多元共治格局下基層社會(huì)管理創(chuàng)新的探索與思考

□王楨楨（廣州行政學(xué)院 公共管理教研部，廣東 廣州510070）

當(dāng)前，社會(huì)管理改革創(chuàng)新成為各級(jí)政府的重大課題。各級(jí)政府紛紛在探索如何在完善現(xiàn)有的社會(huì)資源和管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，引入新的社會(huì)管理理念、知識(shí)和方法，對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式及管理方法進(jìn)行完善，從而建構(gòu)新的社會(huì)管理機(jī)制，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理目標(biāo)。[1]基層社會(huì)作為社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐的聚焦點(diǎn)與改革的突破口，發(fā)生了許多有益的變化，對(duì)其經(jīng)驗(yàn)適時(shí)予以總結(jié)，將為社會(huì)管理創(chuàng)新的政策移植、修正提供借鑒和啟示。本文擬對(duì)多元共治格局下基層社會(huì)管理創(chuàng)新問(wèn)題作一探討。

一、多元共治格局下基層社會(huì)管理創(chuàng)新的理念導(dǎo)向

從20世紀(jì)90年代初期開始，脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的政府主導(dǎo)型社會(huì)管理模式，開始向政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作管理的模式轉(zhuǎn)型，社會(huì)管理的格局也從單一的政府主導(dǎo)向黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局演化。在這種多元共治的格局下，社會(huì)管理成為一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，它主要是通過(guò)合作、協(xié)調(diào)、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理，以建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。在治理的過(guò)程中，地方政府與其他組織或團(tuán)體經(jīng)由資源的交換和相互依賴，一起承擔(dān)工作與責(zé)任，達(dá)成共同治理(co-governing)[2]或是共同生產(chǎn)(co-production)的效果。[3]其特征是：治理不是一整套固定的規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是相互協(xié)調(diào)的過(guò)程；治理過(guò)程不是建立在控制之上，而是協(xié)調(diào)；治理不僅涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種政治制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。[4]在政策、體制、資源等環(huán)境約束下，社會(huì)管理創(chuàng)新迫切需要科學(xué)、明晰、務(wù)實(shí)的理念指引。筆者以為，建立在多元共治格局下的基層社會(huì)管理改革創(chuàng)新，需要凸顯三組核心理念：回應(yīng)與協(xié)調(diào)、分權(quán)與責(zé)任、秩序與活力。

（一）回應(yīng)與協(xié)調(diào)

胡錦濤總書記指出，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，要“牢牢把握最大限度激發(fā)社會(huì)活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，以解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定突出問(wèn)題為突破口?！比魏喂舱邉?chuàng)新都會(huì)涉及到利益的變化、組織與規(guī)則的變遷、行為的改變，因此，初始政策設(shè)計(jì)，規(guī)則與組織的變換，利益的分化、協(xié)調(diào)就成為其中必不可少的要素或因子。[5]在利益的協(xié)調(diào)過(guò)程中，回應(yīng)利益群體的需求就成為核心議題?！吧鐣?huì)管理，說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾的切身利益，必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民”。[6]堅(jiān)持以人為本，就是要回應(yīng)公眾的基本需求，包括收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療、教育、環(huán)境保護(hù)、公共安全等關(guān)系群眾切身利益的問(wèn)題；堅(jiān)持以人為本，同時(shí)要協(xié)調(diào)不同群體的利益需求，縮小由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不均衡、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及行業(yè)差距、收入分配等因素的存在所導(dǎo)致的不同區(qū)域、群體間在享受公共服務(wù)中存在的較大差距。[7]

