程完成行政審批的職能部門，經(jīng)政府批準(zhǔn)容許其獨(dú)立行使相應(yīng)的行政審批職能，窗口接受“服務(wù)委員會(huì)”監(jiān)督、管理。“服務(wù)委員會(huì)”設(shè)立的主要理論依據(jù)是蓋伊·彼得斯的政府未來治理模式中的“彈性化”政府理論和拉塞爾·林登的無縫隙政府理論。“所謂的‘無縫隙組織’是指可以用流動(dòng)的、靈活的、完整的、透明的、連貫的詞語(yǔ)來形容的組織。對(duì)于那些和它相互作用、相互影響的人和事物來說，無縫隙組織提供了一種流暢的、真正的不費(fèi)氣力的經(jīng)驗(yàn)。無縫隙組織的顧客與服務(wù)提供者直接接觸，兩者之間不存在繁文縟節(jié)、踢皮球，或者是許多遁詞。顧客的等待時(shí)間大大縮短。無縫隙組織以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)。并且，無縫隙組織的一切都是整體的、全盤的，它是一個(gè)完全統(tǒng)一的整體，無論是對(duì)職員還是對(duì)最終用戶而言，它傳遞的都是持續(xù)一致的信息?！保?］4“彈性化是指政府及其機(jī)構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)?！保?］72“服務(wù)委員會(huì)”履行當(dāng)?shù)卣行姓徟毮艿姆梢罁?jù)是《行政許可法》第二十五條，即經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。

“服務(wù)委員會(huì)”通過圍繞過程和結(jié)果而不是行政職能，對(duì)其機(jī)制進(jìn)行重新整合和再造，從而承擔(dān)起應(yīng)有的工作職責(zé)?！罢现饕侵柑囟ㄐ袨橹黧w從整體利益出發(fā)，通過合作性的方式配置或調(diào)動(dòng)機(jī)關(guān)資源和力量，有效進(jìn)行任務(wù)的分配、執(zhí)行和監(jiān)督?！保?］141“再造就是在諸如全面質(zhì)量管理等創(chuàng)新力不能及的情況下，挑戰(zhàn)那些建立官僚機(jī)構(gòu)的重要觀念，從根本上對(duì)整個(gè)體系進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，圍繞過程和結(jié)果，而不是職能或者部門展開工作，從而使組織充滿新的活力?！保?］3對(duì)于不能在窗口全過程完成審批的部門，整建制改設(shè)為“服務(wù)委員會(huì)”內(nèi)部機(jī)構(gòu)，人、財(cái)、物全部并入；對(duì)于能在“服務(wù)委員會(huì)”窗口全過程完成審批的部門，窗口運(yùn)作模式與原有在行政服務(wù)中心的運(yùn)作模式保持不變，人、財(cái)、物仍隸屬窗口部門。

第一，架構(gòu)設(shè)計(jì)?！胺?wù)委員會(huì)”設(shè)主任一名，由政府分管領(lǐng)導(dǎo)兼任和常駐；副主任若干名，其中二名副主任固定，分別分管協(xié)調(diào)和后勤，其他副主任，由整合進(jìn)的部門一把手兼任，并分別分管原部門的行政職能。下設(shè)綜合協(xié)調(diào)科、后勤保障科、行政審批若干科及監(jiān)督、驗(yàn)收等其他若干科室。行政審批科整建制分設(shè)各窗口，其他科室在后臺(tái)。監(jiān)察局的行政效能辦公室進(jìn)駐“服務(wù)委員會(huì)”，負(fù)責(zé)大廳現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察及處理群眾投訴。從縣（市）級(jí)行政服務(wù)中心的實(shí)踐看，目前，因技術(shù)等因素不能在窗口全過程開展審批的，主要集中在基本建設(shè)項(xiàng)目審批的行政職能部門，如：住建、規(guī)劃、國(guó)土、房產(chǎn)、民防。因此，在縣（市）級(jí)將上述五個(gè)部門整建制納入“服務(wù)委員會(huì)”是比較可行的設(shè)計(jì)。原因之一，除了國(guó)土，其他的規(guī)劃、房產(chǎn)、民防在縣（市）級(jí)都是近年來才從住建部門分離出來的，整合難度不大。

第二，管理設(shè)計(jì)。整合進(jìn)入“服務(wù)委員會(huì)”的部門，其人、財(cái)、物統(tǒng)一歸屬“服務(wù)委員會(huì)”，人員由委員會(huì)統(tǒng)一調(diào)配使用。對(duì)于其他部門進(jìn)駐該委員會(huì)的部門，會(huì)同組織、人事部門核定最低限度的窗口崗位職數(shù)，并明確必須是政府公務(wù)人員到崗，不足人員，由“服務(wù)委員會(huì)”統(tǒng)一招聘臨時(shí)工作人員，協(xié)助窗口審批工作。這里應(yīng)主要抓住兩點(diǎn)：一是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員，由“服務(wù)委員會(huì)”根據(jù)工作需要統(tǒng)一調(diào)配；二是任何窗口部門不得使用臨聘人員進(jìn)窗口，臨聘人員由“服務(wù)委員會(huì)”統(tǒng)一招聘，根據(jù)窗口實(shí)際統(tǒng)一調(diào)配。這樣做，至少帶來兩點(diǎn)益處：一是人員在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以輪崗，跨部門使用；二是基本解決了窗口人員工作冷熱不均問題。其他方面：所有窗口人員的黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)入“服務(wù)委員會(huì)”，統(tǒng)一管理、考核；“服務(wù)委員會(huì)”（含窗口）人員考核，統(tǒng)一由該部門負(fù)責(zé)；晉升方面，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中層干部由“服務(wù)委員會(huì)”任命，報(bào)組織部備案；其他部門窗口人員提拔使用，“服務(wù)委員會(huì)”有建議權(quán)。

目前，由于整個(gè)行政體制格局尚未打破，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的委、局公章繼續(xù)保留，并“服務(wù)委員會(huì)”統(tǒng)一管理，但僅限于項(xiàng)目審批，其他方面的，都由“服務(wù)委員會(huì)”公章對(duì)外使用。

第三，網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)。在“服務(wù)委員會(huì)”建立統(tǒng)一的行政許可（審批）網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。內(nèi)部建立行政許可（審批）局域網(wǎng)（基本保留原行政服務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)構(gòu)架），拓展窗口與窗口以及窗口與部門的鏈接，并將窗口行政許可（審批）網(wǎng)絡(luò)與行政效能監(jiān)察辦公室鏈接，使行政效能監(jiān)察辦公室對(duì)行政許可（審批）實(shí)施全過程實(shí)時(shí)監(jiān)察，從而組成“無縫隙”的行政許可（審批）網(wǎng)絡(luò)體系。

這種網(wǎng)絡(luò)建設(shè)至少有兩大改進(jìn)：一是打破了窗口之間的壁壘，便于行政審批的流轉(zhuǎn)。同時(shí)，由于監(jiān)察的介入，能建立起比較完善的行政審批和監(jiān)察體系；二是在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)膨脹時(shí)，不會(huì)因?yàn)槲锢韴?chǎng)地的限制而影響對(duì)部門的整建制整合。

第四，運(yùn)行設(shè)計(jì)。以服務(wù)型政府要求進(jìn)行運(yùn)作，從本質(zhì)上說，就是以“無縫隙”的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)零顧客成本?！邦櫩统杀炯搭櫩驮谑褂霉伯a(chǎn)品和服務(wù)過程中的費(fèi)用和付出，表現(xiàn)為顧客所支付的貸幣成本與在整個(gè)過程中的消耗的時(shí)間、體力、精力等貨幣成本總和?！保?］5政府提供的公共服務(wù)，要盡量避免如層次繁多、相互推諉、手續(xù)繁瑣和亂收費(fèi)等問題的出現(xiàn)，通過現(xiàn)場(chǎng)辦公、集中辦公、社會(huì)承諾制、電子政務(wù)等手段，盡力減少顧客在購(gòu)買和使用公共產(chǎn)品和服務(wù)過程中金錢、時(shí)間、體力、精力的消耗，從而使顧客成本最小化，提高顧客的滿意程度。據(jù)此，運(yùn)行設(shè)計(jì)又可分為兩個(gè)部分。

