基層水資源管理隊(duì)伍現(xiàn)狀及對策

□陳喜福（鞏義市計(jì)劃節(jié)約用水辦公室）

中共中央、國務(wù)院［2011］1號文《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確提出：“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，奪取全面建設(shè)小康社會新勝利，必須下決心加快水利發(fā)展，切實(shí)增強(qiáng)水利支撐能力保障，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。確立了“十二五”期間“要把水利工作擺上黨和國家事業(yè)發(fā)展更加突出的位置，著力加快農(nóng)田水利建設(shè)，推動水利實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展”的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性高度，全面部署水利改革發(fā)展。嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，加強(qiáng)基層水資源管理隊(duì)伍建設(shè)，是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理，建立新形勢下水資源管理體制和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的基礎(chǔ)和保障。

一、我國目前水資源管理體制

圖1 水資源管理流程圖

（一）水資源管理體制的形成

20世紀(jì)80年代，隨著改革開放，我國工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，各地城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模迅猛擴(kuò)大，各類高耗水、低成本企業(yè)應(yīng)運(yùn)上馬，水供需矛盾日益突出，工程性缺水愈發(fā)嚴(yán)重，造成地下水資源無序亂開濫采，資源性缺水逐步顯現(xiàn)。為保障社會、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展對水的需求，國家陸續(xù)出臺各類政策、法規(guī)，規(guī)范水資源開發(fā)秩序，第一部《水法》終于出臺。與此同時(shí)，各級政府及所屬水行政主管部門相繼成立水資源管理機(jī)構(gòu)即水資源管理中心或委員會等，具體負(fù)責(zé)水資源開發(fā)利用和保護(hù)工作；在城建部門也成立了各類負(fù)責(zé)城市供水和節(jié)約用水的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)即城市節(jié)約用水辦公室，具體負(fù)責(zé)城市水資源開發(fā)利用和保護(hù)工作。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化的新時(shí)期，全國對水資源管理實(shí)行城鄉(xiāng)一體化管理的呼聲愈來愈高，到21世紀(jì)初，全國縣級以上水資源絕大多數(shù)歸口由水行政主管部門統(tǒng)一管理，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域水資源開發(fā)、利用、保護(hù)和節(jié)約用水工作。由上而下“金字塔”形的水資源統(tǒng)一管理體制初步形成，2002年新《水法》界定分流域、分區(qū)域管理為我國目前水資源管理的基本體制。

（二）水資源管理的成就

我國水資源管理伴隨國民經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，逐步形成了一套比較完善的法律體系，由上而下建立起一支較為完備的管理隊(duì)伍，全面開展了建設(shè)節(jié)水型社會和創(chuàng)建節(jié)水型城市、社區(qū)、企業(yè)、單位、示范工程，培養(yǎng)和造就了一大批節(jié)水典型，全民性節(jié)水意識不斷增強(qiáng)，節(jié)水技術(shù)和節(jié)水水平顯著提高，萬元工業(yè)增加值耗水量成倍降低，為滿足國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對水的需求做出了突出貢獻(xiàn)。

二、基層水資源管理隊(duì)伍的現(xiàn)狀

（一）水資源管理體制和特性

我國的基本國體是社會主義制度，水資源屬國家所有，水資源管理實(shí)行分流域和分區(qū)域相結(jié)合的制度，這是我國水資源管理體制的基本特性，法律和管理體制特性決定了各級、各機(jī)構(gòu)水資源管理的任務(wù)。省級以上管理部門的任務(wù)主要是制訂完善法律政策，調(diào)控開發(fā)利用總量，規(guī)劃大型開發(fā)利用和保護(hù)布局，整體推動節(jié)水型社會建設(shè)；流域機(jī)構(gòu)和基層管理部門的任務(wù)則是要作好“三條紅線”控制，研究推廣節(jié)水新技術(shù)新措施，創(chuàng)建節(jié)水型城市、單位、企業(yè)、社區(qū)、示范工程，工作具體涉及面廣、類別繁多，與群眾聯(lián)系密切，正所謂上面千條線，下面一根針。因此，加強(qiáng)基層水資源管理隊(duì)伍建設(shè)，是搞好水資源管理的基礎(chǔ)和保障。