（二）分權(quán)與責(zé)任

多元共治格局下的一個(gè)重要的轉(zhuǎn)變，就是社會(huì)管理創(chuàng)新的主體不再是唯一的政府主導(dǎo)。社會(huì)管理成為一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些活動(dòng)的主體不一定是政府，也并不完全靠國(guó)家的強(qiáng)制力來(lái)實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)。[8]其管理機(jī)制所依靠的主要不是政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力內(nèi)容是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。[9]部分政府權(quán)力將下放到社區(qū)，鼓勵(lì)居民、非營(yíng)利組織、轄區(qū)單位參與社區(qū)治理，形成社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)狀管理。[10]就基層社會(huì)管理創(chuàng)新而言，分權(quán)意味著更多機(jī)會(huì)的政策試驗(yàn)。在這種分權(quán)的狀態(tài)下，確立行動(dòng)主體的責(zé)任至關(guān)重要，需要強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)同與合作，構(gòu)建基于“任務(wù)與責(zé)任分擔(dān)”和“行動(dòng)與方案協(xié)同”的和諧治理機(jī)制[11]：任務(wù)與責(zé)任分擔(dān)主要體現(xiàn)為國(guó)家承擔(dān)政治職能與行政職責(zé)，市場(chǎng)承接經(jīng)濟(jì)性事務(wù)，居民立足私人性領(lǐng)域，民間組織分擔(dān)公益性職能；行動(dòng)與方案協(xié)同則主要體現(xiàn)為國(guó)家引導(dǎo)協(xié)調(diào)，居民自主自治，市場(chǎng)高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)，民間組織志愿參與。

（三）秩序與活力

社會(huì)管理創(chuàng)新目的在于使社會(huì)能夠形成更為良好的秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。[12]而秩序既包括迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而達(dá)成的非正式的制度。良性優(yōu)化的秩序安排有利于多元共治的各個(gè)行動(dòng)主體形成協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)，降低交易成本與摩擦成本，但過(guò)分強(qiáng)調(diào)秩序又有可能導(dǎo)致行動(dòng)僵化。由此，有必要維持一定的制度空隙以保護(hù)創(chuàng)新活力。公眾參與是激發(fā)創(chuàng)新活力的重要元素，通過(guò)公眾有序的政治參與，“使整個(gè)社會(huì)洋溢持久的積極性，具有充沛的活力，充滿離開它就不能存在和不論環(huán)境如何不利都能創(chuàng)造奇跡的精力。”[13]同時(shí)，新技術(shù)的開發(fā)與有效運(yùn)用也可有效地增強(qiáng)行動(dòng)活力，提高創(chuàng)新效益。

二、基層社會(huì)管理創(chuàng)新之實(shí)踐探索

基層社會(huì)管理創(chuàng)新遵循漸進(jìn)主義路徑，“摸著石頭過(guò)河”是對(duì)其最貼切的概括。其典型表現(xiàn)就是新的創(chuàng)新活動(dòng)(即通常所說(shuō)的“試點(diǎn)”)往往是從一個(gè)地方開始，不斷地向更大范圍乃至全國(guó)范圍擴(kuò)散的過(guò)程。首先，選擇一兩個(gè)(或者更多)地方作為執(zhí)行某項(xiàng)政策的試點(diǎn)，如果取得成功，就對(duì)這些試點(diǎn)的政策效果進(jìn)行總結(jié)，如得到中央政府的認(rèn)同，將被其他地方政府加以學(xué)習(xí)；如果繼續(xù)取得成功，再被大范圍推廣，直到成為全國(guó)通行的政策。[14]可見，試點(diǎn)區(qū)域的創(chuàng)新舉措往往起到風(fēng)向標(biāo)的作用，關(guān)注其動(dòng)態(tài)發(fā)展有助于把握整體的創(chuàng)新脈搏。

（一）凸顯回應(yīng)與協(xié)調(diào)理念的基層治理機(jī)制創(chuàng)新

深圳市南山區(qū)以“吸納與嵌入”機(jī)制為發(fā)展路徑，創(chuàng)新基層治理機(jī)制。所謂“吸納機(jī)制”，是將體制外的資源“吸納”到體制內(nèi)釋放，實(shí)現(xiàn)各種自主參與的有序化。南山區(qū)月亮灣片區(qū)社區(qū)業(yè)主、居民代表與地方人大、政府進(jìn)行了多輪理性博弈，最后促使該片區(qū)設(shè)立了人大代表聯(lián)絡(luò)工作站。聯(lián)絡(luò)站向社區(qū)居民公布聯(lián)絡(luò)站工作人員的聯(lián)絡(luò)方式以及收集民意的具體渠道，鼓勵(lì)社區(qū)居民將意見建議向社區(qū)聯(lián)絡(luò)工作站人員反映，再由聯(lián)絡(luò)工作站將社情民意整理綜合后向人大匯報(bào)，進(jìn)而由人大推動(dòng)轉(zhuǎn)化為政府決策，從而實(shí)現(xiàn)了社會(huì)組織參與的沖突被有序吸收到體制當(dāng)中釋放，也成為政府吸納民意的一大創(chuàng)新。所謂“嵌入機(jī)制”，是將體制內(nèi)的組織資源“嵌入”到社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)與治理的網(wǎng)絡(luò)化。其具體做法是：發(fā)揮黨員、公職人員在社區(qū)的作用，要求黨員和公職人員在所居住的社區(qū)亮出身份、浮出水面，進(jìn)入社區(qū)業(yè)主委員會(huì)，擔(dān)任樓棟長(zhǎng)、片長(zhǎng)，參與社區(qū)義工隊(duì)伍。公職人員能夠?qū)⒄嚓P(guān)決策信息及時(shí)準(zhǔn)確地傳遞給社區(qū)居民，并成為社區(qū)范圍內(nèi)的政策解說(shuō)員和政策執(zhí)行的推動(dòng)者；同時(shí)，他們也將居民的利益訴求反饋到?jīng)Q策系統(tǒng)，從而有利于決策的科學(xué)化和民主化。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這是基層黨組織在面對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)分化與社會(huì)民主意識(shí)加強(qiáng)的形勢(shì)下進(jìn)行的有益探索。

