論鐵路建設(shè)項目對水土保持設(shè)施的影響與補償

姜海波(中國鐵道科學(xué)研究院節(jié)能環(huán)保勞衛(wèi)研究所，北京 100081)

論鐵路建設(shè)項目對水土保持設(shè)施的影響與補償

姜海波(中國鐵道科學(xué)研究院節(jié)能環(huán)保勞衛(wèi)研究所，北京 100081)

本文根據(jù)水保法及相關(guān)規(guī)定對水土保持設(shè)施的定義進行了梳理，論述了鐵路建設(shè)項目對水土保持設(shè)施的影響，分析了鐵路建設(shè)水土保持設(shè)施補償費繳納的不合理因素并提出了相關(guān)建議。

鐵路建設(shè);水土保持設(shè)施;補償費

1 概述

隨著我國社會經(jīng)濟的快速增長，對運輸?shù)男枨笤诓粩嗵岣?。為了進一步改善我國客貨運輸緊張的局面，2008年國務(wù)院批準了《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃(2008年調(diào)整)》。規(guī)劃提出，到2020年中國鐵路網(wǎng)規(guī)模由原定的10萬km增加到12萬km以上。規(guī)劃實施完成后，全國鐵路網(wǎng)將基本覆蓋地級以上行政區(qū)，覆蓋率達95%以上，快速客運網(wǎng)絡(luò)將覆蓋全國90%以上人口，煤炭運輸能力將達到25億 t以上，鐵路運輸能力總體上適應(yīng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需要。大規(guī)模的鐵路建設(shè)必然會造成一些地表原地貌的擾動，帶來一定量的水土流失。在鐵路建設(shè)的同時加強施工期的水土保持工作，把我國的鐵路建設(shè)成為綠色生態(tài)線是鐵路人的責任和義務(wù)。但近年來關(guān)于鐵路建設(shè)項目造成的水土保持設(shè)施占用及其補償費用的問題一直存在較多爭議，本文從工程實際出發(fā)，根據(jù)水土保持法及水土保持法實施條例，對水土保持設(shè)施的定義、鐵路建設(shè)項目對水土保持設(shè)施的影響及相關(guān)費用征收等問題進行了論述，對完善水土保持工作提出了意見。

2 水土保持與水土保持設(shè)施的概念

自古以來水土流失就是一個普遍存在的自然現(xiàn)象，它包括土壤流失和水資源流失。隨著地殼的運動，地球上出現(xiàn)了高山、河流。在自然界的降雨沖刷、風(fēng)力搬運、凍融侵蝕、泥石流等自然營力的作用下，土壤從高處被搬運到低處，這就是土壤流失。在自然植被覆蓋度較小的地區(qū)，土壤對大氣降水的截留、存蓄作用較弱，形成水資源的快速流失。近代以來隨著人口的增加及人類對自然界開發(fā)強度的加大，人為水土流失加劇，特別是人類對植被的過度破壞，使局部區(qū)域水資源及寶貴的土壤流失劇烈，對生態(tài)環(huán)境造成了較大影響。尤其是在中國這樣的自然環(huán)境復(fù)雜且人口眾多的大國，人為水土流失對自然環(huán)境的影響更加明顯，因此有必要開展水土保持工作，對水土流失進行人為控制。2010年12月新修訂的《中華人民共和國水土保持法》第二條規(guī)定“本法所稱水土保持，是指對自然因素和人為活動造成水土流失所采取的預(yù)防和治理措施?！?/p>

水土保持設(shè)施是為降低水土流失而人為采取的預(yù)防和治理設(shè)施。水土保持設(shè)施包括小流域治理設(shè)施和工程建設(shè)項目水土流失治理設(shè)施。小流域治理設(shè)施主要包括梯田、溝頭防護工程、谷坊、淤地壩、小型蓄排工程、引洪漫地工程、崩崗治理工程、林草工程等。這些設(shè)施可以減緩因自然因素和人為活動造成的水土流失。工程建設(shè)項目水土流失治理設(shè)施主要包括攔渣工程、護坡工程、土地整治工程、防洪工程、防風(fēng)固沙工程、泥石流治理工程、綠化工程等。這些設(shè)施可以減緩因開發(fā)建設(shè)項目造成的人為水土流失。由此可見水土保持設(shè)施是指人工治理成果。