（二）水資源管理隊(duì)伍的建立和沿革

我國水資源管理隊(duì)伍的建立和沿革，是改革開放過程中政治、經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展的縮影。改革開放初期，水利部門的職責(zé)仍然是面向服務(wù)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，城建部門的職責(zé)是負(fù)責(zé)城市的建設(shè)和管理，兩部門對水資源的管理，就城市、農(nóng)村切塊分割，截然分離，各級政府分別在水利部門設(shè)立水資源管理機(jī)構(gòu)，城建部門成立城市節(jié)水機(jī)構(gòu)，兩個機(jī)構(gòu)，兩支隊(duì)伍分塊管理，并行發(fā)展，為控制亂開濫采水資源，改變用水方式，提高全民節(jié)水意識發(fā)揮了積極作用。但是，隨著改革開放的逐步深入，國民經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，城市化進(jìn)程步伐加快，我國城市資源性缺水現(xiàn)象突顯，20世紀(jì)80年代末到20世紀(jì)90年代初，各大、中、小型城市僅靠市區(qū)本身的水資源已無法維持，用水紛紛告急，城市用水成為當(dāng)時(shí)城市發(fā)展的主要矛盾，水資源分塊管理違背水資源的本質(zhì)特性，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況顯示了上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的矛盾，水資源統(tǒng)一管理擺上各級、各地政府的議事日程，城市節(jié)水機(jī)構(gòu)陸續(xù)歸口水利主管部門，進(jìn)入21世紀(jì)，統(tǒng)一的水資源管理隊(duì)伍初步建立起來。

（三）基層水資源管理隊(duì)伍的現(xiàn)狀

1.基層水資源管理隊(duì)伍的基本構(gòu)成

基層水資源管理隊(duì)伍人員構(gòu)成主要來源于水利部門的水資源管理辦公室和城市節(jié)水機(jī)構(gòu)，以城市節(jié)水機(jī)構(gòu)人員為主，其原因主要是：我國改革開放的政治經(jīng)濟(jì)體制改革首先從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)開始，水利部門作為涉農(nóng)行業(yè)，也在機(jī)構(gòu)改革前列。大部分工程管理單位在改革開放之初都由財(cái)政全供改為自收自支，人員編制壓縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級水利人員壓縮尤為嚴(yán)重，后來設(shè)立的水資源管理機(jī)構(gòu)基本是在單位內(nèi)部進(jìn)行調(diào)整，不增加人員編制。而城建部門因處在城市化發(fā)展的機(jī)遇期，機(jī)構(gòu)設(shè)置，人員編制受限制少，先后成立土地、房管、環(huán)保、節(jié)水、城鎮(zhèn)規(guī)劃、園林、城管等機(jī)構(gòu)，增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加編制。各地、各級城市節(jié)水管理機(jī)構(gòu)都進(jìn)入了比較穩(wěn)定、充裕的人員，這部分人員歸口水利部門后，成為水資源管理隊(duì)伍的主要成分。

2.基層水資源管理隊(duì)伍的性質(zhì)

目前，基層水資源管理隊(duì)伍基本構(gòu)成是由2～3名水政人員（屬行政編制，財(cái)政全供）和屬于自收自支性質(zhì)的節(jié)水機(jī)構(gòu)人員組成。其背景原因是：水資源管理機(jī)構(gòu)的主要經(jīng)費(fèi)支撐是水資源費(fèi)，初期水資源費(fèi)屬預(yù)算外收入，政策規(guī)定征收單位對預(yù)算外收入有一定的自主權(quán)，對行政執(zhí)法要求條件也不高，所以，各地節(jié)水機(jī)構(gòu)均為自收自支性質(zhì)。