珠海康寧社區(qū)自2009年作為珠海市社區(qū)民主自治先行先試同步試點(diǎn)單位，建設(shè)“議事、決策、執(zhí)行、協(xié)助、監(jiān)督”的社區(qū)民主自治體系，堅(jiān)持以人為本，依靠黨員帶頭，重視制度建設(shè)，極大地調(diào)動(dòng)了社區(qū)黨員、居民和駐地單位參與社區(qū)民主自治的積極性。社區(qū)成立了“議事協(xié)商委員會(huì)”、“和諧共建理事會(huì)”、“大榕樹議事園”、“社區(qū)110秩序維護(hù)大隊(duì)”、“調(diào)解工作組”等民主自治組織，并制定了相應(yīng)的章程、議事規(guī)則和工作守則，指導(dǎo)香溪莊、香寧南、北小區(qū)先后成立了“業(yè)主委員會(huì)”、“業(yè)委會(huì)監(jiān)督組”和業(yè)委會(huì)黨支部。業(yè)委會(huì)的正、副主任均由黨員擔(dān)任，同時(shí)還配備了122名“黨員樓長(zhǎng)”來(lái)協(xié)助業(yè)委會(huì)的工作。社區(qū)先后成立了黨員義工隊(duì)和社區(qū)黨校，開通“社區(qū)黨員遠(yuǎn)教大講堂”，建立黨員值班制度，每日有4名黨員輪流在社區(qū)綜合服務(wù)中心值班，使黨員服務(wù)社區(qū)日?；?。在社區(qū)黨總支、居委會(huì)引導(dǎo)下，提倡居民的事、公共的事，大家議，自己管。對(duì)于社區(qū)環(huán)境整治、破舊排污管道的改造工作、社區(qū)各類活動(dòng)中心的完善工程，都通過(guò)“大榕樹議事園”進(jìn)行研究、討論和做出決定，針對(duì)每一次的會(huì)議和討論決定，以及后期的執(zhí)行狀況與整改效果，都有完善的檔案記錄；針對(duì)物業(yè)管理公司虧損退出的問(wèn)題，由社區(qū)居委會(huì)牽頭，以業(yè)委會(huì)名義向民政局申請(qǐng)成立“香寧花園南區(qū)居民物業(yè)服務(wù)社”來(lái)負(fù)責(zé)小區(qū)的物業(yè)管理。服務(wù)社不以盈利為目的，除日常開支外，剩余基金作為小區(qū)的維修基金由居委會(huì)監(jiān)督，并將每月的收入支出在社區(qū)公告欄上公布。這些舉措充分體現(xiàn)了社區(qū)居民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”的民主自治理念，同時(shí)也為解決老舊住宅小區(qū)物業(yè)管理問(wèn)題提供了一個(gè)具有借鑒價(jià)值的新思路。

