城市低保人員就業(yè)問題研究*——基于對(duì)武漢市部分城區(qū)的調(diào)查分析

曾 敏

(武漢科技大學(xué),湖北 武漢 430065)

城市低保制度作為我國社會(huì)保障體系中的“最后一道保障線”,已成為保障困難群眾基本生活權(quán)益,確保改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重要手段。然而在其運(yùn)行過程中卻凸顯出一個(gè)問題:大量有勞動(dòng)意愿和勞動(dòng)能力的無業(yè)人員也享受著城市低保。根據(jù)相關(guān)研究和數(shù)據(jù)顯示,在全國兩千多萬的城市低保受助者中,有勞動(dòng)能力的下崗失業(yè)占到總數(shù)的 65.14%①;而且,也有部分群體在享受低保救助之后不愿主動(dòng)再就業(yè),福利依賴意識(shí)較重。這不僅加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān),還引發(fā)了社會(huì)不滿,造成了負(fù)面的社會(huì)影響。

這些問題表明我國現(xiàn)行低保政策的制度設(shè)計(jì)還有待完善,在實(shí)踐中有待將制度運(yùn)行與受助者的社會(huì)責(zé)任感和自我發(fā)展意識(shí)銜接起來。如何結(jié)合宏觀政策,從微觀層面促進(jìn)有就業(yè)能力的低保人員重返工作崗位,幫助他們?nèi)嬲J(rèn)知低保政策和解決當(dāng)前低保福利的依賴狀況,理順低保與再就業(yè)的關(guān)系,關(guān)系到我國低保政策能否持續(xù)健康運(yùn)行,能否真正保障困難群眾的基本生活權(quán)益,促進(jìn)社會(huì)和諧。

一、研究對(duì)象與方法

針對(duì)上述問題,筆者于 2010年 10月至 12月對(duì)武漢市部分城區(qū)享受低保救助的人員進(jìn)行了調(diào)查。

(一)調(diào)查對(duì)象

本次研究的調(diào)查對(duì)象是武漢市部分城區(qū)的低保人員。調(diào)查共發(fā)放問卷 224份,回收有效問卷210份,有效回收率為 93.8%。在 210位低保人員中,男性 113人 ,占 53.8%,女性 97人,占 46.2%;年齡在 25歲以下的有 5人,占 2.4%,26-35歲的有 16人,占 7.6%,36-50歲的有 112人,占 53.3%,51歲及以上的有 77人,占 36.7%;受教育程度以初中(35.2%)和高中(34.8%)為主;從就業(yè)狀況看,58.1%無業(yè),38.1%僅有臨時(shí)工作。從以上對(duì)樣本基本情況的描述,可以看出抽查的樣本具有代表性。

(二)研究方法

1.抽樣調(diào)查法。本次調(diào)查選取武漢市武昌區(qū)、硚口區(qū)、洪山區(qū)、漢陽區(qū)作為調(diào)查區(qū)域,并篩選出具有代表性的社區(qū),選取各類低保人員進(jìn)行問卷調(diào)查。由相關(guān)社區(qū)低保專干組織本社區(qū)低保人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)問卷填寫。

2.個(gè)案訪談法。在各社區(qū)服務(wù)中心,對(duì)低保人員和低保專干進(jìn)行“一對(duì)一”訪談,并用錄音設(shè)備進(jìn)行實(shí)時(shí)記錄,最后整理成訪談錄。

3.文獻(xiàn)分析法。采用國內(nèi)外社會(huì)救助政策設(shè)計(jì)的模式和原理,重點(diǎn)關(guān)注針對(duì)有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象的政策。文獻(xiàn)分析的內(nèi)容還包括政府有關(guān)部門的文件、報(bào)告和統(tǒng)計(jì)資料等。

二、城市低保人群基本特征和就業(yè)意愿

(一)城市低保人群基本特征

1.家庭收入較低,生活負(fù)擔(dān)沉重。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,在享受低保之前,低保家庭人均收入在 100元以下的占總?cè)藬?shù)的 35.2%,收入在 100—200元和 201—359元的分別占 27.1%,收入在 360元以上的僅占 9.5%(見表 1);在家庭狀況方面,核心家庭(二口和三口之家)115戶,占總數(shù)的54.8%?？梢姷捅Ｈ藛T的家庭收入低于社會(huì)貧困線,生活負(fù)擔(dān)沉重。

