關(guān)于農(nóng)民工職業(yè)病防治的法律思考

李明珠

（蘭州理工大學(xué)人文學(xué)院，甘肅蘭州730050）

關(guān)于農(nóng)民工職業(yè)病防治的法律思考

李明珠

（蘭州理工大學(xué)人文學(xué)院，甘肅蘭州730050）

目前農(nóng)民工已成職業(yè)病的最大受害者，從法律上完善農(nóng)民工職業(yè)病防治制度已經(jīng)勢在必行。因此，要從多方著手來建立合理的防治機(jī)制，比如監(jiān)控職業(yè)病高發(fā)企業(yè)環(huán)境，完善勞動(dòng)合同制度，修改職業(yè)病防治的法律，完善農(nóng)民工醫(yī)療保障制度等等，以期達(dá)到切實(shí)改善農(nóng)民工生存環(huán)境的目的。

農(nóng)民工；職業(yè)病防治；法律思考

2009年6月，河南農(nóng)民工張海超為證明自己患有職業(yè)病——塵肺病，開胸驗(yàn)肺，此舉經(jīng)媒體曝光之后，引發(fā)熱議，也使農(nóng)民工職業(yè)病防治問題再次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國約有近2億農(nóng)村流動(dòng)人口在外務(wù)工。由于農(nóng)民工居無定所，工作、生活環(huán)境差，成為一個(gè)特殊的弱勢群體。而隨著企業(yè)經(jīng)營模式、用工制度的變化、個(gè)體民營企業(yè)的發(fā)展，大量的農(nóng)民工涌入“苦、臟、累、險(xiǎn)”的工作當(dāng)中。由此，農(nóng)民工變成受職業(yè)病危害最嚴(yán)重的一個(gè)群體[1]，而因患職業(yè)病被奪去勞動(dòng)能力的農(nóng)民工群體維權(quán)卻非常艱難。

那么，如何幫助農(nóng)民工團(tuán)體走出這種生存困境，如何從法律上完善農(nóng)民工職業(yè)病防治制度，已經(jīng)成為我們當(dāng)前要解決的一個(gè)重大課題。

1 當(dāng)前農(nóng)民工職業(yè)病防治的現(xiàn)狀和面臨的主要問題

1.1 農(nóng)民工是職業(yè)病高發(fā)人群

目前，中國有大量農(nóng)民工罹患職業(yè)病。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前有毒有害企業(yè)已超過1 600萬家，接觸職業(yè)病危害因素的農(nóng)民工總?cè)藬?shù)超過2億，成為職業(yè)病高危人群，其中最嚴(yán)重的危害是塵肺病、化學(xué)物質(zhì)急慢性中毒等。以在國有煤礦打工的農(nóng)民工為例，接受塵肺病檢查的農(nóng)民工患病率接近5%，而很少接受塵肺病檢查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)體煤礦的農(nóng)民工患病率就更高。截至2006年底，全國累計(jì)報(bào)告職業(yè)病患者676 562例，其中塵肺病累計(jì)發(fā)病616 442例，死亡146 195例，現(xiàn)患470 247例。而按照我國職業(yè)病統(tǒng)計(jì)規(guī)定，還有許多職業(yè)病患者尚未進(jìn)入此統(tǒng)計(jì)之列[2]。

以塵肺病為例，目前我國累計(jì)塵肺病患者超過60萬，占所有職業(yè)病患者人數(shù)的80%以上，已經(jīng)成為頭號職業(yè)病。截至2005年年底，中國塵肺病病人累計(jì)已超過60萬例，死亡17萬人。每年新增上萬人。我們國家每年死于塵肺病的患者，是礦難和其他工傷事故死亡人數(shù)的3倍還多[1]。

即便如此，由于缺少自我保護(hù)意識(shí)以及對工作環(huán)境識(shí)別的常識(shí)，大多數(shù)農(nóng)民工“中毒”后，往往以為患的是“發(fā)燒感冒”，要么稍微休息一下再干，要么回家等待。加之職業(yè)病潛伏期長，很多民工到死都還不知情。

1.2 防治農(nóng)民工職業(yè)病面臨的困境

1.2.1 農(nóng)民工職業(yè)病缺乏有效的預(yù)防措施為什么農(nóng)民工職業(yè)病如此高發(fā)？一是用人單位沒有履行法定的職業(yè)病防治責(zé)任。目前，我國國有大中型企業(yè)存在嚴(yán)重職業(yè)病危害因素的作業(yè)場所，幾乎都是由農(nóng)民工擔(dān)任一線生產(chǎn)的工人，其他各種類型的企業(yè)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村個(gè)體工商戶，不僅存在嚴(yán)重職業(yè)病危害因素的作業(yè)場所，而且全部勞動(dòng)力都是由農(nóng)民工承擔(dān)。這些用人單位往往法律意識(shí)淡薄，存在歧視現(xiàn)象，有的國企存在“一企兩制”，他們履行法定的職業(yè)病防治責(zé)任只是針對本單位的正式工人，對農(nóng)民工卻不履行職業(yè)病防治責(zé)任，甚至不顧農(nóng)民工的身體健康和生命安全[3]。很多存在有毒有害工種的企業(yè),明知從業(yè)人員接觸職業(yè)病危害因素一段時(shí)間后會(huì)患上職業(yè)病，不是采取措施改善勞動(dòng)條件，保護(hù)從業(yè)人員的健康，而是在用工制度上實(shí)行短期行為，輪換用工，反復(fù)換人，而且不簽訂勞動(dòng)合同，用這樣的手段來降低企業(yè)職業(yè)病危害防護(hù)成本，也以此來逃避法律責(zé)任。

二是工作環(huán)境惡劣，一些見利忘義的企業(yè)主漠視工人權(quán)益。罹患職業(yè)病的農(nóng)民工打工場所主要集中在三資企業(yè)和民營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體礦山等，工作環(huán)境惡劣、農(nóng)民工自身防護(hù)意識(shí)薄弱是致病的主要原因。據(jù)媒體報(bào)道，廣東惠州一合資企業(yè)1年之內(nèi)接連3人猝死，工人們每天都要接觸二氧化硅、重金屬、三氯乙烯等可能導(dǎo)致職業(yè)病的有害物質(zhì)?？晒と藗儗Υ瞬粌H全然不知，而且連最基本的防護(hù)口罩都沒有。為了節(jié)電，企業(yè)經(jīng)營者將工廠8個(gè)排氣槽功率改小，6個(gè)排氣扇只開4個(gè)[4]。

三是政府部門執(zhí)法不到位、監(jiān)督管理不力。盡管在《職業(yè)病防治法》中已明確了各級政府和有關(guān)行政部門在職業(yè)病防治工作中的監(jiān)管和監(jiān)督職責(zé)，但在現(xiàn)實(shí)工作中卻形成幾乎只有衛(wèi)生行政部門在獨(dú)家監(jiān)管，從而使《職業(yè)病防治法》難以貫徹實(shí)施。專家認(rèn)為，造成這些問題的原因之一，是各級黨委政府對職業(yè)病防治工作重視程度不夠，有關(guān)行政部門各管一段互不銜接，以致各自的監(jiān)管職責(zé)不清，沒能形成通力合作齊抓共管。例如安全生產(chǎn)部門執(zhí)法監(jiān)督不到位，勞動(dòng)保障部門對用人單位違法使用農(nóng)民工的監(jiān)管不力，衛(wèi)生部門對職業(yè)病防治機(jī)構(gòu)的定位不夠準(zhǔn)確，各級職業(yè)病防治機(jī)構(gòu)職責(zé)不夠清晰，職業(yè)病防治工作的管理機(jī)制、工作運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制不夠完善。