（二）凸顯分權(quán)與責(zé)任理念的基層治理結(jié)構(gòu)調(diào)整

廣州市按照“重心下移、立足基層”的思路，梳理城市管理體制的權(quán)責(zé)關(guān)系，基本形成“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理格局。試點(diǎn)街道按照管理、服務(wù)、執(zhí)法“三位一體”的思路組建“三中心一隊(duì)伍”（即社區(qū)綜合管理中心、社區(qū)家庭服務(wù)中心、綜治信訪維穩(wěn)中心和綜合執(zhí)法隊(duì)伍）。社區(qū)綜合管理中心整合了城市管理、社會(huì)事務(wù)、人口與計(jì)劃生育、出租屋管理、勞動(dòng)和社會(huì)保障、再就業(yè)等行政管理職能；社區(qū)家庭服務(wù)中心整合了家庭服務(wù)、居家養(yǎng)老、殘疾康復(fù)、婦女兒童關(guān)愛、就業(yè)輔導(dǎo)等公益性職能；綜治信訪維穩(wěn)中心則由負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)綜治維穩(wěn)和信訪工作的綜治辦、信訪辦、司法所整合而成；綜合執(zhí)法隊(duì)整合了依法履行或承接區(qū)職能部門委托的相關(guān)執(zhí)法職能的城市管理、安全生產(chǎn)、勞動(dòng)監(jiān)察、文化市場(chǎng)管理、人口與計(jì)劃生育等行政執(zhí)法職能?！叭行囊魂?duì)伍”的管理結(jié)構(gòu)充分整合了基層管理、服務(wù)、維穩(wěn)和執(zhí)法等服務(wù)資源，促進(jìn)了基層社會(huì)管理資源利用效率的提升；同時(shí)，由街道統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)配基層資源，改變了以往多頭管理、責(zé)權(quán)不清、職能交叉、各自為政的局面，由多個(gè)窗口變?yōu)橐粋€(gè)窗口，由多次上門變?yōu)橐淮紊祥T，由多頭執(zhí)法變?yōu)榻y(tǒng)一執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)管理組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提升。

2000年，杭州市政府明確提出“培育社會(huì)復(fù)合主體，共建共享生活品質(zhì)之城”的理念，并做出了有效的系列實(shí)踐，其中的“社會(huì)復(fù)合主體”(Social Composite Subject)就旨在創(chuàng)建和實(shí)踐一種新型的社會(huì)組織模式。[15]“社會(huì)復(fù)合主體是指以推進(jìn)社會(huì)性項(xiàng)目建設(shè)、知識(shí)創(chuàng)業(yè)、事業(yè)發(fā)展為目的，社會(huì)效益與經(jīng)營(yíng)運(yùn)作相統(tǒng)一，由黨政界、知識(shí)界、行業(yè)界、媒體界等不同身份的人員共同參與、主動(dòng)關(guān)聯(lián)而形成的多層架構(gòu)、網(wǎng)狀聯(lián)結(jié)、功能融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的社會(huì)新型創(chuàng)業(yè)主體?！盵16]如屬于行業(yè)聯(lián)盟組織的絲綢·女裝行業(yè)聯(lián)盟、茶行業(yè)聯(lián)盟、杭州美食行業(yè)聯(lián)盟，屬于項(xiàng)目推進(jìn)組織的西湖綜合保護(hù)復(fù)合主體、運(yùn)河綜合保護(hù)復(fù)合主體、大良渚遺址綜合保護(hù)復(fù)合主體，屬于市校聯(lián)盟組織的杭州市與浙江大學(xué)戰(zhàn)略聯(lián)盟、杭州市與中國(guó)美院戰(zhàn)略聯(lián)盟等。在結(jié)構(gòu)形式和運(yùn)作機(jī)制上，社會(huì)復(fù)合主體展現(xiàn)的是國(guó)家與社會(huì)之間合作伙伴的互動(dòng)關(guān)系；在社會(huì)復(fù)合主體的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，政府發(fā)揮行政協(xié)調(diào)與社會(huì)動(dòng)員相結(jié)合的角色功能。[17]就目前的實(shí)踐看，通過(guò)建立復(fù)合主體之路，已經(jīng)一定程度上實(shí)現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)相互增權(quán)的互惠模式。杭州市政府目前對(duì)于各類社會(huì)復(fù)合主體的培育，明顯是在向社會(huì)放權(quán)和賦權(quán)。但這種下放權(quán)力和賦權(quán)社會(huì)的努力，不僅不會(huì)減弱政府的權(quán)力，相反會(huì)通過(guò)社會(huì)的增權(quán)反過(guò)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府自身的增權(quán)。[18]這一“中國(guó)模式”事實(shí)上創(chuàng)新了中國(guó)城市的治理結(jié)構(gòu)，使其從政府的單一治理向多個(gè)主體的協(xié)作治理和共同治理轉(zhuǎn)變。[19]

