美國(guó)政府信息增值利用：經(jīng)驗(yàn)、模式及啟示

●鄧珊妮（湖南工業(yè)大學(xué) 圖書館，湖南 株洲 412007）

在現(xiàn)代信息社會(huì)中，對(duì)信息的增值利用將成為推動(dòng)財(cái)富積累和文明發(fā)展的重要途徑。［1］政府信息是一種特殊類型的信息資源。一般認(rèn)為，政府信息增值利用是指政府機(jī)構(gòu)從增進(jìn)社會(huì)公益出發(fā)，通過某種手段使信息資源在運(yùn)動(dòng)過程中出現(xiàn)效用與價(jià)值的增長(zhǎng)，使政府信息得到更為廣泛和有效的利用。［2］政府信息蘊(yùn)含著驚人的經(jīng)濟(jì)潛力，這也是其具備強(qiáng)大增值性的重要原因之一。正因如此，國(guó)際上對(duì)政府信息增值利用非常重視，其中尤以美國(guó)最為突出。如何全面分析發(fā)達(dá)國(guó)家政府信息增值利用的成功經(jīng)驗(yàn)和典型模式，以期對(duì)我國(guó)有所啟示，在當(dāng)前顯得重要而迫切。

1 美國(guó)政府信息增值利用的主要經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)在政府信息增值利用方面起步較早，并在促進(jìn)政府信息增值利用上有著十分成熟的經(jīng)驗(yàn)。［3］

（1）針對(duì)不同的政府信息采取不同的增值利用策略。例如，對(duì)于聯(lián)邦政府信息采取“完全與公開”的政策；對(duì)于聯(lián)邦政府資助的非營(yíng)利部門信息，承認(rèn)這些非營(yíng)利部門可以對(duì)自己的研究成果和技術(shù)申請(qǐng)專利和版權(quán)，但政府對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)和信息保留使用權(quán)，或允許他人使用數(shù)據(jù)的權(quán)利；對(duì)于地方政府信息的增值利用和產(chǎn)權(quán)歸屬由地方政府自主確定，但保證不與國(guó)家的強(qiáng)行立法相沖突。［4］

（2）制定了較豐富的政府信息增值利用的相關(guān)法律。例如，美國(guó)通過的《版權(quán)法》明確規(guī)定版權(quán)保護(hù)不適用于聯(lián)邦政府所擁有的任何文件，這使得政府部門信息增值利用在很大程度上不受限制。美國(guó)通過制定一系列關(guān)于信息公開的法律來保障公眾獲取和利用政府信息,主要有《信息自由法》及修正案、《咨詢委員會(huì)法》《隱私法》《陽光下的政府法》《美國(guó)聯(lián)邦信息資源管理政策》《電子信息自由法》等。美國(guó)的信息公開制度從《信息自由法》制定以來，經(jīng)過不斷的發(fā)展已形成較為完善的制度，為保障政府信息的公共獲取、增值利用起到了根本性的作用。通過從中央到地方的這一系列有關(guān)信息公開的法律與政策,美國(guó)逐步建立了一套較為完整的政府信息公開的法律法規(guī)體系。正是在這套體系的保障下，美國(guó)公眾才可以相對(duì)自由地獲取政府信息，從而促進(jìn)政府信息的增值利用。

（3）政府鼓勵(lì)私營(yíng)部門利用政府信息進(jìn)行增值開發(fā)和利用。保證在政府信息增值利用中，屬于政府履行公共任務(wù)需要的原始數(shù)據(jù)仍然確保對(duì)公眾的完全開放；聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)要求非贏利機(jī)構(gòu)研究人員在使用政府資金生產(chǎn)、出版數(shù)據(jù)或編入其他數(shù)據(jù)庫時(shí)，不給予對(duì)該數(shù)據(jù)庫排外性使用的權(quán)力。正是由于美國(guó)政府對(duì)政府信息的公開和開發(fā)利用采取積極鼓勵(lì)的態(tài)度，才使得美國(guó)成為世界上的信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)第一大國(guó)。

（4）利用現(xiàn)代先進(jìn)的信息技術(shù)促進(jìn)政府信息增值利用。美國(guó)政府積極將網(wǎng)格技術(shù)、泛在網(wǎng)絡(luò)、云計(jì)算等信息技術(shù)融入到政府信息的公開和開發(fā)利用中；通過大力發(fā)展電子政務(wù)來促進(jìn)政府信息資源的增值利用。在一系列政策措施的保證下，美國(guó)政府網(wǎng)站發(fā)展迅速，不但聯(lián)邦一級(jí)和州一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)已全部上網(wǎng)，而且?guī)缀跛锌h市一級(jí)政府也都建立了自己的站點(diǎn)。同時(shí)，為保證政府信息獲取和利用的快速、全面，美國(guó)政府采用了政府信息指引服務(wù)的技術(shù)，用來識(shí)別整個(gè)聯(lián)邦政府的公共信息資源，描述這些資源中的可用信息，提供獲取該信息的方式。該項(xiàng)技術(shù)的采用，幫助社會(huì)公共部門最大限度地獲取符合要求的政府信息，從而提高政府信息的利用效率。

2 美國(guó)政府信息增值利用的典型模式

2.1 開放的商業(yè)化運(yùn)作模式

美國(guó)對(duì)政府信息增值利用采取完全放開的政策，可概括為：強(qiáng)效的信息自由法保障，政府著作權(quán)無嚴(yán)格限制、信息收費(fèi)僅限于復(fù)制成本、信息渠道透明通暢、對(duì)增值利用不加限制。這種寬松的商業(yè)化運(yùn)作模式促進(jìn)了美國(guó)公眾對(duì)政府信息廣泛而深入的利用與開發(fā)，使美國(guó)政府信息市場(chǎng)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于其他國(guó)家，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，美國(guó)政府信息開發(fā)重點(diǎn)行業(yè)的產(chǎn)值在5年內(nèi) （2005—2009年） 增長(zhǎng)了 28個(gè)百分點(diǎn)。［5］美國(guó)聯(lián)邦政府的信息資源利用思路明確而有效，《憲法》《信息自由法》等法律保證所有公眾都可獲取所有政府信息，并允許和鼓勵(lì)任何個(gè)人或私營(yíng)組織對(duì)原始政府信息進(jìn)行復(fù)制、加工、出售等增值利用活動(dòng)，但這些信息服務(wù)組織并不能因此獲得政府信息增值利用的獨(dú)占權(quán)，從而吸引了大量私營(yíng)機(jī)構(gòu)從事政府信息資源增值利用的工作，提高了美國(guó)政府信息資源開發(fā)利用的整體水平，推動(dòng)了政府信息資源開發(fā)利用商業(yè)化運(yùn)作模式的蓬勃發(fā)展。

美國(guó)政府信息增值利用運(yùn)用私營(yíng)企業(yè)為主體的多元化開發(fā)模式，政府的主要責(zé)任在于提供豐富的信息資源，引導(dǎo)企業(yè)的合理經(jīng)營(yíng)，確保良好的信息市場(chǎng)環(huán)境。政府信息增值利用從政府信息處理到技術(shù)應(yīng)用都實(shí)行外包，購買企業(yè)的信息服務(wù)。這種商業(yè)化運(yùn)作模式不僅保證了政府系統(tǒng)的持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行，滿足了應(yīng)用需要，也為企業(yè)創(chuàng)造了更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，繁榮了政府信息資源開發(fā)利用市場(chǎng)。