3 鐵路建設(shè)項目對水土保持設(shè)施的影響及采取的措施

鐵路建設(shè)項目屬于線性工程，建設(shè)過程中不可避免地會占用土地，擾動和破壞原地貌。由于受地形條件及轉(zhuǎn)彎半徑等技術(shù)因素的限制，工程會占用或損壞一定數(shù)量的水土保持設(shè)施。如山區(qū)鐵路線路部分區(qū)段占壓梯田，跨河橋梁段可能局部損壞防洪工程，風(fēng)沙區(qū)線路可能局部占壓防風(fēng)固沙設(shè)施，線路可能局部占壓綠化工程等。但占用的水土保持設(shè)施一般僅限于個別工點。根據(jù)《水土保持法》第二十五條規(guī)定“在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當編制水土保持方案，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批，并按照經(jīng)批準的水土保持方案，采取水土流失預(yù)防和治理措施?！辫F路建設(shè)項目在項目可研階段建設(shè)單位就委托有資質(zhì)的單位編制水土保持方案報告書，在報告書中對鐵路工程采取水土流失防治措施的同時對占壓和破壞的水土保持設(shè)施也采取了恢復(fù)相應(yīng)水土保持功能的措施。如在占用梯田區(qū)段采取了具有同樣水土保持功能的路基邊坡防護、排水順接等工程防護措施?？绾訕蛄菏┕み^程中對河流堤岸防洪設(shè)施有損壞的區(qū)段也要采取相應(yīng)的恢復(fù)措施。在風(fēng)沙區(qū)占用防沙工程后不僅要對路基邊坡進行防護，還要對路基兩側(cè)采取強化防風(fēng)固沙措施。對路基占用的林草工程不僅要在路基兩側(cè)坡面采取防護工程及植物防護措施，在路基兩側(cè)一定范圍內(nèi)還要采取喬灌草相結(jié)合的方式強化水土保持設(shè)施。因此從水土保持角度分析鐵路建設(shè)項目雖然不可避免地會損壞一定數(shù)量的水土保持設(shè)施，但鐵路建設(shè)對損壞的水土保持設(shè)施基本都采取了有效的工程恢復(fù)及防治措施。

4 水土保持設(shè)施補償?shù)姆绞郊按嬖趩栴}

根據(jù)目前的建設(shè)項目水土保持管理程序，建設(shè)項目需在可行性研究階段編制水土保持方案，在方案中要明確計列水土保持設(shè)施補償費。建設(shè)項目實施過程中要向項目所在地的縣級水行政主管部門繳納水土保持設(shè)施補償費。但目前許多建設(shè)單位對于水土保持設(shè)施補償費的定義和征收的合理性存在很多爭議。《水土保持法》第三十二條規(guī)定“開辦生產(chǎn)建設(shè)項目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動造成水土流失的，應(yīng)當進行治理。在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦生產(chǎn)建設(shè)項目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動，損壞水土保持設(shè)施、地貌植被，不能恢復(fù)原有水土保持功能的，應(yīng)當繳納水土保持補償費，專項用于水土流失預(yù)防和治理?！边@條規(guī)定在執(zhí)行過程中存在以下問題。首先，水土保持設(shè)施應(yīng)該是人工治理水土流失的成果性設(shè)施，而在一些地區(qū)要求按建設(shè)項目的占地面積繳納水土保持設(shè)施補償費，將普通農(nóng)田、天然草地、天然林地、河流等均界定為水土保持設(shè)施。其次，各地關(guān)于損壞水土保持設(shè)施的補償費的定義不盡相同，一些省區(qū)定義為為水土保持設(shè)施補償費，一些省區(qū)定義為水土流失補償費。