（三）凸顯活力與秩序理念的基層治理模式選擇

近年來(lái)，伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)組織的迅猛發(fā)展，廣州市初步形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、多元參與的社會(huì)管理服務(wù)格局。各試點(diǎn)街道通過(guò)公開招標(biāo)，以政府購(gòu)買服務(wù)的方式，引入專業(yè)社會(huì)工作組織負(fù)責(zé)社區(qū)家庭服務(wù)中心的運(yùn)營(yíng)，提供社會(huì)公共服務(wù)，滿足轄區(qū)群眾的基本公共需求。主要呈現(xiàn)出三種模式：一是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)獨(dú)立承擔(dān)模式。越秀區(qū)建設(shè)街、礦泉街、廣衛(wèi)街等街道社區(qū)綜合服務(wù)中心的運(yùn)營(yíng)，均由獨(dú)立的專業(yè)社會(huì)組織通過(guò)競(jìng)標(biāo)政府購(gòu)買服務(wù)的方式獲得項(xiàng)目承接資格，承擔(dān)起社區(qū)綜合服務(wù)中心的運(yùn)營(yíng)責(zé)任。二是街道成立民辦非企業(yè)性質(zhì)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)模式。如荔灣區(qū)逢源街、番禺區(qū)橋南街等，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，采取間接管理的方式承擔(dān)社區(qū)綜合服務(wù)中心項(xiàng)目。三是街道和企業(yè)共建模式。如白云區(qū)京溪街道辦事處與白云區(qū)供銷聯(lián)社共同組建京溪街社區(qū)綜合服務(wù)中心，由白云區(qū)供銷聯(lián)社屬下的恒福社會(huì)工作服務(wù)社負(fù)責(zé)運(yùn)行，率先探索政府主導(dǎo)、民間運(yùn)作的社區(qū)服務(wù)發(fā)展模式。這三種模式雖然在形式上有所差異，但在實(shí)質(zhì)上都是通過(guò)“購(gòu)買＋監(jiān)督”的運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與供給相對(duì)分離。這種運(yùn)作方式使政府?dāng)[脫掌舵與劃槳集于一身的尷尬狀態(tài)，成為公共服務(wù)的安排者與監(jiān)督者，負(fù)責(zé)公共服務(wù)的政策制定、資源配置、全程跟蹤、定期審計(jì)、效果評(píng)估等。政府與社會(huì)組織各歸其位，政府轉(zhuǎn)向宏觀管理與監(jiān)督規(guī)劃，社會(huì)組織也獲得了一定的發(fā)展空間，致力于專業(yè)服務(wù)與行業(yè)拓展。[20]

北京市發(fā)揮信息化手段在社會(huì)管理創(chuàng)新中的作用，建立全面覆蓋、動(dòng)態(tài)跟蹤、聯(lián)通共享、功能齊全的社會(huì)管理綜合信息系統(tǒng)，構(gòu)建社會(huì)管理信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的網(wǎng)格化、信息化和數(shù)字化，由過(guò)去傳統(tǒng)、被動(dòng)、定性和分散的管理，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代、主動(dòng)、定量和系統(tǒng)的管理。朝陽(yáng)區(qū)將系統(tǒng)平臺(tái)自動(dòng)存儲(chǔ)形成的事件數(shù)據(jù)庫(kù)、各類數(shù)據(jù)普查(更新)形成的保潔區(qū)域庫(kù)、門前三包庫(kù)、綠化、部件、單位、人口數(shù)據(jù)庫(kù)以及與各職能部門對(duì)接的奧運(yùn)志愿者、社保、低保、其他單位的數(shù)據(jù)庫(kù)等進(jìn)行整合，形成系統(tǒng)自動(dòng)生成的考核誠(chéng)信(評(píng)價(jià))系統(tǒng)。系統(tǒng)內(nèi)固化了對(duì)政府、社區(qū)、單位、人的考核評(píng)價(jià)項(xiàng)目共91項(xiàng)，依托人口、單位、綠化、戶外廣告等其他數(shù)據(jù)庫(kù)及GIS系統(tǒng)形成的考核項(xiàng)目26項(xiàng)。考核(誠(chéng)信)評(píng)價(jià)系統(tǒng)所提供的結(jié)果都由系統(tǒng)自動(dòng)生成的，客觀、公正，為區(qū)內(nèi)各部門廣泛應(yīng)用，并為領(lǐng)導(dