中國(guó)圖書館立法的逆向思考

羅明蘭

（南京圖書館，江蘇 南京 210018）

1980年李克西先生以一篇題為《六律正五音、規(guī)矩成方圓——談?wù)勔惨昧⒎▉肀ＷC我國(guó)圖書館事業(yè)的發(fā)展》的文章，而攪動(dòng)一池漣漪，令圖書館界拍案相向。雖經(jīng)歲月的洗磨，圖書館人對(duì)圖書館立法仍經(jīng)年累月，念念不忘。然而，人們翹首以待的圖書館法卻春去無痕。是什么原因困擾了中國(guó)圖書館的立法？筆者紊思困惑，遂萌發(fā)洞悉之心，擬輾轉(zhuǎn)視角，對(duì)其予以逆向思考。

1 我國(guó)圖書館法空缺的原因

為了說明問題，我們不妨從法的角度，尋找影響我國(guó)圖書館立法的原因。筆者以為，從立法的理論與實(shí)踐來看，由于中國(guó)社會(huì)在轉(zhuǎn)型期具有劇烈的“跳躍性”，使我們?cè)邗咱劜饺氍F(xiàn)代化的法制社會(huì)”的進(jìn)程中，難免存在立法的遺落之處；從立法的程序性內(nèi)容來看，由于幾種立法觀的不同，在中國(guó)圖書館立法問題上彼此要達(dá)成共識(shí)，需要時(shí)間來溝通；從圖書館自身的特殊性來看，由于地域、館種類型、館屬系統(tǒng)的不同，圖書館立法過程漫長(zhǎng)而復(fù)雜，由于其對(duì)國(guó)計(jì)民生的影響是潛移默化的，它的作用不能立竿見影，因而也不可能立刻得到全社會(huì)的共同認(rèn)可、重視。

1.1 法律的一個(gè)遺落之處

中國(guó)在向信息時(shí)代的轉(zhuǎn)型中，步履則更加維艱，由于要與國(guó)際快速接軌，社會(huì)在轉(zhuǎn)型中具有劇烈的“跳躍性”，也不可避免地伴隨著社會(huì)秩序的紊亂、社會(huì)行為的混亂等一些社會(huì)“失范”狀態(tài)，需要立的法律接踵而至。為了平穩(wěn)地將我國(guó)過渡到“現(xiàn)代化的法制社會(huì)”，從立法的理論與實(shí)踐來看，立法必然是依據(jù)影響國(guó)計(jì)民生的程度，按照輕重緩急、按照一定的程序來進(jìn)行，越是混亂的地方，法律就越健全；越是頻頻發(fā)生惡性事件的地方，立法就越快。像圖書館這樣的暫時(shí)還沒有激烈矛盾沖突的地方，立法也就相應(yīng)滯后，也可能是立法的一個(gè)遺落之處，甚至還有可能成為立法的盲區(qū)。

1.2 彼此沒有達(dá)成共識(shí)

在圖書館立法問題上，大致存在唯章程的公眾參與法學(xué)觀、唯歷史的人文法學(xué)觀、唯利益的經(jīng)濟(jì)法學(xué)觀，由于各自的視角不同，對(duì)圖書館立法的認(rèn)識(shí)也有差異，彼此要達(dá)成共識(shí)，需要一定的時(shí)間來溝通。

1.2.1 唯章程的公眾參與立法觀認(rèn)為中國(guó)圖書館立法缺少公眾基礎(chǔ)。他們認(rèn)為立法程序應(yīng)有“章”可循，有“序”可依。而在圖書館立法問題上，公眾的知情權(quán)和參與權(quán)均表現(xiàn)不足，甚至連圖書館的工作人員對(duì)圖書館立法也關(guān)注甚少，好像圖書館立法是圖書館界少數(shù)專家的事。

1.2.1.1 公眾參與圖書館立法是憲法賦予公民的基本權(quán)利。我國(guó)憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！边@是我國(guó)憲法理論的重要原則。中國(guó)的《立法法》也已明確確立了公民在立法過程中的參與制度，也就是確立了公眾參與立法的法律地位。但在圖書館立法的過程中，公眾意識(shí)與利益體現(xiàn)的不夠。因而，圖書館立法缺乏公眾基礎(chǔ)。

1.2.1.2 公眾參與不足的主要表現(xiàn)。在立法過程中，公眾意見沒有一個(gè)明確的直通渠道；公眾參與沒有明確的規(guī)劃；相關(guān)專家或非政府研究機(jī)構(gòu)的專家并不是真正意義上的公眾，他們只是技術(shù)層面的杰出代表，而不能代表社會(huì)各個(gè)方面的讀者；公眾參與缺乏制度保障與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1.2.1.3 在圖書館立法過程中，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)沒有程序性內(nèi)容。圖書館是為公眾服務(wù)的，公眾對(duì)于在圖書館究竟應(yīng)享受哪些合法權(quán)益，沒有明確的知情權(quán)；公眾對(duì)需要讀的書、喜愛讀的書沒有采購的參與權(quán)。圖書館立法就應(yīng)從這些實(shí)體的、程序性的內(nèi)容來進(jìn)行。有關(guān)部門應(yīng)拓寬公眾的參與渠道，以多種方式強(qiáng)化、落實(shí)、保證公眾對(duì)圖書館立法的參與，實(shí)行立法公開。

1.2.2 唯歷史的人文法學(xué)觀認(rèn)為圖書館發(fā)展到一定的程度，圖書館法也就自然而然地形成了。他們認(rèn)為“法律之治乃是在歷史的漸次演生中，而非有意識(shí)地根據(jù)可得預(yù)見的社會(huì)目的所為之全盤人為重新改造中，逐漸開成的”。[1]

1.2.3 唯利益的經(jīng)濟(jì)法學(xué)觀認(rèn)為中國(guó)圖書館無需另外立法。他們認(rèn)為立法的關(guān)鍵之處就是對(duì)社會(huì)各階層的利益進(jìn)行精確的權(quán)衡，明確各自責(zé)、權(quán)、利的范圍及相互關(guān)系，使社會(huì)各方均利益最大化。他們認(rèn)為圖書館靠國(guó)家撥款，向社會(huì)無償提供服務(wù)，不能創(chuàng)造直接的社會(huì)效益，也不存在各方的利益糾紛，基本上是在國(guó)家法規(guī)的框架內(nèi)履行自己的職責(zé)，從新中國(guó)成立至今圖書館基本上沒有發(fā)生過惡性事件，無需再另外立法。

1.3 作用不能立竿見影

1.3.1 圖書館事業(yè)自身的特殊性：整體事業(yè)，分散管理。表現(xiàn)在地域上，受地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的影響，圖書館地域之間發(fā)展不平衡；表現(xiàn)在專業(yè)上，圖書館又分為科技、學(xué)校、公共等類型；表現(xiàn)在行政隸屬上，有國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、區(qū)級(jí)等圖書館，形成了各自為政、多層管理、條塊分割的局面。因此，要立一部適用于跨越地域、跨館種類型、跨館屬系統(tǒng)的圖書館法，確實(shí)很難。圖書館立法過程漫長(zhǎng)而又復(fù)雜。

1.3.2 圖書館是科學(xué)、文化、教育事業(yè)的重要組成部分，是滿足公眾對(duì)科學(xué)文化、知識(shí)信息需求的機(jī)構(gòu)，負(fù)有傳播科學(xué)文化知識(shí)、開發(fā)文獻(xiàn)資源、提供咨詢服務(wù)的責(zé)任。但由于其對(duì)國(guó)計(jì)民生的影響是潛移默化的，它的作用不能立竿見影，因而也不可能立刻就得到全社會(huì)的共同認(rèn)可與重視。

2 圖書館立法的迫切性及必要性

筆者以為，立法是為了料理、規(guī)范人事，造福人世而編織的人間秩序、人世規(guī)則；是事物良性發(fā)展、事半功倍的追求過程。圖書館法的空缺，不是意味著圖書館已經(jīng)相當(dāng)規(guī)范，無需立法，正好相反，它還存在著許多問題急需解決：讀者的權(quán)益保護(hù)、圖書館對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)；圖書館自身的一些體制管理、技術(shù)管理、人事管理；國(guó)家、讀者、圖書館之間的相互關(guān)系以及各自的責(zé)任、義務(wù)、權(quán)利均沒有納入規(guī)范化、法制化軌道。為此，圖書館立法是必要的、迫切的。