對于鐵路建設(shè)項目而言，項目建設(shè)期不可避免地會擾動原地貌，對部分水土保持設(shè)施造成占壓和損壞。個別施工單位在施工過程中水土保持臨時措施實施不到位，造成施工期水土流失量增大。但在項目竣工時鐵路建設(shè)項目一般都實施了較完善的水土保持設(shè)施，線路兩側(cè)的生態(tài)環(huán)境及其水土保持功能基本能夠得到恢復(fù)。因此已恢復(fù)水土保持功能的范圍不應(yīng)再征收“水土保持補償費”。新修訂的《水保法》規(guī)定“水土保持補償費的收取使用管理辦法由國務(wù)院財政部門、國務(wù)院價格主管部門會同國務(wù)院水行政主管部門制定。生產(chǎn)建設(shè)項目在建設(shè)過程中和生產(chǎn)過程中發(fā)生的水土保持費用，按照國家統(tǒng)一的財務(wù)會計制度處理?！边@條規(guī)定將統(tǒng)一全國各省區(qū)千差萬別的水土保持補償費的征收辦法，在一定程度上可以避免亂收費現(xiàn)象的發(fā)生。

5 水土保持功能的恢復(fù)與補償

從水土保持的基本理念上來講，工程建設(shè)項目應(yīng)當加強水土保持設(shè)施及自然植被的保護，其目的在于解決“一邊治理，一邊破壞”的問題。為在工程建設(shè)項目中科學(xué)保護和合理補償水土保持設(shè)施，筆者建議:

首先，對因工程建設(shè)項目實施而損壞的水土保持設(shè)施應(yīng)該采取恢復(fù)措施。對鐵路建設(shè)項目而言，因工程占地而損壞的水土保持設(shè)施雖然無法恢復(fù)原狀，但應(yīng)采取其它措施來恢復(fù)該路段原有的水土保持功能。如路基工程損壞或占壓原地貌植被的應(yīng)該在路基邊坡及路基兩側(cè)重新種植植被。一般來講鐵路建設(shè)項目實施的水土保持設(shè)施到設(shè)計水平年后其防治水土流失的功能要比原水保設(shè)施更強。因此這些區(qū)段的原水土保持設(shè)施可不再給予補償。

其次，對因鐵路建設(shè)項目損壞而不能恢復(fù)的水土保持設(shè)施應(yīng)按造價給予補償。如鐵路伴行施工便道，在工程后常常會有一部分需要保留，作為運營期檢修車輛通行道路。由于道路等級限制，一般為泥結(jié)碎石道路，基本無水保功能。因這些道路建設(shè)而損壞的水土保持設(shè)施應(yīng)按照建設(shè)項目施工時的造價對原水土保持設(shè)施的建設(shè)方給予補償。

6 結(jié)語

綜上所述，長期以來鐵路部門非常重視水土保持工作，在項目前期編制的水土保持方案中提出了較嚴格的水土保持措施，項目實施過程中投入大量資金進行水土流失防治。目前我國正在開展大規(guī)模鐵路建設(shè)，從水土保持角度應(yīng)加強施工期管理，嚴格落實各項水土保持措施，減少施工期帶來的水土流失數(shù)量。對工程建設(shè)項目損壞的水土保持設(shè)施要嚴格界定，對確因鐵路建設(shè)項目施工造成損壞的水土保持設(shè)施給予合理補償。

The Compensation and Impact of Railway Construction Project on Soil and Water Conservation Facilities

JIANG Hai-bo
(Energy Saving＆Environmental Protection＆Occupational Safety and Health Research Institute，China Academy of Railway Sciences，Beijing 100081，China)

Based on the Water Conservation Act and relevant regulations，the definition of soil and water conservation facilities was redefined and described.The impact of railway construction project，as well as the unreasonable factors of compensation on the soil and water conservation facilities was analized.Based on the analysis，the measures of conserving and compensating soil and water conservation facilities were proposed.

railway construction project; soil and water conservation facilities; compensation

X322

B

2095－1671(2011)01－0025－03

2010-11-01;

2011-01-12

姜海波(1965－)，男，遼寧沈陽人，副研究員，從事環(huán)境影響評價、水土保持工作。