表 1 低保家庭收入情況一覽表

2.未就業(yè)人數(shù)多,大多具備一定的勞動(dòng)能力。在我們所調(diào)查的 210人中,未就業(yè)人員有 122人,占調(diào)查總?cè)藬?shù)的 58.1%(見圖1)。未就業(yè)低保人員的具體構(gòu)成為:三無人員(無生活來源、無勞動(dòng)能力、無法定贍養(yǎng)人)22人,占未就業(yè)人數(shù)的 18%;失業(yè)人員 56人,占未就業(yè)人數(shù)的 46%;下崗人員 44人,占未就業(yè)人數(shù)的 36%(見圖 1和圖 2)?？梢钥闯?不少未就業(yè)人員都具備一定的勞動(dòng)能力。

圖 1 低保人員就業(yè)狀況圖

圖 2 低保未就業(yè)人員構(gòu)成圖

3.未就業(yè)時(shí)間長(zhǎng)。被調(diào)查的未就業(yè)人員大多長(zhǎng)期處于無工作狀態(tài)。調(diào)查顯示,在 210位低保人員中,未就業(yè)且靠低保過日子的(享受低保 1年以上)占到 69%(見表 2)。

表 2 低保人員享受低保時(shí)間一覽表

(二)城市低保人員就業(yè)意愿

1.就業(yè)愿望。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,有 51人就業(yè)意愿非常強(qiáng)烈,希望通過繼續(xù)找工作減輕家庭生活負(fù)擔(dān),占總數(shù)的 24.3%;有 154人表示有就業(yè)意愿,占 73.3%?？梢姵鞘械捅Ｈ藛T愿意再就業(yè)。

2.城市低保人員對(duì)政府就業(yè)支持的期待狀況。按調(diào)查對(duì)象的頻數(shù)統(tǒng)計(jì),低保人群對(duì)政府、街道和社區(qū)最大希望是能為他們提供工作崗位,頻數(shù)為 136人,占到 36.9%,其次是希望能提供就業(yè)信息渠道(占 16.7%)、就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)(占 16.3%)和就業(yè)政策咨詢服務(wù)(占 13.8%)(見表 3)。

表 3 低保人員對(duì)政府就業(yè)支持的期望一覽表

三、城市低保人員就業(yè)影響因素分析

(一)低保人員自身?xiàng)l件對(duì)其就業(yè)的影響

我國處在社會(huì)主義初級(jí)階段,勞動(dòng)仍是謀生的手段。就業(yè)關(guān)鍵在于勞動(dòng)力的質(zhì)量和脆弱程度。從收入和健康的角度看,脆弱性是指一個(gè)人在一段時(shí)間內(nèi)將要經(jīng)歷的收入和健康貧困的風(fēng)險(xiǎn)①田奇恒,孟傳慧:《對(duì)城市低保對(duì)象就業(yè)意愿的分析》,載《統(tǒng)計(jì)與決策》2007年第 7期。。脆弱性是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念,難以用單項(xiàng)指標(biāo)測(cè)量。由于研究需要,本文用年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、專業(yè)技能、健康狀況和心理狀態(tài)等指標(biāo)來量度城市低保人員的質(zhì)量和脆弱性,并且分別和就業(yè)狀況進(jìn)行相關(guān)性對(duì)比分析。

1.年齡結(jié)構(gòu)。從調(diào)查數(shù)據(jù)中,我們得到了低保人員年齡與就業(yè)情況的分布情況,如圖 3所示。

圖3 低保人員年齡與就業(yè)情況分布圖

借助于上面的條形圖,我們可以觀察出低保人員的年齡分布和就業(yè)情況的分布關(guān)系。在這些被訪者中,其年齡主要集中在 36至 50歲及 51歲以上,其中有固定工作的僅有 4人,有臨時(shí)性工作的有 74人,未就業(yè)人數(shù)有 111人。隨著年齡的逐步上升,實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的人所占的比例逐漸減少;在年齡層較大的群體中,未就業(yè)的人數(shù)較多,“40、50”人員成為絕對(duì)多數(shù)。而這類人群多為企事業(yè)單位下崗職工或者“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員,身體素質(zhì)比較好,并且具有一定程度的勞動(dòng)能力,在適當(dāng)?shù)臈l件下能夠再次就業(yè),從而擺脫貧困。

2.受教育程度。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,文化程度在一定程度上成為決定人們能否獲得工作機(jī)會(huì)的重要條件。城市低保人員所擁有的文化程度普遍不高,初中及以下文化程度共占調(diào)查總數(shù)的 56.7%;未就業(yè)低保群體的受教育程度明顯低于就業(yè)群體。這一學(xué)歷結(jié)構(gòu)與勞動(dòng)力市場(chǎng)需求的差距也很明顯,從而將大批城市低保人員拒之職場(chǎng)門外(見表 4)。

3.職業(yè)技能水平。受教育程度的低層次性直接束縛了低保人員勞動(dòng)技能的獲得和提高,所以無法應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,導(dǎo)致其下崗和失業(yè)。勞動(dòng)部門頒發(fā)的技術(shù)證書是勞動(dòng)者擁有特定專業(yè)技能的客觀標(biāo)準(zhǔn)之一。我們?cè)谠L談中發(fā)現(xiàn)大部分低保未就業(yè)人員沒有任何專業(yè)技術(shù)證書,也缺乏必要的實(shí)際專業(yè)技能;即便是己獲得技術(shù)證書的人員,其勞動(dòng)技能也比較單一。以下是我們從訪談中摘錄的一位低保人員對(duì)自己求職困境所做的描述:

“我去招聘會(huì)應(yīng)聘時(shí),找一般工作吧,學(xué)歷不夠;找專業(yè)性工作吧,又干不了;再去學(xué)個(gè)技能吧,又沒錢交學(xué)費(fèi)?！?/p>

表 4 低保人群的學(xué)歷結(jié)構(gòu)和就業(yè)情況關(guān)系表

4.健康狀況。許多低保貧困家庭人員,由于收入低,消費(fèi)水平低,營(yíng)養(yǎng)狀況不良,再加上不注意鍛煉身體,醫(yī)療保障不力(見圖 4和圖 5),其患病率往往高于非貧困人口。

我們對(duì)訪談?dòng)涗涍M(jìn)行了相關(guān)統(tǒng)計(jì),自述身體狀況較差的大概占到 42.8%,其中患有慢性疾病和嚴(yán)重疾病的比例高達(dá) 25.6%;患有不同類型殘疾的占19.3%。身體有殘疾且生活不能完全自理,不僅無法幫助家庭從事有益的勞動(dòng),而且需要增添其他家庭成員的負(fù)擔(dān)。這些都在很大程度上阻礙了低保人員的就業(yè)。

低保對(duì)象 A女士說:“我們都很想就業(yè),但是家里老人行動(dòng)不方便,連自己上廁所都不行,我們哪能走得開呢?我自己也有腰椎盤突出,重活也做不了?！?/p>

(二)外部因素對(duì)低保人員就業(yè)的影響

1.社會(huì)成員態(tài)度對(duì)低保人員的心理影響。社會(huì)在改革和進(jìn)步的同時(shí),也加劇了社會(huì)資源和利益分配的不均,各種不平衡心態(tài)不同程度的存在于社會(huì)各領(lǐng)域、階層。對(duì)于城市低保群體,社會(huì)成員對(duì)城市低保群體所持的態(tài)度也會(huì)產(chǎn)生某些效應(yīng)。

辦理低保為了做到公平、公正和公開,需要對(duì)申請(qǐng)人的家庭情況進(jìn)行調(diào)查并張榜公布,這些工作程序雖然很必要,但是也給申請(qǐng)者帶來了相當(dāng)大的心理壓力。低保申請(qǐng)成功后,這些家庭就似乎被貼上弱勢(shì)群體、困難家庭的標(biāo)簽。周圍群眾也會(huì)持窮人應(yīng)有的生活標(biāo)準(zhǔn)和狀態(tài)來看待他們。比如,生活應(yīng)過得清苦,不應(yīng)有奢侈的消費(fèi)和愛好,為人應(yīng)低調(diào)等等。而低保家庭也容易被這些所謂的標(biāo)準(zhǔn)所束縛,其家庭成員(包括子女)都有較大的心理壓力。

低保戶 B:“我們家孩子在大學(xué)很怕同學(xué)知道自己家是低保戶。他談朋友時(shí),女方知道我家是吃低保的,馬上和他分手了,為此他很自卑。我們也是想盡快找到工作,扔掉低保的帽子?！?/p>

低保戶 C:“我們家吃低保連親戚都不知道,畢竟這不是什么光彩的事?！?/p>

2.對(duì)保障對(duì)象的家庭收入實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。在實(shí)施城市居民最低生活保障制度過程中,管理審批機(jī)關(guān)可以通過入戶調(diào)查、鄰里訪問等多種方式核實(shí)申請(qǐng)者的家庭經(jīng)濟(jì)狀況。由于低保人員的生活狀態(tài)隨時(shí)都會(huì)發(fā)生變化,故管理審批機(jī)關(guān)對(duì)保障對(duì)象的家庭收入實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn):有的家庭雖然領(lǐng)取了低保金,但仍未達(dá)到當(dāng)?shù)氐牡捅＞€;有的家庭收入超過當(dāng)?shù)氐捅＞€卻仍未退保。

低保戶 D:“像你們這樣進(jìn)行詳細(xì)低保情況調(diào)查我還是頭一次碰到。我們家那么困難,幾百元的低保救濟(jì)完全就不能解決問題。每次要求增加低保金,卻不知道跟誰反映啊!”

