探索西峰區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可持續(xù)發(fā)展之路

劉建峰

（慶陽市西峰區(qū)發(fā)展和改革局，甘肅 慶陽 745000）

探索西峰區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可持續(xù)發(fā)展之路

劉建峰

（慶陽市西峰區(qū)發(fā)展和改革局，甘肅 慶陽 745000）

土地流轉(zhuǎn)是一個復(fù)雜的社會問題和經(jīng)濟問題，涉及面廣，政策性強。如何科學(xué)加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加，中央一直在積極地探索。筆者從西峰區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及特點分析入手，針對流轉(zhuǎn)中暴露出的突出問題，探索目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)采取多種形式流轉(zhuǎn)、發(fā)展各種組織、完善保障機制、實現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃、加快明晰產(chǎn)權(quán)、規(guī)范行政行為等。

西峰區(qū)；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；可持續(xù)發(fā)展

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概述

土地流轉(zhuǎn)是一個復(fù)雜的社會問題和經(jīng)濟問題，涉及面廣，政策性強。如何科學(xué)加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加，中央一直在積極地探索。20世紀(jì)70年代末期，我國逐步在全國范圍內(nèi)的農(nóng)村建立了農(nóng)村集體所有制，實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實現(xiàn)了土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，調(diào)動了億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，糧食產(chǎn)量迅速上升，在短短的幾年時間里就解決了全國人民的溫飽問題。20世紀(jì)80年代后半期，當(dāng)家庭承包責(zé)任制推動生產(chǎn)力發(fā)展的能量基本釋放完以后，它對生產(chǎn)力發(fā)展的促進(jìn)作用開始減弱。在堅持雙層經(jīng)營體制的基礎(chǔ)上，我國土地流轉(zhuǎn)的政策隨著農(nóng)村的發(fā)展演變很快。1986年頒布的《土地管理法》的第二條規(guī)定：“任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！倍?987年國務(wù)院就批復(fù)了一些沿海發(fā)達(dá)省、市就土地適度規(guī)模經(jīng)營進(jìn)行試驗，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。1993年通過的《農(nóng)業(yè)法》第十三條具體規(guī)定了承包方享有生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、產(chǎn)品處分權(quán)、收益權(quán)和在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，將農(nóng)業(yè)承包合同的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者的轉(zhuǎn)讓權(quán)。1995年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》正式肯定在堅持農(nóng)村土地集體所有和不改變農(nóng)村土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許農(nóng)村土地使用權(quán)依法、有償轉(zhuǎn)讓。1998年頒布的《土地管理法》對1986年頒布的《土地管理法》做出修改，規(guī)定國有和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。2003年實施的《農(nóng)村土地承包法》對調(diào)整承包地做出了嚴(yán)格規(guī)定：通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。這是國家第一次以法律的形式認(rèn)可了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性，使承包經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)出部分所有權(quán)、物權(quán)的性質(zhì)，這為此后的土地流轉(zhuǎn)實踐提供了必要的法律基礎(chǔ)。同年的十六屆三中全會明確指出：“農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，完善流轉(zhuǎn)辦法，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營?！边@是對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)驗的肯定和規(guī)范。2005年3月頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，又為土地流轉(zhuǎn)管理工作提供了具體的指導(dǎo)辦法。至此，我國關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策已經(jīng)比較完備了，我國農(nóng)村土地承包政策始終維持集體所有、家庭經(jīng)營和允許在農(nóng)民自愿的前提下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的大格局。

2 西峰區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況

西峰區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)按照“試點先行、典型引路、穩(wěn)步推進(jìn)、服務(wù)三農(nóng)”的總體要求，積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與組建農(nóng)民合作組織、培育規(guī)模經(jīng)營主體有機結(jié)合，開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點，新建土地流轉(zhuǎn)合作社5個，入社128個農(nóng)戶。并及時成立了業(yè)務(wù)工作組，實行“科級領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)、一般干部包村”的工作責(zé)任制，逐村入戶開展工作。統(tǒng)一設(shè)計并印制了標(biāo)準(zhǔn)合同范本，建立了“一賬、一表、三冊”的管理措施，逐步規(guī)范了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法程序。截至2009年3月，全區(qū)農(nóng)戶耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積1.34萬畝，占總耕地面積的2.3%，涉及46個行政村、195個自然村、3 865個農(nóng)戶，其中，經(jīng)營面積達(dá)到20畝以上的大戶938個、100畝以上的大戶37個。盡管如此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在總體上仍處于一個較低的水平，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無論是在規(guī)模上，還是在速度上，都落后于當(dāng)前農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。

3 西峰區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循的原則

任何形式的土地流轉(zhuǎn)，都必須遵循一定的原則才可能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，否則，自發(fā)性的、盲目的土地流轉(zhuǎn)，可能會導(dǎo)致土地資源配置效率的低下與土地利用的不合理。因此，根據(jù)國外發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)國家的先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合我國農(nóng)村土地制度變革的現(xiàn)狀，西峰區(qū)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，始終應(yīng)遵循如下原則。

一是優(yōu)化配置原則。任何方式的土地流轉(zhuǎn)都必須立足于土地資源的優(yōu)化配置，都必須有利于土地資源與其他生產(chǎn)要素的有效結(jié)合。這樣才能擴大土地經(jīng)營規(guī)模，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，從而提高土地的資源配置效率。

二是有機結(jié)合原則。采用宏觀調(diào)控與組織協(xié)調(diào)機制，在家庭承包制度穩(wěn)定的前提下，認(rèn)真貫徹與堅持“自愿、有償、規(guī)范、有序”的基本原則，切實做好指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督及管理工作，從而保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場運行的制度化與規(guī)范化。

三是因地制宜原則。對于具備土地流轉(zhuǎn)條件的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組和農(nóng)民自愿要求進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)，政府應(yīng)予以全方位支持、保護(hù)，并提供必要的信息支持，以減少交易成本。對于不具備土地流轉(zhuǎn)條件的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組，則應(yīng)待機而動，決不能搞“一刀切”，更不能違背農(nóng)民意愿，推行所謂的人為土地流轉(zhuǎn)。

四是自愿互利原則。在土地流轉(zhuǎn)過程中，必須充分尊重農(nóng)民的意愿，不能過多地采用行政強制手段；將宏觀組織協(xié)調(diào)機制與市場機制相結(jié)合，堅持互利原則，不能以侵犯農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益、挫傷農(nóng)民土地經(jīng)營積極性為代價來實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)，這一原則的實質(zhì)就是尊重農(nóng)戶家庭作為經(jīng)濟當(dāng)事人的自主自治，即農(nóng)戶是否進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、土地流轉(zhuǎn)的具體過程以及權(quán)利分解等，只要不違背國家法律與社會公共利益，均應(yīng)由農(nóng)戶這一當(dāng)事人自主決定。

4 西峰區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出的特點

一是流轉(zhuǎn)形式的多樣性。從流轉(zhuǎn)形式上看，主要是出租、代種、互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓及入股等形式。在流轉(zhuǎn)的土地中，出租5 070畝，涉及農(nóng)戶1 426戶；代種3 321畝，涉及農(nóng)戶963戶；互換1 856畝，涉及農(nóng)戶643戶；轉(zhuǎn)包1 739畝，涉及農(nóng)戶482戶；入股312畝，涉及農(nóng)戶15戶。初步形成了以出租、代種為主，其他多種方式并存的格局。

二是流轉(zhuǎn)主體的多元化。從經(jīng)營主體上看，農(nóng)村種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)都在逐步擴大經(jīng)營規(guī)模，農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織都積極參與流轉(zhuǎn)，實行集中、統(tǒng)一經(jīng)營和規(guī)?；l(fā)展。從經(jīng)營形式上看，主要有“經(jīng)營大戶帶動、合作組織引領(lǐng)、龍頭企業(yè)帶動、集體組織帶領(lǐng)、農(nóng)業(yè)項目牽動”的流轉(zhuǎn)模式，產(chǎn)生了一批新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。截至2009年3月，全區(qū)經(jīng)營大戶975個，農(nóng)業(yè)企業(yè)32個，農(nóng)民專業(yè)合作組織28個，為農(nóng)村的發(fā)展注入了新的活力。從經(jīng)營產(chǎn)業(yè)上看，主要有以蘋果營銷為主的企業(yè)13個，從事蔬菜、花卉、藥材、養(yǎng)殖業(yè)的企業(yè)分別有12個、10個、8個、13個。

三是流轉(zhuǎn)期限的長期性。從流轉(zhuǎn)期限上看，主要以中長期為主。流轉(zhuǎn)期限在10～20年的有9 867畝，占流轉(zhuǎn)面積的73.8%；流轉(zhuǎn)期限在10年以內(nèi)的有3 507畝，占流轉(zhuǎn)面積的26.2%。

5 西峰區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中暴露出的問題

一是流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)在西峰區(qū)農(nóng)村早已存在，但大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)都是私下進(jìn)行的，是沒有經(jīng)過有關(guān)部門的批準(zhǔn)而進(jìn)行的違法交易，如存在私下流轉(zhuǎn)多，組織流轉(zhuǎn)少；口頭協(xié)商多，文字協(xié)議少；零星流轉(zhuǎn)多，集中流轉(zhuǎn)少等問題。至2009年3月，簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議的流轉(zhuǎn)土地面積有4 580畝，占總流轉(zhuǎn)土地面積的34.2%，涉及農(nóng)戶1 637戶。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正式合同簽訂率較低，即使簽訂了合同書、協(xié)議，也存在內(nèi)容不規(guī)范、權(quán)責(zé)不明確的問題。

二是流轉(zhuǎn)機構(gòu)不完善。目前，西峰區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價格評估機制和體系不完善，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的咨詢業(yè)務(wù)不成熟，公證、仲裁等中介機構(gòu)不健全，在一定程度上影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