2.2 嚴(yán)密的法律保障體系模式

美國(guó)“世界信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)第一大國(guó)”的稱號(hào)和其較為嚴(yán)密的政府信息增值利用法律保障體系的建立是密不可分的。該體系的核心就在于倡導(dǎo)政府信息資源的自由獲取及開發(fā)利用。美國(guó)《憲法第一修正案》對(duì)美國(guó)的政府信息公開及利用具有決定性的作用，為政府信息的獲取及利用奠定了基本的思想及指導(dǎo)方向。1976年修訂的《版權(quán)法》明確規(guī)定版權(quán)保護(hù)不適用于任何美國(guó)政府的作品?！栋鏅?quán)法》在政府信息的獲取及開發(fā)利用中承擔(dān)著重要的調(diào)節(jié)作用，對(duì)政府信息版權(quán)免于保護(hù)的原則大大便利了美國(guó)政府信息資源的增值性開發(fā)利用。1966年《信息自由法》頒布，奠定了美國(guó)政府信息公開政策的基礎(chǔ)，在一定程度上促進(jìn)了美國(guó)政府信息資源的增值利用，繼而先后4次對(duì)《信息自由法》進(jìn)行了修訂?！峨娮有畔⒆杂煞ㄐ拚浮返某雠_(tái)，方便了公眾在線獲取重要的政府記錄。美國(guó)許多增值開發(fā)商正是得益于信息自由的寬松環(huán)境，才得以獲取大量的政府信息資源并加以開發(fā)利用?！蛾柟庀碌恼ā贰百x予公眾取得關(guān)于聯(lián)邦政府決策過程中最充分的可以使用的信息的權(quán)利”，［6］它的頒布進(jìn)一步促進(jìn)了美國(guó)公眾對(duì)政府信息的獲取及開發(fā)利用。有關(guān)聯(lián)邦政府的信息政策在1993年的《A-130號(hào)通告》中有著重要規(guī)定，為美國(guó)政府信息資源的公開及利用奠定了基礎(chǔ)。美國(guó)國(guó)會(huì)于1995年提出并通過了《文書削減法》修正案，為聯(lián)邦政府信息資源管理制定了政策指南，規(guī)定了政府機(jī)構(gòu)都應(yīng)該確保公眾能夠及時(shí)地和公平地獲取機(jī)構(gòu)的公共信息，同時(shí)也為政府信息的增值利用留下了較大的發(fā)展空間。

除了由上述聯(lián)邦政府和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)頒布的法規(guī)和政策外，美國(guó)有些州也制定了自己的信息獲取法，如得克薩斯州的《公共信息法》。州及地方政府頒布的信息獲取法使得公眾可以自由獲取州及地方政府的信息資源。這一系列的法律法規(guī)構(gòu)成了美國(guó)政府信息增值利用的制度體系，有力地保障了政府信息增值利用業(yè)務(wù)的順利開展。

2.3 較成熟的許可模式

要保證政府信息在不同主體中進(jìn)行流轉(zhuǎn)的順利實(shí)現(xiàn)，許可機(jī)制起到紐帶與橋梁的作用。政府部門對(duì)信息增值利用者進(jìn)行的許可在政府信息增值利用中起著重要的作用，是開展政府信息增值利用的前提。美國(guó)聯(lián)邦政府由于實(shí)施相對(duì)比較開放的信息獲取及開發(fā)利用政策，政府信息的許可非常自由，尤其是聯(lián)邦政府信息許可大都實(shí)施基于信息分發(fā)成本的收費(fèi)政策，許多地方政府也以基于邊際成本的價(jià)格向企業(yè)許可信息。

