農(nóng)田水利:從路徑依賴走向路徑創(chuàng)造

童 潔，魏奇鋒，李宏偉

(1.四川大學 公共管理學院，四川 成都 610064;2.四川大學 工商管理學院，四川 成都 610064)

一、引 言

2011年，中央一號文件對農(nóng)田水利事業(yè)給予重新定位，凸顯出問題的嚴重性和緊迫性，也引起了人們的關注:目前中國的農(nóng)田水利到底是什么狀況?根據(jù)全國第二次農(nóng)業(yè)普查結果顯示，全國耕地面積為121 775.9千公頃，其中旱地面積占55.1%，水田和水澆地面積占18.9%［1］。此外，目前全國已建成的大、中、小 (10萬m3以上)水庫共有87 085座，其中1979年前30年建設86 258座，1979年后30年建設827座，這些水庫本身病險嚴重，完好率低［2］。通過這兩組數(shù)據(jù)可以清晰地把我國農(nóng)田水利的現(xiàn)狀呈現(xiàn)出來。為什么在實施改革開放前后我國農(nóng)田水利會顯現(xiàn)出如此巨大的變化?是什么原因?qū)е逻@種“糟糕”的狀況會在1979年后持續(xù)惡化?

根據(jù)路徑依賴 (Path Dependence)理論和制度變遷理論，通過對改革開放前后我國農(nóng)田水利制度變遷的路徑分析，發(fā)現(xiàn)中國農(nóng)田水利事業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)明顯的路徑依賴特性。因此，要擺脫目前的農(nóng)田水利困境，避免農(nóng)田水利發(fā)展繼續(xù)惡性循環(huán)，造成更惡劣的影響，必須要進行路徑創(chuàng)造 (Path Creation)，打破原有的路徑依賴，并且還需要預防新的路徑對未來產(chǎn)生新的路徑依賴。

二、農(nóng)田水利的路徑依賴

目前對路徑依賴的研究在國外處于前沿領域，路徑依賴的思想也被廣泛應用在技術、經(jīng)濟、社會等眾多領域當中。本文通過引入路徑依賴的概念，試圖從制度層面揭示當前農(nóng)田水利制度的變遷路徑，幫助人們更加清晰地認識農(nóng)田水利的發(fā)展歷史，認識當前農(nóng)田水利困局的原因。

1.制度變遷的路徑依賴理論

路徑依賴概念最早是由生物學家Gould提出，用來描述生物演化路徑。David通過研究打字機鍵盤的歷史變化，把路徑依賴的概念引入到技術變遷中，認為QWERTY鍵盤之所以能在市場上占統(tǒng)治地位，不是因為它是最高效的技術，而是因為技術的相關性、規(guī)模經(jīng)濟和投資的準不可逆性 (Quasi－Irreversibility)排斥了更好的技術［3］。North根據(jù)技術演進的自我強化機制提出了制度變遷的路徑依賴理論［4］，認為歷史演化與特定的制度演化之間存在著緊密聯(lián)系，他用“路徑依賴”理論成功地闡釋了經(jīng)濟制度的演進，他還因此獲得了1993年的諾貝爾經(jīng)濟學獎。國內(nèi)對于制度變遷研究影響比較大的有林毅夫，他將制度變遷的方式劃分為:誘導性制度變遷與強制性制度變遷，林毅夫所謂的誘導性制度變遷是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或是新制度安排創(chuàng)造，由一群 (個)人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發(fā)性變遷，強制性制度變遷是指由政府法令引起的變遷［5］。

2.農(nóng)田水利制度變遷中的路徑依賴和路徑創(chuàng)造現(xiàn)象

改革開放前后30年間，我國農(nóng)田水利制度變遷受兩種經(jīng)濟體制的影響呈現(xiàn)明顯的路徑依賴特征。如果把1956年三大社會改造看做高度集中的計劃經(jīng)濟體制的實施起點，那么1978年的十一屆三中全會就是破除計劃經(jīng)濟體制實施社會主義市場經(jīng)濟體制的起點。市場經(jīng)濟體制的實施，可以看做是對計劃經(jīng)濟體制的終極否定，也可以看做是對舊經(jīng)濟體制進行的一次創(chuàng)新。鑒于此，本文對改革開放前后30年間農(nóng)田水利制度變遷中的路徑依賴分別進行探析。