三是流轉(zhuǎn)信息不暢通。西峰區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)尚未形成，供求雙方不能及時、全面掌握農(nóng)村土地信息，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對象、范圍選擇余地小，影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

四是流轉(zhuǎn)政策不配套。有關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題，《土地管理法》及《土地承包法》遠(yuǎn)滯后于政策及行政法規(guī)、司法解釋。全國性的可上升到法律地位的文件很少，因而對在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛和矛盾處理起來缺乏明確的法律依據(jù)，這不便于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范運作。

6 西峰區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可持續(xù)發(fā)展的對策及建議

一是探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的多種形式。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式要多樣化，要學(xué)習(xí)國際上通用的一些流轉(zhuǎn)形式，如買賣、招標(biāo)、委托經(jīng)營、抵押等形式，原則上都可以試點探索。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要逐步向規(guī)?；?、效益化、產(chǎn)業(yè)化的“三化”方向發(fā)展。首先要搞好農(nóng)業(yè)招商引資工作，努力培植支柱產(chǎn)業(yè)，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。其次要搞好農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，鼓勵農(nóng)村土地向種田能手專業(yè)戶集中，大力發(fā)展高科技、高產(chǎn)出、高效益的“三高”特色農(nóng)業(yè)。再次要搞好品牌產(chǎn)業(yè)優(yōu)化發(fā)展，逐步建成“一鄉(xiāng)一業(yè)”、“一村一品”的新格局，最終達(dá)到農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的目的。

二是發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各種組織。首先要完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)能，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。建立區(qū)、鄉(xiāng)、村土地流轉(zhuǎn)站、點，形成三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造一個良好的服務(wù)平臺，并明確各自的工作職責(zé)。通過三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實現(xiàn)跨區(qū)域、全覆蓋、多層次的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。其次要培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介機構(gòu)，鼓勵群眾創(chuàng)辦類似于房地產(chǎn)中介的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易所，政府要對交易所予以適當(dāng)?shù)姆龀趾酮剟睿龠M(jìn)其發(fā)展壯大。再次要建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場定價機制，引導(dǎo)流入、流出雙方對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合理定價，建立價格調(diào)整機制，保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)收益。

三是完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障機制。首先要制訂配套政策。對長期外出務(wù)工、自愿退回承包地的農(nóng)民，要制訂補償、補助政策，鼓勵和調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極性。其次要建立價格指導(dǎo)機制，成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)評估機構(gòu)，合理界定流轉(zhuǎn)土地的質(zhì)量、等級，根據(jù)市場價格，制訂最低保護(hù)價，以免因價格過低損傷農(nóng)民利益。再次要建立風(fēng)險預(yù)防基金。對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積大、涉及農(nóng)戶多的，每年從流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營收入中提取一定比例的基金，建立風(fēng)險預(yù)防、控制和處置機制。

四是實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)科學(xué)規(guī)劃。西峰區(qū)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在依法、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)上，充分尊重農(nóng)民的意愿，結(jié)合各自的經(jīng)濟水平合理確定土地使用初期規(guī)劃，改變現(xiàn)在布局過小、過散、過亂的問題，把耕地流轉(zhuǎn)與荒地開發(fā)結(jié)合起來，把中心塬面與塬邊咀稍結(jié)合起來，統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一規(guī)劃。對流轉(zhuǎn)的土地統(tǒng)一管理，使經(jīng)營土地向規(guī)?；D(zhuǎn)變，耕作向機械化轉(zhuǎn)變，種植技術(shù)向科學(xué)化轉(zhuǎn)變，土地流轉(zhuǎn)向市場化轉(zhuǎn)變，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作逐步走上規(guī)范的道路。

五是加快明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。首先要明晰土地的處置權(quán)由集體行使，可用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)包、入股、租賃等活動，并可借此獲取土地所有權(quán)收益。其次在土地使用年限內(nèi)，土地可以入股、轉(zhuǎn)包、租賃，經(jīng)集體同意，可以用于抵押、融資。在國家征用土地時可獲取損失補償。再次是土地經(jīng)營權(quán)依附于承包土地使用權(quán)，農(nóng)戶可以將其土地耕作經(jīng)營權(quán)單獨以轉(zhuǎn)包、分包、出租等方式流轉(zhuǎn)，對本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)，同組織的農(nóng)戶可以獲得優(yōu)先權(quán)。

六是規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行政行為。要精簡政府職能，規(guī)范政府行政，注重發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，鼓勵獨立的經(jīng)濟實體承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)的組織和引導(dǎo)責(zé)任，要充分發(fā)揮基層行政組織在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的服務(wù)、監(jiān)督及協(xié)調(diào)作用。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)檔案，簽訂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)。按照國家法律、政策要求和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟狀況，制訂操作性強的政策措施，加大宣傳力度，增進(jìn)農(nóng)民對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識和對有關(guān)土地法規(guī)和政策的了解。

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