美國(guó)《信息自由法》中規(guī)定聯(lián)邦政府信息應(yīng)該自由為公眾所獲取，因此將政府?dāng)?shù)據(jù)通過商業(yè)方式許可給私營(yíng)機(jī)構(gòu)是受嚴(yán)格限制的，除非法律規(guī)定的例外；政府部門所擁有的一部分私人數(shù)據(jù)也適用于某些商業(yè)許可條款。除此之外，聯(lián)邦政府不能以超過分發(fā)的邊際成本來進(jìn)行數(shù)據(jù)的許可。《信息自由法》所規(guī)范的主要是美國(guó)聯(lián)邦政府信息，州及地方政府部門擁有的信息并不受該法限制。為了收回?cái)?shù)據(jù)投資成本，部分州及地方政府紛紛開展了向企業(yè)商業(yè)許可數(shù)據(jù)的計(jì)劃。地方政府部門向企業(yè)頒發(fā)信息增值利用的許可通?；趦煞N目的：一為增加財(cái)政收入，二為非經(jīng)濟(jì)上的目的。當(dāng)?shù)胤秸?jì)劃通過收費(fèi)方式來許可分發(fā)政府信息時(shí)，他們通常采取一些策略來減輕負(fù)面影響，如進(jìn)行價(jià)格區(qū)分、制定最低限制條款、抑制過高定價(jià)傾向等。至于非經(jīng)濟(jì)的政策目標(biāo)，主要基于以下考慮：首先，通過頒發(fā)許可證，可以對(duì)信息歸屬進(jìn)行初步確認(rèn)。其次，許多政府信息一旦被重新組合或包裝成新的數(shù)據(jù)產(chǎn)品將具有更大價(jià)值；如果政府部門一味禁止數(shù)據(jù)的摘錄或修改將在經(jīng)濟(jì)上起到相反的作用，一個(gè)簡(jiǎn)單和卓有成效的辦法就是在許可協(xié)議中頒發(fā)免責(zé)聲明來否定任何暗示的認(rèn)可或授權(quán)。

3 美國(guó)政府信息增值利用對(duì)我國(guó)的有益啟示

3.1 內(nèi)容總結(jié)

政府信息具備增值利用的潛力，美國(guó)則是政府信息增值利用開展較早和最具代表性的國(guó)家之一。美國(guó)通過開放的商業(yè)化運(yùn)作模式為企業(yè)創(chuàng)造了更多的發(fā)展空間，繁榮了政府信息利用的市場(chǎng)。美國(guó)通過以《信息自由法》為代表的一系列信息政策創(chuàng)造了政府信息自由獲取及開發(fā)利用的法律環(huán)境，形成了政府信息增值利用的制度文化，從而推動(dòng)其政府信息資源大規(guī)模的增值開發(fā)與利用。除此之外，美國(guó)應(yīng)用現(xiàn)代先進(jìn)的信息技術(shù)，還通過較成熟的許可機(jī)制促進(jìn)政府信息增值利用。對(duì)美國(guó)這些較典型的經(jīng)驗(yàn)和模式進(jìn)行分析和研究，將對(duì)我國(guó)政府信息增值利用法律與制度體系的構(gòu)建與完善提供有益的借鑒。

3.2 對(duì)我國(guó)的有益啟示

美國(guó)政府信息增值利用的經(jīng)驗(yàn)和模式對(duì)我國(guó)具有一些有益的啟示，主要表現(xiàn)在：

（1）構(gòu)建我國(guó)政府信息增值利用的市場(chǎng)監(jiān)控體系。在政府信息增值利用中，開展政府信息增值利用經(jīng)營(yíng)的企業(yè)構(gòu)成了其中的市場(chǎng)主體。這些企業(yè)，特別是私營(yíng)企業(yè)在進(jìn)行市場(chǎng)活動(dòng)中，不可避免會(huì)出現(xiàn)哄抬物價(jià)、實(shí)施壟斷等種種擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的現(xiàn)象，如果任其發(fā)展，必將阻礙政府信息增值利用工作的順利進(jìn)行。我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)在市場(chǎng)監(jiān)控方面的經(jīng)驗(yàn)，采取建立合理的市場(chǎng)監(jiān)控機(jī)構(gòu)、建立有效的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制以及充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用等措施來促進(jìn)我國(guó)的政府信息增值利用。就我國(guó)政府信息增值利用市場(chǎng)監(jiān)控體系而言，其制約和規(guī)范的重點(diǎn)領(lǐng)域主要體現(xiàn)在信息產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)控、信息產(chǎn)品價(jià)格監(jiān)控和信息市場(chǎng)交易行為的監(jiān)控3個(gè)方面。

（2）構(gòu)建并完善我國(guó)政府信息增值利用的法律保障體系。美國(guó)通過建立完善、有效的法律來保障政府信息增值利用的順利進(jìn)行。我們可以借鑒美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，完善政府信息公開的法規(guī)和政府信息增值利用的配套法規(guī)；完善信息公開制度，實(shí)現(xiàn)信息共享，促使更多的實(shí)用信息進(jìn)入公有領(lǐng)域；［7］條件成熟時(shí)可考慮根據(jù)我國(guó)的國(guó)情制定《信息資源增值利用法》，［8］以規(guī)范政府信息資源的增值利用。除此之外，還應(yīng)完善我國(guó)政府信息知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的規(guī)定。美國(guó)在1976年版權(quán)法中規(guī)定免于聯(lián)邦政府作品的版權(quán)保護(hù)，這一點(diǎn)給我們啟發(fā)：適當(dāng)擴(kuò)大政府信息中免于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的信息種類，可以推動(dòng)政府信息資源的自由獲取及增值開發(fā)利用，因此，我國(guó)《知識(shí)產(chǎn)權(quán)法》所規(guī)定的免于版權(quán)保護(hù)的政府信息資源范圍應(yīng)該適當(dāng)放寬，一些對(duì)社會(huì)公眾具有重要價(jià)值的信息，如地理信息、氣象信息、交通信息等也歸入其中，通過免除部分政府信息的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，真正促進(jìn)該部分信息的自由流動(dòng)及增值利用，實(shí)現(xiàn)信息產(chǎn)業(yè)的繁榮。

（3）充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)政府信息的增值利用。美國(guó)政府整合了多種信息獲取和處理技術(shù)，這是成功保障政府信息獲取和增值利用的重要手段。采用多種信息獲取技術(shù)，提高了公眾獲取信息的效率，節(jié)約了公眾使用信息的成本。在全球信息化的浪潮中，如何結(jié)合我國(guó)的具體情況整合現(xiàn)有信息技術(shù)，是保障政府信息增值利用的關(guān)鍵。因此，如何基于現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)采集的政府信息進(jìn)行科學(xué)整合，設(shè)法降低公眾獲取和利用信息的成本是我國(guó)政府部門急待解決的問題。其中，重要一環(huán)是加強(qiáng)我國(guó)政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)。在泛在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，優(yōu)秀的政府門戶網(wǎng)站是社會(huì)公眾獲取政府信息從而加以開發(fā)利用的有效途徑。不同層次的政府門戶網(wǎng)站應(yīng)體現(xiàn)出差異化的政府信息：部委級(jí)政府門戶網(wǎng)站側(cè)重于政策信息、政務(wù)動(dòng)態(tài)和公示信息等的發(fā)布；省級(jí)門戶網(wǎng)站側(cè)重于信息的關(guān)聯(lián)性應(yīng)用；地市級(jí)門戶網(wǎng)站側(cè)重于市民服務(wù)和公眾服務(wù)。同時(shí)，基于政府門戶網(wǎng)站的先進(jìn)技術(shù)也有助于政府信息的增值利用。

（4）構(gòu)建我國(guó)政府信息增值利用的許可機(jī)制。在政府信息的增值利用中，信息資源經(jīng)歷了從其擁有者（政府部門）轉(zhuǎn)移到信息申請(qǐng)者，經(jīng)過信息申請(qǐng)者的增值加工后最終轉(zhuǎn)移給終端消費(fèi)者的過程。這其中，政府信息在不同的主體中進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而使其價(jià)值獲得充分發(fā)揮，許可機(jī)制起到了較大的作用。我國(guó)應(yīng)通過建立許可證制度、建立國(guó)家統(tǒng)一的許可證管理系統(tǒng)來約束政府信息增值利用者的行為，向增值利用者頒發(fā)的許可證中應(yīng)明確許可增值利用的信息范圍以及增值利用者的責(zé)任、義務(wù)；為了保證工作效率，許可證最好以標(biāo)準(zhǔn)許可證的形式在線提供。

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