1.2.2 農(nóng)民工職業(yè)病缺乏有力的醫(yī)療保障首先，農(nóng)民工由于未簽訂勞動(dòng)合同而無法享受醫(yī)療保險(xiǎn)。依照《勞動(dòng)法》規(guī)定，建立勞動(dòng)關(guān)系須簽訂明確雙方權(quán)利義務(wù)的書面合同，但在實(shí)際生活中，勞動(dòng)者與用人單位沒有簽訂書面勞動(dòng)合同的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。而且《勞動(dòng)法》只是要求用人單位必須簽訂書面勞動(dòng)合同，但沒有規(guī)定對不簽書面合同的用人單位如何處罰，這就使勞動(dòng)合同對勞動(dòng)者保護(hù)的有關(guān)規(guī)定很難惠及農(nóng)民工。所以有很多農(nóng)民工因未簽訂勞動(dòng)合同，也未保留相關(guān)勞動(dòng)憑證，導(dǎo)致職業(yè)病工傷索賠存在很大的難度。即使有了及時(shí)準(zhǔn)確的診斷也得不到相應(yīng)的賠償和治療。

其次，農(nóng)民工參保意識(shí)不強(qiáng)，參保比例偏低。目前農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的比例相當(dāng)?shù)?，絕大多數(shù)農(nóng)民工沒有最基本的醫(yī)療保障，看病全靠自己掏腰包，這意味著他們一旦生病，就將被一點(diǎn)點(diǎn)地掏空“荷包”，加劇了農(nóng)民工“小病不愿治，大病不敢治”的狀況。沒有基本醫(yī)療保險(xiǎn)，農(nóng)民工很難真正在城市立穩(wěn)腳跟并融入城市。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)民工有權(quán)參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)。然而，許多用人單位一直忽視農(nóng)民工權(quán)益，將他們長期排斥在社會(huì)保障體系之外。而農(nóng)民工很少參加醫(yī)療保險(xiǎn)的原因，一方面是一些農(nóng)民工認(rèn)為自己年輕無病無災(zāi)，沒有必要參加醫(yī)療保險(xiǎn)，不愿意交納參加醫(yī)療保險(xiǎn)的費(fèi)用；另一方面，社會(huì)上對農(nóng)民工存在不同程度的歧視，許多用人單位把農(nóng)民看作二等公民，忽視農(nóng)民工權(quán)益，故意違反國家政策，將他們長期排斥在社會(huì)保障體系之外。

實(shí)際上，多數(shù)農(nóng)民工也因?yàn)椤帮埻搿钡膯栴}而放棄了基本醫(yī)療保險(xiǎn)的要求。一些農(nóng)民工對記者說，要是因?yàn)橐笊媳ｋU(xiǎn)而被老板解雇，那損失才大呢。有人則說，我們工作的流動(dòng)性大，辦保險(xiǎn)還不如每月多發(fā)100元工資實(shí)惠。企業(yè)老板對此更不熱心，為農(nóng)民工辦醫(yī)療保險(xiǎn)，意味著人力成本要增加8%，農(nóng)民工的低成本優(yōu)勢就打折扣了[5]。

1.2.3 農(nóng)民工職業(yè)病診斷困難北京致誠農(nóng)民工法律援助與研究中心專職律師王芳這樣總結(jié)：“職業(yè)病案件就我們來看，所有職業(yè)病案件都沒有能很順利拿到賠償?shù)?。最難的就是拿到職業(yè)病的診斷證明?！卑凑宅F(xiàn)行規(guī)定，農(nóng)民工要想確診是否患有職業(yè)病，需要到當(dāng)?shù)芈殬I(yè)病鑒定機(jī)構(gòu)做診斷，但確診需要用人單位提供個(gè)人以往的工作史和單位的職業(yè)安全、職業(yè)衛(wèi)生情況，鑒定機(jī)構(gòu)才能出具證明。這就等于讓用人單位提供證據(jù)來推翻自己，而這根本就是不可能的[6]。

以張海超為例，由于他曾經(jīng)打工的振東公司不配合，所以無法到職防所進(jìn)行鑒定，而其他綜合類醫(yī)院又無權(quán)對職業(yè)病進(jìn)行鑒定，后經(jīng)多次上訪，才取得了到鄭州市職防所作鑒定的機(jī)會(huì)。然而還有更多農(nóng)民工由于所在單位的不配合，連這種鑒定的機(jī)會(huì)都沒有。

另外，《職業(yè)病防治法》規(guī)定，職業(yè)病鑒定的權(quán)威機(jī)構(gòu)為職業(yè)病防治所，而其他有能力診斷的醫(yī)院竟然被排除在外，這導(dǎo)致張海超在被鄭州市職防所鑒定為不是塵肺而是肺結(jié)核的時(shí)候走投無路，只好開胸驗(yàn)肺。

2 從法律上解決農(nóng)民工職業(yè)病防治問題

農(nóng)民工職業(yè)病防治不外是要解決兩大問題，一是防，二是治。

2.1 加強(qiáng)對職業(yè)病高發(fā)企業(yè)環(huán)境的監(jiān)控

依法強(qiáng)化國家監(jiān)察機(jī)制。一是各地要落實(shí)職業(yè)病防治行政首長負(fù)責(zé)制，將職業(yè)病防治工作納入各級政府年度考核指標(biāo)。依法制訂針對農(nóng)民工群體的系統(tǒng)性職業(yè)病防治規(guī)劃，逐步關(guān)閉那些高污染、高能耗、嚴(yán)重危害勞動(dòng)者健康的企業(yè)；對工藝落后、生產(chǎn)條件差、防護(hù)措施不落實(shí)、職業(yè)危害嚴(yán)重的企業(yè)要徹底關(guān)閉。按《職業(yè)病防治法》規(guī)定：在有粉塵、有毒有害氣體環(huán)境中工作的工人，用工單位應(yīng)準(zhǔn)備防塵口罩、防塵服和防噪聲耳塞等。對工人要做崗前專業(yè)培訓(xùn)和定期體檢等。但很多企業(yè)無視法律規(guī)定，故意不告知農(nóng)民工該崗位對人體有毒有害的真相，剝奪了農(nóng)民工依法享有的職業(yè)病知情權(quán)。針對這種情況，應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定，給予嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)懲罰，情節(jié)嚴(yán)重的可令其停建或關(guān)閉。必須嚴(yán)格治理企業(yè)的工作環(huán)境，對工作環(huán)境和勞動(dòng)保護(hù)不達(dá)標(biāo)者要關(guān)停整頓，對重大事件的肇事者要按照《刑法》第135條對“勞動(dòng)事故責(zé)任罪”對事故當(dāng)事人和責(zé)任人追究刑事責(zé)任。

二是建立部門協(xié)作監(jiān)管長效機(jī)制和責(zé)任追究制。對涉及建設(shè)項(xiàng)目審批的有關(guān)行政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同相關(guān)部門制定建設(shè)項(xiàng)目審批程序，確保建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)病危害評價(jià)“三同時(shí)”的貫徹實(shí)施，嚴(yán)肅查處未經(jīng)職業(yè)病危害評價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)設(shè)計(jì)、施工和竣工驗(yàn)收等違法行為，對不符合國家法律法規(guī)和職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)要求的，要依法予以處罰。未經(jīng)衛(wèi)生行政審核同意且存在嚴(yán)重職業(yè)病危害的建設(shè)項(xiàng)目，有關(guān)部門不得批準(zhǔn)、核準(zhǔn)和備案，工商部門不予注冊，銀行不予貸款，從而達(dá)到從源頭控制的目的。

2.2 完善勞動(dòng)合同制度

《勞動(dòng)法》是保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的法律法規(guī)，農(nóng)民工也是勞動(dòng)者，理應(yīng)受到《勞動(dòng)法》的保護(hù)。但是目前農(nóng)民工較大部分處于非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)，一旦權(quán)益遭到侵害，要獲得法律的救助非常艱難。因此，建議修改現(xiàn)行《勞動(dòng)法》，對勞動(dòng)合同的制定、管理和執(zhí)行等方面做出有利于維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的制度安排。目前之所以會(huì)存在大量的沒有書面合同的事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系難以得到認(rèn)定和保護(hù)，關(guān)鍵是《勞動(dòng)法》缺乏對不簽訂書面合同的用人單位應(yīng)承擔(dān)的后果的規(guī)定。因此，最好是修改《勞動(dòng)法》，對大量的非書面形式合同確立的事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系做出一些有利于勞動(dòng)者的規(guī)定，比如強(qiáng)調(diào)企業(yè)在雇用農(nóng)民工時(shí)必須依法簽訂勞動(dòng)合同的同時(shí)，規(guī)定若未訂立書面合同的，則將非書面勞動(dòng)合同視為長期合同。這樣雇主在權(quán)衡利弊之下就會(huì)發(fā)現(xiàn)，和農(nóng)民工簽訂合同比不簽合同對自己更有利[7]。

此外，大量的非正規(guī)就業(yè)而導(dǎo)致的事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系得不到有效保護(hù)的另一個(gè)原因是用工制度的不規(guī)范，企業(yè)為降低用人成本而擅自招用臨時(shí)工，且不簽訂書面勞動(dòng)合同，企圖將勞動(dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)化為雇傭關(guān)系來逃避用人單位本應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。因此，在完善勞動(dòng)合同執(zhí)行和管理的同時(shí)，我們還應(yīng)通過立法來規(guī)范各種形式的用工，盡可能控制和管理各種不穩(wěn)定的雇傭關(guān)系，特別是對企業(yè)使用臨時(shí)工的行為做出規(guī)范，應(yīng)禁止企業(yè)自行招錄臨時(shí)工，招臨時(shí)工必須經(jīng)過合法的職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)進(jìn)行，而臨時(shí)工應(yīng)與職業(yè)介紹所建立勞動(dòng)關(guān)系，用人單位通過職業(yè)介紹所招錄臨時(shí)工，同時(shí)法律應(yīng)對臨時(shí)工在用工單位的工作期限最長時(shí)間做出規(guī)定，這樣用人單位將事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)化為雇傭關(guān)系的可能性就大大減少。

2.3 修改完善有關(guān)職業(yè)病防治的法律法規(guī)

日前，有15家媒體發(fā)出聯(lián)合倡議書，要求修改《職業(yè)病防治法》，而起因就是張海超的開胸驗(yàn)肺事件?！皬埡３录币灿醚氖聦?shí)告訴我們，修改《職業(yè)病防治法》已迫在眉睫。

關(guān)于職業(yè)病診斷認(rèn)定，應(yīng)該用法律的形式明確企業(yè)、用人單位在職業(yè)病的診斷過程中必須負(fù)責(zé)提供一切必要的資料，如果拒絕提供應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，甚至?xí)?dǎo)致企業(yè)關(guān)閉的嚴(yán)重后果，以此來強(qiáng)制企業(yè)做出必要的配合。另外，也可以考慮由一個(gè)中立的權(quán)威監(jiān)管機(jī)構(gòu)來專門負(fù)責(zé)這方面的工作，在企業(yè)逃避責(zé)任不肯配合的時(shí)候，由這個(gè)機(jī)構(gòu)出面到企業(yè)搜集資料，以保證農(nóng)民工的醫(yī)療權(quán)利。