三、基層水資源管理的基本任務(wù)和水資源管理隊(duì)伍存在的主要問題

（一）基層水資源管理的基本任務(wù)和特點(diǎn)

1.基層水資源管理的基本任務(wù)

新時(shí)期基層水資源管理的基本任務(wù)是確立“三條控制紅線”、建立“三個指標(biāo)體系”、落實(shí)“三項(xiàng)管理制度”，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。即：

確立水資源開發(fā)利用控制紅線，建立取用水總量指標(biāo)體系，落實(shí)取水許可審批管理制度。提高水資源統(tǒng)一調(diào)度水平，推進(jìn)水資源優(yōu)化配置。

確立用水效率控制紅線，建立區(qū)域、行業(yè)和用水產(chǎn)品的用水效率指標(biāo)體系，落實(shí)用水定額和計(jì)劃管理制度。提高用水效率，促進(jìn)節(jié)約用水技術(shù)改造和進(jìn)步。

確立水功能區(qū)納污控制紅線，建立水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評價(jià)體系，落實(shí)河湖水質(zhì)監(jiān)測預(yù)警監(jiān)督管理制度。提高水質(zhì)水量監(jiān)測能力，保障水資源供需平衡。

2.新時(shí)期基層水資源管理的基本特點(diǎn)

中央［2011］年1號文關(guān)于“水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基”和水利的“公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性”地位和作用的確立，決定了基層水資源管理具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、社會化、科學(xué)化、法治化、制度化等基本特點(diǎn)。這些特點(diǎn)，對新時(shí)期基層水資源管理提出了更高、更明確的要求，即在水資源屬國家所有的前提下，堅(jiān)持“民生優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、人水和諧、政府主導(dǎo)、改革創(chuàng)新”的原則，逐步建立和完善最嚴(yán)格的水資源管理制度。

（二）基層水資源管理體制和隊(duì)伍存在的主要問題

水資源管理從廣義講應(yīng)包括審批管理、指標(biāo)體系管理、制度管理和使用管理，但本文所涉及的，應(yīng)是審批管理、指標(biāo)體系管理、制度管理“三項(xiàng)管理”，屬狹義的、具體的、代表國家的行政管理。我國目前實(shí)行的是“流域管理與區(qū)域管理”相結(jié)合的水資源管理制度。從當(dāng)前基層水資源管理體制和隊(duì)伍的整體情況，對照新時(shí)期我國水資源管理的基本任務(wù)和特點(diǎn)來看，主要存在事權(quán)不清、分工不明、行為缺失、素質(zhì)不高、經(jīng)費(fèi)不足等方面的問題。

1.事權(quán)不清、分工不明

表現(xiàn)在流域機(jī)構(gòu)和區(qū)域之間、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和專管機(jī)構(gòu)之間“三項(xiàng)管理”權(quán)限劃分不清晰，分工和銜接點(diǎn)不明確，同級管理機(jī)構(gòu)之間獨(dú)立分割，缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)，造成各項(xiàng)制度落實(shí)不到位。

2.行為缺失

表現(xiàn)在作為水資源管理主要組成部分的節(jié)水辦的機(jī)構(gòu)和人員屬自收自支性質(zhì)，從事著公益性的行政職能，這一現(xiàn)狀與《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》中“加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)行行政執(zhí)法主體資格合法性審查制度”，“市縣行政執(zhí)法機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)所需經(jīng)費(fèi)，要統(tǒng)一納入預(yù)算予以保障”的規(guī)定不相符，機(jī)構(gòu)無法受委托執(zhí)法，人員無資格執(zhí)法，造成執(zhí)法行為的不規(guī)范。