一是窗口前臺(tái)。對(duì)行政審批項(xiàng)目，逐項(xiàng)依法梳理出其審批流程，進(jìn)行再造，依托“服務(wù)委員會(huì)”審批局域網(wǎng)，形成閉環(huán)的審批體系。項(xiàng)目沒有法定前置審批的，項(xiàng)目一旦受理，依程序即自動(dòng)流轉(zhuǎn)所涉審批窗口；項(xiàng)目有法定前置的，在項(xiàng)目受理后，前置審批窗口完成審批后，項(xiàng)目依程序自動(dòng)流轉(zhuǎn)到下一個(gè)窗口。顧客（申辦者）在第一個(gè)受理窗口提交申報(bào)資料后，在其他窗口辦理審批時(shí)，只要在相關(guān)窗口補(bǔ)足該窗口所需的法定申報(bào)資料。這樣，對(duì)于顧客（申辦者）來說，不必多次重復(fù)報(bào)送項(xiàng)目審批資料，對(duì)于窗口而言，可以達(dá)到審批信息共享，在“源頭上一次性捕捉信息”。

二是窗口后臺(tái)。后臺(tái)圍繞窗口前臺(tái)以流程進(jìn)行整合。從窗口前臺(tái)的要求出發(fā)，對(duì)后臺(tái)進(jìn)行重新整合。以基本建設(shè)項(xiàng)目審批為例，假定住建、規(guī)劃、國(guó)土、房產(chǎn)、民防是行政許可（審批）服務(wù)委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，目前規(guī)劃、國(guó)土、房產(chǎn)均有測(cè)繪并各收各的費(fèi)，通過內(nèi)部重組，可以整合成一個(gè)測(cè)繪科室，數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)共享，這樣可以降低政府運(yùn)行成本，實(shí)現(xiàn)一次性收費(fèi)，減少投資者的麻煩和費(fèi)用支出。

“彈性化”的“服務(wù)委員會(huì)”的架構(gòu)設(shè)計(jì)，從本質(zhì)上說，是在現(xiàn)行行政體制下，以更加靈活的方式實(shí)現(xiàn)行政審批權(quán)的相對(duì)集中。這與政府行政體制決策、執(zhí)行、監(jiān)管三分離的改革目標(biāo)是一致的。在這個(gè)改革過程中，同樣需要對(duì)審批和監(jiān)管分離后，兩者的銜接以及高度集中的審批權(quán)的監(jiān)管問題，進(jìn)行系統(tǒng)深入研究。

［1］傅廣宛.電子政務(wù)對(duì)無縫隙政府的二重性作用分析［J］.行政論壇，2002（5）.

［2］梅紹祖.流程再造——理論、方法的技術(shù)［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2004.

［3］拉塞爾·林登.無縫隙政府：公共部門再造指南［M］.汪大海，吳群芳，譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002.

［4］B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式［M］.吳愛明，等，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

［5］孫選中.服務(wù)型政府及其服務(wù)行政機(jī)制研究［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2009.

Thoughts on County-level Administrative Service Centers in China：with the Case Study of Zhangjiagang

XU Lei-bao

(Zhangjiagang City Administrative Service Center,Zhangjiagang 215600,China)

The development of administrative service centers is in agreement with worldwide public service reform as"one-stop"model of progressive development,and its significance is that it is a beneficial attempt to transcend traditional controlling government system and provide the development direction for service-oriented government. The development of administrative service centers has already been influenced by the current administrative sys?tem,and the key problems lie in the lack of institutional arrangement for the relations between window reception and background work.To establish a"seamless and flexible"administrative approval committee is a strategic choice in the current administrative system.

Zhangjiagang;administrative service center;county-level;institutional reform

C936

A

1008-2794（2011）05-0025-06

（責(zé)任編輯：曹陽(yáng)）

2011-03-05

徐雷保（1965—），男，江蘇張家港人，張家港市行政服務(wù)中心職員，主要研究方向?yàn)樾姓w制機(jī)制建設(shè)。