2.1 立法的必要性

立法是為了建立一個(gè)可以預(yù)測(cè)的、可以計(jì)算的、合理的、良性發(fā)展的并具有強(qiáng)制性、規(guī)范性、概括性、穩(wěn)定性、公開性的不受行政干預(yù)而自覺遵守的執(zhí)法、司法制度。在現(xiàn)代化的法制社會(huì)里，它是將事情規(guī)范化的保證。

2.2 立法的迫切性

2.2.1 圖書館活動(dòng)是以知識(shí)、信息的傳遞為紐帶，以讀者為軸心來開展工作的，但其在讀者的權(quán)益保護(hù)、服務(wù)中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面沒有明確的法律規(guī)范。

2.2.1.1 讀者權(quán)益保護(hù)沒有明確的法律規(guī)范。讀者的權(quán)益保護(hù)應(yīng)貫穿于圖書館工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，但是我國(guó)圖書館從采編到提供服務(wù)均從本館制定的管理制度出發(fā)，很少考慮讀者的權(quán)益。采購脫離讀者的需求；在辦證、退證的時(shí)間與手續(xù)上引起讀者不滿；書籍的開架范圍不足70%，讀者自選度??；開放時(shí)間白天長(zhǎng)，不方便讀者；少數(shù)圖書館的少數(shù)工作人員區(qū)別對(duì)待讀者，缺少真誠、文明的服務(wù)，這些都客觀地侵害了讀者的權(quán)益。對(duì)此，必須通過立法來保證。

2.2.1.2 圖書館在提供信息資源的服務(wù)中，對(duì)資源的使用程度無明確界線，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)沒有明確的法律規(guī)范。圖書館在文獻(xiàn)資源的提供上，存在著無償提供與過度“濫用”的矛盾；在復(fù)印文獻(xiàn)上，存在著滿足了讀者需求卻侵犯了作者著作權(quán)的矛盾；在下載復(fù)制網(wǎng)絡(luò)資源上，存在著方便了讀者卻侵害了軟件、電子、數(shù)字化版權(quán)所有的矛盾；在資源共享上，存在著只想多下載卻不想提供的矛盾；還存在著知識(shí)產(chǎn)權(quán)利用與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的矛盾。對(duì)此，必須通過立法來解決。

2.2.2 圖書館所采用的信息技術(shù)沒有明確的法律規(guī)范。圖書館在選擇計(jì)算機(jī)系統(tǒng)軟件技術(shù)上沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)：各圖書館選擇的軟件五花八門，有深圳版的ILAS、大連版的博菲特、有清華金盤……使計(jì)算機(jī)兼容問題越來越突出，甚至有些館的本館資源在館內(nèi)也不能共享；在信息安全管理問題上沒有網(wǎng)絡(luò)信息的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理：缺少網(wǎng)絡(luò)準(zhǔn)入、聯(lián)網(wǎng)登記、聯(lián)網(wǎng)電腦管理、防毒殺毒以及相關(guān)安全管理責(zé)任人的獎(jiǎng)懲等制度。對(duì)此，必須通過立法來規(guī)定。

2.2.3 圖書館對(duì)采購圖書的經(jīng)費(fèi)管理沒有明確的法律規(guī)范。圖書館在采購文獻(xiàn)資源中，對(duì)購書的折扣、回扣沒有實(shí)行財(cái)務(wù)公開，對(duì)怎樣有效地保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)沒有明確的法律規(guī)范。對(duì)此，必須通過立法來監(jiān)督。