(1)改革開放前30年，計劃經(jīng)濟時期的路徑依賴

在計劃經(jīng)濟時期，農(nóng)田水利變遷方式主要是強制性變遷，路徑依賴現(xiàn)象客觀存在并起著重要作用，主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

其一，“左”傾錯誤思想認識。在第一個五年計劃提前完成的背景下，1958年5月，中共八大二次會議正式通過了“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設社會主義”的總路線，試圖在探索我國建設社會主義的道路上打開一個新局面，卻由此滋生了“左”傾錯誤思想。在后來愈演愈烈的一系列“左”傾錯誤思想指引下，農(nóng)田水利成為受害對象之一。八大二次會議之后，“大躍進”迅速在全國發(fā)動起來，緊接著在一個月之內(nèi)全國基本實現(xiàn)“人民公社”制度?！叭嗣窆纭笔歉母镩_放之前我國農(nóng)村的唯一所有制形式，由于權力過分集中和平均主義，成為加劇1959—1961年“三年自然災害”的主要原因。為擺脫農(nóng)業(yè)災害危機，1964年毛澤東又提出了“工業(yè)學大慶，農(nóng)業(yè)學大寨，全國學解放軍”，便又開始大興農(nóng)田水利。雖然在“農(nóng)業(yè)學大寨”中農(nóng)田水利得到了較快發(fā)展，但是根本原因在于彌補前期“大躍進”產(chǎn)生的惡劣后果。

其二，農(nóng)田水利的發(fā)展與政治運動緊密聯(lián)系在一起。在高度集中的計劃經(jīng)濟時期，農(nóng)田水利獲得發(fā)展的幾個階段都與當時的政治運動緊密相連。無論是“大躍進”、“農(nóng)業(yè)學大寨”還是后來的“十年文革”期間，農(nóng)民參與農(nóng)田水利的建設都是為了響應國家號召，在高度平均和公有制背景下，農(nóng)民即便一窮二白，也會“積極”參加農(nóng)田水利建設。新中國成立以前，列強的掠奪和多年的戰(zhàn)亂造成了解放前中國社會經(jīng)濟凋敝，人民流離失所，在這樣一個背景下推行高度集中的計劃經(jīng)濟，國家掌握一切資源，“集中力量辦大事”，對中國的經(jīng)濟發(fā)展確實起到了不可小覷的作用，農(nóng)田水利的發(fā)展也正是在這樣一個背景下取得的。

由此可以看出，計劃經(jīng)濟時期嚴重的“左”傾錯誤思想和靠發(fā)動政治運動來帶動農(nóng)田水利發(fā)展已經(jīng)不能適應時代發(fā)展的需要。高度集中的計劃經(jīng)濟體制也已經(jīng)不能適應農(nóng)田水利的發(fā)展，經(jīng)濟體制亟待創(chuàng)新，這從客觀上呼喚了市場經(jīng)濟的出現(xiàn)。

(2)改革開放后30年，市場經(jīng)濟時期的路徑依賴與路徑創(chuàng)造

根據(jù)路徑創(chuàng)造理論的觀點，人們可以充分發(fā)揮主觀能動性，有意識地偏離現(xiàn)有的路徑，進行解鎖，從而創(chuàng)造出新的路徑。以黨的十一屆三中全會召開為標志，我國開始嘗試進行經(jīng)濟體制改革，積極探索新的發(fā)展道路。社會主義市場經(jīng)濟體制正是突破舊的路徑依賴進行的一次路徑創(chuàng)造，同時，也暗示著進入了一條新的發(fā)展路徑。路徑創(chuàng)造僅僅一時，而路徑依賴卻是永久的，它們唯一的區(qū)別在于新的路徑依賴是積極的還是消極的。制度變遷中的路徑不會消失也不會停止，它只會從一個路徑轉入另一個路徑，新制度在突破舊制度時終究會進入一個新的路徑依賴中。

如果以此看做是改革開放后農(nóng)田水利制度變遷的邏輯起點，那么當前的農(nóng)田水利的困局正是新的路徑依賴所產(chǎn)生的鎖定效應。在市場經(jīng)濟時期，農(nóng)田水利的制度變遷方式主要是誘導性變遷和強制性變遷并行，路徑依賴現(xiàn)象同樣客觀存在并發(fā)揮著重要作用，主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

其一，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。農(nóng)民對待農(nóng)田水利事業(yè)的熱情度下降最早可以追溯到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。1982年1月1日，中央批轉了《全國農(nóng)村工作會議紀要》，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始在中國推行。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制是農(nóng)村經(jīng)濟體制的一項重大改革，這項制度對農(nóng)田水利建設產(chǎn)生了深刻影響，它改變了過去集體建設農(nóng)田水利的做法，極大地調(diào)動了農(nóng)民群眾的積極性，卻因此產(chǎn)生了諸多新問題:分散經(jīng)營、無人投資建設、無人監(jiān)管等等。原本是為改變土地所有制的一項土地政策，卻由此對農(nóng)田水利發(fā)展產(chǎn)生了消極影響，并在后期逐步得到強化，農(nóng)民個人的責任與意識逐漸降低，對農(nóng)田水利的管理、監(jiān)督、維護保養(yǎng)也隨之弱化，從而使消極影響逐步強化，加劇農(nóng)田水利設施老化和病險率升高，并最終產(chǎn)生路徑依賴效應。雖然1993年新制度“兩工”的實施在20世紀90年代又一次掀起了農(nóng)田水利建設的高潮，但是隨著2006年“兩工”的取消，取而代之的“一事一議”和“農(nóng)民用水者協(xié)會”都沒有發(fā)揮出預期效果，農(nóng)民在農(nóng)田水利建設中的積極性并沒有被激發(fā)出來。

其二，分稅體制改革。政府在農(nóng)田水利中的投入和管理主體角色的退化最早可以追溯到分稅體制改革。由于過去財政包干體制日益暴露出種種弊端，1994年我國開始實施分稅制財政體制改革，充分運用財政手段對經(jīng)濟實行宏觀調(diào)控。2000年3月《關于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》開始推行，2004年中央決定免征除煙葉稅外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，2005年12月十屆人大通過自2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》。稅費體制的改革，從組織管理和經(jīng)濟投入兩個方面影響農(nóng)田水利，鄉(xiāng)村行政組織的退出和“農(nóng)民用水者協(xié)會”的誕生，“兩工”取消和“一事一議”制度的實施，徹底地改變了以往農(nóng)田水利的建設模式。分稅制改革原本是為了理順中央與地方之間的稅收分配關系，調(diào)動中央與地方兩方面的積極性，加強稅收征管力度，保證財政收入并增強宏觀調(diào)控能力。在這場制度變遷過程中，國家是既得利益者，卻因此把農(nóng)田水利的投資與管理重擔推向市場。由于過分強調(diào)市場的作用，國家投資越來越少，監(jiān)管也不到位，農(nóng)田水利公益性的特點曾一度被忽視。同時，在市場經(jīng)濟利益驅(qū)使下，過分重視那些投資回報率高的大型水利設施，忽略小型農(nóng)田水利的基礎作用，在種種因素相互影響下，最終導致了農(nóng)田水利在改革開放之后畸形發(fā)展。

三、擺脫農(nóng)田水利路徑依賴的困局，走向路徑創(chuàng)新

根據(jù)路徑創(chuàng)造理論的觀點，基于前文對改革開放后30年間路徑依賴的分析結論，要擺脫目前的路徑依賴，必須從當前“三權”制度層面上尋找出路，創(chuàng)造新的發(fā)展路徑，同時也要避免新的路徑可能對未來產(chǎn)生新的路徑依賴。

1.從現(xiàn)有的制度層面尋找出路

第一，產(chǎn)權制度。在市場經(jīng)濟體制下，原來計劃經(jīng)濟體制下的集體所有、國家所有的產(chǎn)權制度逐漸暴露出缺陷。集體所有制下，不能充分調(diào)動農(nóng)民和投資的積極性，不能按照市場機制進行資源配置，產(chǎn)權制度是破解當前農(nóng)田水利制度的根本。前文提到改革開放前農(nóng)田水利在“大躍進”和“三年自然災害”中獲得繁榮發(fā)展，其根本原因在于國家政權占主導作用，而在“解放思想，實事求是”的改革開放時期，在于市場機制占主導作用，因此在新時期必須重視產(chǎn)權制度改革對于農(nóng)田水利的重要性。同時，也要避免過分強調(diào)產(chǎn)權制度的重要性而忽視農(nóng)田水利的公益性，從而避免可能產(chǎn)生的更加嚴重的后果。水權、經(jīng)營權、維護管理權等權利需要得到清晰界定，國家可以嘗試采用股份制形式，約束農(nóng)田水利發(fā)展，從而有效避免引發(fā)類似“賀呂湖”［6］這樣典型的糾紛案。

第二，事權制度。這里所提到的事權是指對于農(nóng)田水利建設施工的組織、管理和決策領導權。由于在農(nóng)村稅費改革前，農(nóng)村基層行政組織負責組織、管理農(nóng)田水利設施，這在一定程度上能做到“事事有人負責、事事有人管理”，從而大大提高農(nóng)田水利的效率。鄉(xiāng)村行政組織退出農(nóng)村共同生產(chǎn)事務，是農(nóng)村稅費改革對農(nóng)村帶來的巨大變化之一，而“一事一議”制度在實踐中往往流于形式，“農(nóng)民用水者協(xié)會”尚不能破解農(nóng)田水利在管理方面的難題。與此相反，正是在稅費改革推動下，一大批農(nóng)村社會精英流失，并由此引發(fā)惡性的“連鎖反應”。鑒于此，首先，重新考察現(xiàn)行兩種制度的可行性;其次，在條件允許的情況下，可以考慮在每個村設置一名農(nóng)田水利負責人，負責基層的組織、管理、協(xié)調(diào)、養(yǎng)護、維修等工作;最后，政府應加大引導，在引入社會資本的同時，積極放權，讓農(nóng)民成為農(nóng)田水利事業(yè)的主角，充分實現(xiàn)農(nóng)民自主治理。

第三，財權制度。市場經(jīng)濟最大的特點就是充分發(fā)揮資源的市場配置優(yōu)勢。農(nóng)業(yè)是一個國家生存發(fā)展的基石，而農(nóng)田水利又是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本，它不僅影響著當年的糧食產(chǎn)量，更重要的是將影響到一個國家的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略。由于市場機制存在市場失靈，因此對于農(nóng)田水利的建設不能僅僅依靠市場去完成，而應該回歸公益性。劉岳和劉燕舞認為農(nóng)田水利本身就具有極強的公益性與公共性，因此，制度設計最重要的是“責任”的“平衡機制”［7］。完全由農(nóng)民負擔或者完全由市場負擔都將導致農(nóng)田水利的畸形發(fā)展。

2.預防新路徑對未來農(nóng)田水利發(fā)展產(chǎn)生新的路徑依賴

根據(jù)權變理論，制度的有效性是指制度在特定外界環(huán)境中才能發(fā)揮出效益，一旦外界環(huán)境發(fā)生變化， “新”制度就成為一種阻礙因素。此外，根據(jù)生命周期理論，制度同樣存在類似“生命周期”的期限，形成一個從萌芽、發(fā)展、頂峰到衰落的四階段過程。基于這樣一個理論視角，現(xiàn)在的路徑創(chuàng)新對于未來也可能還會產(chǎn)生新的路徑依賴，因此，預防新路徑對未來農(nóng)田水利發(fā)展產(chǎn)生新的路徑依賴也同樣重要。

首先，要從系統(tǒng)的角度進行科學安排，合理統(tǒng)籌農(nóng)田水利發(fā)展。農(nóng)田水利是社會領域中一個重要環(huán)節(jié)，它的健康有序發(fā)展與整個社會系統(tǒng)緊密相連。以分稅制改革為例，在撤銷農(nóng)村基層行政組織同時，農(nóng)村原來的一些具有一定號召力和管理能力的農(nóng)村精英會因此流失，從而使農(nóng)田水利缺乏有效的管理、監(jiān)督和養(yǎng)護。

其次，開源與節(jié)流并行，更加注重節(jié)約。我國是世界上人均淡水資源嚴重缺乏的國家之一，隨著經(jīng)濟的快速增長，我國工業(yè)用水和城市居民用水量不斷增長，這在一定程度上擠占了農(nóng)業(yè)用水。同時，因工業(yè)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)生活用水污染在逐年惡化，也在一定程度上影響到了可利用的水資源量。在開源利用水資源的同時，必須注重節(jié)約用水，積極發(fā)展節(jié)水灌溉技術，提高水利用率。中國21世紀的水利改革與發(fā)展戰(zhàn)略重點就在于節(jié)水［8］。

最后，要積極發(fā)展低碳農(nóng)田水利。低碳農(nóng)田水利是發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)的一種形式，必將成為日后主要的發(fā)展途徑。徐玖平和盧毅認為低碳農(nóng)業(yè)的原則為:低耗能、低污染、低排放［9］。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中排放最少的溫室氣體，同時獲得最大的社會和經(jīng)濟收益。具體而言，應該大力引進高科技農(nóng)田水利設施，培育抗旱抗?jié)晨共∠x害作物，深挖塘巧筑壩，增加自然抗旱抗?jié)衬芰Α?/p>

四、結 語

農(nóng)田水利是國家繁榮穩(wěn)定、人民幸福生活的基石，因此，要特別重視發(fā)展農(nóng)田水利事業(yè)，尤其是在全球氣候日益變暖的情況下，更要從戰(zhàn)略高度來研究農(nóng)田水利問題。通過考察改革開放前后我國農(nóng)田水利制度的變遷軌跡，從路徑依賴的分析視角，探討了當前農(nóng)田水利困局的成因，這正是引入路徑依賴和路徑創(chuàng)造兩個概念的意義所在。因此，展望未來，積極穩(wěn)妥地進行路徑創(chuàng)造，是應對現(xiàn)有路徑對未來產(chǎn)生新的路徑依賴的根本出路。

［1］第二次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(第六號)［DB/OL］. 中國國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，2008－02－29.

［2］張廣修.大旱反思:完善農(nóng)田水利設施建設及旱災應急管理法律體制［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2009，(11):43－44.

［3］David，P.A.Clio and the Economics of QWERTY［J］.The American Economic Review，1985，75(2):332－337.

［4］North，D.C.Institutions，Institutional Change and Economic Performance ［M］. London: Cambridge University Press，1990.

［5］林毅夫.關于制度變遷的經(jīng)濟學理論:誘致性變遷與強制性變遷［M］.上海:上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1994.

［6］羅興佐.稅費改革后的農(nóng)田水利困境——湖北省荊門市五村調(diào)查［J］.調(diào)研世界，2005，(11):37－39.

［7］劉岳，劉燕舞.當前農(nóng)田水利的雙重困境［J］.探索與爭鳴，2010，(5):42－45.

［8］張岳.中國水利發(fā)展戰(zhàn)略問題(1996—2004)［M］.北京:中國水利水電出版社，2004.

［9］徐玖平，盧毅.低碳經(jīng)濟引論［M］.北京:科學出版社，2011.