另外，應(yīng)修改關(guān)于職業(yè)病鑒定機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定，增加有職業(yè)病認(rèn)定資質(zhì)的醫(yī)院數(shù)量。這樣，在農(nóng)民工對職防所的認(rèn)定有疑問的情況下，可到另外指定的權(quán)威醫(yī)院去認(rèn)定。當(dāng)然，有認(rèn)定資質(zhì)的醫(yī)院不宜過多，以免發(fā)生不必要的爭議。

2.4 完善農(nóng)民工醫(yī)療保障制度

關(guān)于農(nóng)民工的醫(yī)療保障問題，學(xué)術(shù)界一直存在爭議。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民工離土離鄉(xiāng)在城市打工，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民工全部納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保障體系；也有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民工雖然暫時(shí)在城市打工，但最后大多數(shù)農(nóng)民工還是要回到農(nóng)村，所以建議將農(nóng)民工的醫(yī)療保障全部納入到現(xiàn)行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療中。

如果強(qiáng)行將所有農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保障體系，其后果可能是企業(yè)對農(nóng)民工的吸納數(shù)量下降，或者企業(yè)采取“上有政策，下有對策”的陽奉陰違之舉。為此，國家將會(huì)增加很大的監(jiān)督成本。而且，不少農(nóng)民工由于文化水平的限制和所從事行業(yè)的低技術(shù)性，收入有限，即使政策允許他們加入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)，囿于經(jīng)濟(jì)條件的制約，絕大多數(shù)農(nóng)民工是不可能參加的，所以此法在短時(shí)間內(nèi)不具有可行性。

對于將全部的農(nóng)民工納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療的保障體系，也不現(xiàn)實(shí)。而且細(xì)推敲，新型農(nóng)村合作醫(yī)療其實(shí)將農(nóng)民工這個(gè)群體隱形地排除在外。因?yàn)椴簧俎r(nóng)民工常年不回家，在農(nóng)村加入合作醫(yī)療，一旦生病再趕回去到定點(diǎn)醫(yī)院看病，距離近的尚可以接受，距離遠(yuǎn)的光是路費(fèi)也花不起，與其回家在定點(diǎn)醫(yī)院治療不如就近在條件較好的醫(yī)院治療，在這種情況下，加入新型農(nóng)村合作醫(yī)療對于這部分農(nóng)民工其實(shí)沒有多大益處的。所以，對于農(nóng)民工的醫(yī)療保障，絕對不能搞“一刀切”。

中國人民大學(xué)教授、全國人大常委會(huì)委員鄭功成提出的“分類分層”保障農(nóng)民工健康、構(gòu)建多元化健康保障類型的主張值得借鑒。就是對于已經(jīng)城市化的農(nóng)民工，可以嘗試將他們納入城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保障體系；而對于“季節(jié)性”的農(nóng)民工應(yīng)把他們納入正在建立的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度中；對于流動(dòng)性很強(qiáng)的農(nóng)民工，應(yīng)該采取靈活的措施。如利用一些農(nóng)民工維權(quán)團(tuán)體、N G O組織等來維護(hù)和保障農(nóng)民工的合法權(quán)益[8]。

弱勢群體的民生問題，是任何一個(gè)崇尚公平與正義的社會(huì)必須正視的問題，城市農(nóng)民工的權(quán)益保障問題就是這樣一個(gè)正在牽動(dòng)中國的民生問題。如何讓“張海超式”的悲劇不再發(fā)生，如何使農(nóng)民工脫離職業(yè)病的危害和困擾，這是我們每人都需要關(guān)注的問題，也是我們的法律要解決的問題。農(nóng)民工的基本權(quán)益應(yīng)該得到保障，這樣才能體現(xiàn)社會(huì)的公正性，體現(xiàn)政府的全民性和公共性。

[1]楊蔚然.農(nóng)民工成職業(yè)病最大受害者年均數(shù)十萬人患病返貧[N].長沙晚報(bào)，2009-4-27.

[2]褚福銀，聶欣.預(yù)防農(nóng)民工職業(yè)病需建長效機(jī)制[J].中國發(fā)展觀察，2007，9：37.

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