2.2.4 圖書館從業(yè)人員的資質(zhì)沒有明確的法律規(guī)范。圖書館各崗位的從業(yè)人員沒有明確的資質(zhì)規(guī)定：有些工作人員對(duì)圖書館學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)、社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)以及計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、信息檢索等常識(shí)不了解；對(duì)本館的館藏、數(shù)據(jù)庫不了解；甚至有少數(shù)工作人員不能熟練地使用各種工具書，圖書館這樣的讀者服務(wù)隊(duì)伍，難以完成信息時(shí)代為讀者提供信息檢索咨詢與知識(shí)導(dǎo)航的任務(wù)。對(duì)此，必須通過立法來優(yōu)化圖書館人員的整體結(jié)構(gòu)。

2.2.5 國(guó)家對(duì)圖書館每年經(jīng)費(fèi)的劃撥沒有明確的法律規(guī)范。圖書館每年的購書經(jīng)費(fèi)應(yīng)占文化部整體預(yù)算的百分之幾，沒有明確的法律規(guī)范；人均購書費(fèi)用、人均新書占有率、資源載體形式的比例在經(jīng)費(fèi)提供上也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，必須通過立法來保證圖書館的生存與發(fā)展。

2.2.6 國(guó)家對(duì)呈繳本制度的監(jiān)督?jīng)]有明確的法律規(guī)范。呈繳本制度系指出版單位有義務(wù)免費(fèi)向國(guó)家指定的圖書館交送一定數(shù)量的出版物。雖然我國(guó)在呈繳本制度方面已有明文規(guī)定：1979年新聞出版署頒布的《關(guān)于征集圖書、雜志、報(bào)紙樣本的辦法》，1991年重新頒發(fā)的《關(guān)于征集圖書、雜志、報(bào)紙樣本的辦法》的通知，國(guó)務(wù)院的《出版管理?xiàng)l例》、《音像制品管理?xiàng)l例》等都提及了呈繳本制度，但一些出版部門仍未執(zhí)行，國(guó)家對(duì)其的監(jiān)督?jīng)]有明確的法律規(guī)范。對(duì)此，必須立法，將呈繳作為作者、著作權(quán)人、出版機(jī)構(gòu)的義務(wù)。

為了規(guī)范圖書館的行為、讀者行為、政府與圖書館以及相關(guān)機(jī)構(gòu)的行為，圖書館必須立法。只有通過立法，才能調(diào)節(jié)國(guó)家與圖書館、圖書館與其他組織之間以及圖書館與讀者之間在圖書館活動(dòng)中所產(chǎn)生的各種法律關(guān)系，才能將我國(guó)的圖書館事業(yè)發(fā)展得更好。

3 圖書館立法是圖書館生存之道

從信息的“生態(tài)”視角看，立法是為保護(hù)圖書館事業(yè)的發(fā)展。在信息服務(wù)多元化的時(shí)代，信息服務(wù)同樣也遵循優(yōu)勝劣汰的自然法則，這是無法回避的客觀現(xiàn)實(shí)。信息服務(wù)機(jī)構(gòu)是生存還是毀滅，取決于信息資源以及信息服務(wù)的質(zhì)量。雖說圖書館在信息的歷史性、連續(xù)性上占有一定的優(yōu)勢(shì)，對(duì)人類文化資源的保存和傳遞也曾經(jīng)做過不少工作，但是，在世界性的信息資源質(zhì)量、信息服務(wù)質(zhì)量的激烈競(jìng)爭(zhēng)中，同樣也面臨生存的危機(jī)。為了使中國(guó)的圖書館在競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地，我們必須找出差距，規(guī)范自身行為；為了更好地發(fā)展自己的事業(yè)，提供更優(yōu)質(zhì)的信息資源，更好地服務(wù)于社會(huì)，確實(shí)承擔(dān)起中華文明承先接后、薪火相傳的重任；為了使我國(guó)的圖書館事業(yè)融入到世界圖書館事業(yè)之中，與國(guó)際接軌，圖書館立法刻不容緩。

3.1 中國(guó)圖書館與國(guó)外圖書館的差距

在圖書館法律規(guī)范方面，目前在全世界的60多個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，有1/3的國(guó)家已先后制定出250多部圖書館法規(guī)。美國(guó)早在1848年就頒布了世界上第一部圖書館法；英國(guó)在1850年也頒布了公共圖書館法；日本圖書館協(xié)會(huì)也在1954年通過并公布了《圖書館自由宣言》。這些國(guó)家的圖書館法都促進(jìn)了本國(guó)圖書館事業(yè)的快速發(fā)展，同時(shí)，也推動(dòng)了該國(guó)文化、科技、教育事業(yè)的迅猛發(fā)展，而中國(guó)時(shí)至今日仍沒有自己的圖書館法。在公共圖書館設(shè)置方面（以每所圖書館平均服務(wù)人群統(tǒng)計(jì)）：我國(guó)為45.7萬人/館、日本為5.7萬人/館、加拿大為2.8萬人/館、英國(guó)為1.2萬人/館、法國(guó)為3.6萬人/館、德國(guó)為1.3萬人/館、美國(guó)為1萬人/館，而丹麥僅為0.2萬人/館。如果按照國(guó)際圖聯(lián)擬定的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)公共圖書館與此是有差距的，這些都在一定程度上制約了我國(guó)公民對(duì)圖書館的利用，也制約了中國(guó)圖書館事業(yè)的發(fā)展。在資源開發(fā)方面：在美國(guó)，公民只需拔打免費(fèi)電話到圖書館，就能大致獲取自已所需的信息。更有甚者，他們對(duì)外來文化的研究也煞費(fèi)苦心，如對(duì)我國(guó)上下五千年的歷史已進(jìn)行系統(tǒng)的數(shù)字化處理。從更久遠(yuǎn)的時(shí)間來看，他們有可能比我們更清楚我們的歷史。真不敢想象，我們的子孫后代是不是要在美國(guó)圖書館的數(shù)據(jù)庫里才能尋找到中國(guó)文明的足跡！由此來看，必須通過立法來保證對(duì)圖書館的投入。

3.2 與國(guó)際接軌，將我國(guó)圖書館事業(yè)融入世界圖書館事業(yè)中

我國(guó)加入WTO標(biāo)志著我國(guó)對(duì)外開放進(jìn)一步擴(kuò)大，與外國(guó)的交流與合作進(jìn)一步密切。但是，我國(guó)在融入國(guó)際社會(huì)的同時(shí)，一定要發(fā)揮自己的作用，否則，我們的圖書館就會(huì)被淹沒在世界信息的海洋里，喪失自己存在的價(jià)值。筆者以為，與國(guó)際接軌，不等于全盤西化，也不等于不要本土文化、不要中國(guó)的圖書館。為此，必須立法來保證中國(guó)的圖書館既能夠融入國(guó)際社會(huì)，又有自己的獨(dú)立性。

3.3 為了中華文明的薪火相傳，圖書館立法刻不容緩

圖書館是一個(gè)保存和傳遞人類文化資源的專門機(jī)構(gòu)。中國(guó)五千年文化精髓得以逃過歷史的大浪淘沙，為萬世誦頌、流傳，這其中凝結(jié)了中國(guó)多少代人皓首窮經(jīng)的一腔熱血，他們一脈相承、層層疊疊、前赴后繼、跋涉其中，才孕育了這些傳世之作；也凝結(jié)了多少代中國(guó)圖書館同仁對(duì)其不遺余力的保護(hù)。我邦圖書館界的后生，切不可將國(guó)家如此燦爛的瑰寶斷送在我輩之手。因此，只有立法，才能從根本上保護(hù)好我們的文化資源，才能保證讀者的權(quán)益。所以說，圖書館立法之道是圖書館生存之道。

[1]許章潤(rùn)譯.論立法與法學(xué)的當(dāng)代使命.北京：中國(guó)法制出版社，2001.

[2]張思之.真正的律師與優(yōu)秀的律師.北京：時(shí)事出版社，2002.

[3]Oliver Wendell Holmes.The Path of the Law.Cambridge，Massachusetts：Harvard Law Review，1897.

[4]文化部圖書館事業(yè)管理局科教處.世界圖書館事業(yè)資料匯編.北京：書目文獻(xiàn)出版社，1990.

[5]許崇德.憲法學(xué).北京：中共中央黨校出版社，2003.