低保戶 E:“有工作了誰還想吃低保啊。吃低保既不能解決實(shí)際問題又沒面子,還是跟我們解決工作問題為好。”

低保專干 F:“低保戶那么多,我們不可能對(duì)每個(gè)低保戶家庭收入的變動(dòng)都了如指掌,特別是有些臨時(shí)收入的,我們更不好監(jiān)控?！?/p>

以上是部分低保人員和低保專干的訪談?dòng)涗洝闹形覀兛梢钥闯鲑Y格審查是低保的準(zhǔn)入門檻,而家庭收入的調(diào)查是其核心。然而在現(xiàn)實(shí)中,低保專干很難準(zhǔn)確掌握低保戶的實(shí)際家庭收入,低保入戶調(diào)查制度難以發(fā)揮實(shí)效。

四、促進(jìn)城市低保人員就業(yè)的對(duì)策

(一)針對(duì)不同低保人員進(jìn)行分類就業(yè)政策扶持

低保人員自身?xiàng)l件不同,所以應(yīng)根據(jù)其具體情況,加強(qiáng)針對(duì)性的就業(yè)政策扶持,完善低保人員的就業(yè)援助政策。

1.對(duì)于 35歲以下的低保人員,政府應(yīng)提供免費(fèi)職業(yè)介紹和免費(fèi)的就業(yè)技能培訓(xùn),通過職業(yè)培訓(xùn),能提升低保人員的就業(yè)能力,幫助低保人員盡快適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化。他們培訓(xùn)所需經(jīng)費(fèi)主要由地方政府承擔(dān),中央財(cái)政對(duì)困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。另外,我們可以充分利用社會(huì)教育資源,減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于他們接受知識(shí)較快,并且手腳靈活,能很快的學(xué)門技能,更好地就業(yè)。

2.對(duì)于 36歲以上的低保人員,政府應(yīng)創(chuàng)造和挖掘就業(yè)機(jī)會(huì),充分利用社區(qū)的就業(yè)崗位,對(duì)其優(yōu)先安排。比如:政府人員可以安排低保人員到社區(qū)有公益性崗位和便民服務(wù)性崗位就業(yè),給 40、50人員安排一些現(xiàn)代家政服務(wù)和保安員、保潔員、保綠員等一些簡(jiǎn)單的崗位。另外對(duì)于這類人員,采取彈性就業(yè)、季節(jié)性就業(yè)、工種多樣的就業(yè)方式,并加強(qiáng)對(duì)雇主的約束,保障臨時(shí)工、季節(jié)工等靈活就業(yè)勞動(dòng)者的合法合規(guī)權(quán)益。

(二)加強(qiáng)對(duì)低保家庭子女的教育扶持力度

做好低保對(duì)象子女的教育救助工作,這是打破貧困代際循環(huán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1.加強(qiáng)低保家庭子女學(xué)雜費(fèi)減免力度,使他們能公平地接受教育培訓(xùn),要扶持低保家庭在學(xué)人員接受高等教育,提高學(xué)歷,增強(qiáng)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。加強(qiáng)對(duì)低保人員的“人力資本投資”,全面提高其文化素質(zhì)和能力。各中等職業(yè)學(xué)校要無條件接收低保家庭子女入學(xué),并確保學(xué)生完成學(xué)業(yè)。

2.相關(guān)教育部門要對(duì)低保家庭子女受教育情況進(jìn)行全程督導(dǎo),對(duì)組織得力、成效顯著的單位給予表彰,對(duì)工作不到位、組織不得力、在教育培訓(xùn)上歧視、忽視低保家庭子女的要給予通報(bào)批評(píng)。

(三)開展切實(shí)有效的職業(yè)技能培訓(xùn)

低保人員找工作困難的主要因素是自身能力低和專業(yè)技能缺乏,難以適應(yīng)社會(huì)的需求。因此,政府相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)低保人員的職業(yè)技能培訓(xùn),提高其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。要選擇技工人才短缺的行業(yè)和工種,對(duì)低保青年人口進(jìn)行定向?qū)I(yè)技能教育,這樣能更好將社會(huì)需求和職業(yè)技能培訓(xùn)有效結(jié)合起來,從而提高這部分人群的就業(yè)機(jī)會(huì)。