3.素質(zhì)不高

近年來，各級行政部門和財(cái)政全供事業(yè)單位逐步規(guī)范招工程序，實(shí)行逢進(jìn)必考，保證了新進(jìn)人員綜合素質(zhì)；而基層水資源管理機(jī)構(gòu)，因?qū)僮允兆灾挝?，進(jìn)人由政府行政領(lǐng)導(dǎo)直接簽字調(diào)入，新進(jìn)人員大部分缺乏專業(yè)知識或是工人身份，造成隊(duì)伍素質(zhì)偏低，整體水平提高空間有限。

4.經(jīng)費(fèi)不足

表現(xiàn)在隨著水資源費(fèi)改為預(yù)算內(nèi)收入，取消了原來按比例返還的管理模式，全部納入財(cái)政預(yù)算管理，大部分自收自支單位僅安排人員及辦公經(jīng)費(fèi)，正常的水資源管理經(jīng)費(fèi)（宣傳、技術(shù)研究推廣、監(jiān)測調(diào)研、節(jié)水型社會建設(shè)等）基本取消，甚至有些地方人員工資不能正常發(fā)放，嚴(yán)重影響水資源管理工作的正常進(jìn)行。

四、加強(qiáng)基層水資源管理隊(duì)伍建設(shè)的對策

針對目前基層水資源管理隊(duì)伍建設(shè)存在的問題，結(jié)合新時(shí)期水資源管理的基本任務(wù)和特點(diǎn)，基層水資源管理隊(duì)伍建設(shè)要在確立水資源管理的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位、作用的基礎(chǔ)上，抓好以下幾點(diǎn)：

（一）完善水資源管理體制，重點(diǎn)抓好水資源管理專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)

1.建立名副其實(shí)的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)。水利部門下設(shè)的經(jīng)營性服務(wù)機(jī)構(gòu)很多，如規(guī)劃、設(shè)計(jì)、科研、施工、供水等單位，而水資源管理是依法開展、服務(wù)于全社會，只有明確的管理對象，沒有明確的服務(wù)對象，具有很強(qiáng)的公益性，之前一些地方機(jī)構(gòu)改革中把節(jié)水辦、水資辦更名為水資源技術(shù)服務(wù)中心之類的名稱，甚至撤銷行政管理職責(zé)，其名不副實(shí)。若按“三定”方案落實(shí)，則水資源管理缺乏人手，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度勢必落空。上面千條線，下面一根針；基層水資源管理任務(wù)繁重，應(yīng)設(shè)立水資源管理專業(yè)機(jī)構(gòu)。

2.改革機(jī)構(gòu)性質(zhì)。按照依法治水的要求和水資源費(fèi)征收管理性質(zhì)，改革現(xiàn)有水資源專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的自收自支性質(zhì)，實(shí)行財(cái)政全供，收、支脫鉤，強(qiáng)化其管理職能。

3.嚴(yán)格進(jìn)人標(biāo)準(zhǔn)。依照逢進(jìn)必考、納我所需的原則，逐步優(yōu)化基層水資源專業(yè)管理機(jī)構(gòu)人員的知識結(jié)構(gòu)，提高隊(duì)伍的整體素質(zhì)和管理水平。

（二）建立良性協(xié)調(diào)管理機(jī)制

1.事權(quán)清晰。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和專管機(jī)構(gòu)之間事權(quán)分配要清晰。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)要做好“三條紅線”的確立和審批，重點(diǎn)突出水資源管理責(zé)任和考核制度的落實(shí)，監(jiān)督指標(biāo)體系管理、制度管理的落實(shí)情況，修訂完善控制“紅線”和管理制度，增強(qiáng)水資源管理協(xié)調(diào)功能；專業(yè)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)依照確立的“三條紅線”實(shí)施專業(yè)控制，落實(shí)各項(xiàng)制度。

2.規(guī)范管理行為。嚴(yán)格依照法律規(guī)定，依法行使權(quán)力、履行職責(zé)，認(rèn)真執(zhí)行水資源論證、取水許可、建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水“三同時(shí)”、用水效益指標(biāo)核定、超定額累進(jìn)加價(jià)和河湖納污同意等制度，積極推動依法治水的進(jìn)程。