(四)注重對(duì)低保人員的心理疏導(dǎo)

1.針對(duì)城市貧困群體精神和心理壓力大、信心不足的普遍狀況,政府應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)成員之間的理解和交流,使社會(huì)成員更加關(guān)注弱勢(shì)群體的生存狀態(tài),增強(qiáng)社會(huì)各階層之間的共識(shí),消除對(duì)低保群體疏遠(yuǎn)甚至歧視傾向,給他們更多的精神關(guān)懷和人文關(guān)懷,減少他們的壓力體驗(yàn)。

2.保持低保人員和社會(huì)的持續(xù)接觸,讓他們?cè)趯?shí)踐中增強(qiáng)自尊和自信。社區(qū)應(yīng)根據(jù)低保就業(yè)人員的特點(diǎn)和生活、心理需要,逐步豐富公益勞動(dòng)的內(nèi)容和形式,增強(qiáng)低保人員社會(huì)參與的有效性。

(五)創(chuàng)造良好社會(huì)輿論環(huán)境

和諧的社會(huì)輿論氛圍能夠增進(jìn)社會(huì)成員對(duì)低保弱勢(shì)群體的理解和支持,增強(qiáng)其生活信心并力求改變現(xiàn)狀。因此,應(yīng)創(chuàng)造良好的社會(huì)輿論環(huán)境,注重社會(huì)輿論的正確導(dǎo)向。

政府要充分發(fā)揮新聞媒體等社會(huì)輿論工具的作用,努力在全社會(huì)營(yíng)造一種自強(qiáng)自立、奮發(fā)向上的思想道德氛圍;政府應(yīng)和社區(qū)配合起來,對(duì)貧困家庭進(jìn)行思想教育和輿論引導(dǎo),幫助他們?cè)谏鐣?huì)上找準(zhǔn)方向,重新定位,將改變生活和發(fā)展境遇的立足點(diǎn)放到提高自身素質(zhì)、提升自身生存和發(fā)展能力上。

(六)加強(qiáng)低保制度建設(shè)

1.推行社會(huì)救助與促進(jìn)就業(yè)聯(lián)動(dòng)政策①洪小良,王雪梅:《低保未就業(yè)人員的情況分析與促進(jìn)就業(yè)的基本思路——對(duì)北京市東城區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析》,載《管理世界》2006年第 3期。。通過強(qiáng)化低保救助政策和就業(yè)政策之間的銜接,建立一種“救助促進(jìn)就業(yè)”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。具體包括:

(1)提高低保家庭中有勞動(dòng)收入人員的基本生活標(biāo)準(zhǔn),體現(xiàn)出對(duì)勞動(dòng)就業(yè)人員和非勞動(dòng)人員的區(qū)別;對(duì)低保家庭中新就業(yè)人員實(shí)施“救助漸退”的辦法。

(2)加強(qiáng)民政救濟(jì)和勞動(dòng)就業(yè)之間的銜接,使低保人員在救濟(jì)過程中獲得自身發(fā)展的機(jī)會(huì)。

2.建立適合非正規(guī)就業(yè)發(fā)展的社會(huì)保障制度,解決低保人員后顧之憂。政府應(yīng)將非正規(guī)就業(yè)納入社會(huì)保障的范圍,并給予優(yōu)惠。擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面,將非正規(guī)就業(yè)組織、公益性勞動(dòng)組織及其從業(yè)人員、低保人員都納入社會(huì)保險(xiǎn)的范圍,解決這部分從業(yè)人員的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的銜接問題。

3.增加低保入戶調(diào)查制度的頻度。低保人群受到自身客觀條件和主觀條件的制約,所以對(duì)職業(yè)的適應(yīng)性不同。因此,社區(qū)低保專干應(yīng)通過低保入戶調(diào)查制度進(jìn)一步了解本社區(qū)低保家庭的實(shí)際情況以及他們不同的職業(yè)訴求,以便他們揚(yáng)長(zhǎng)避短,最大限度地提高就業(yè)機(jī)會(huì)。

4.加大對(duì)隱性就業(yè)的監(jiān)督和懲處力度。對(duì)通過隱匿家庭經(jīng)濟(jì)收入等方式騙取低保救助的家庭,政府要制定具體的處罰細(xì)則,加大處罰力度,增加違規(guī)成本,降低尋租概率。

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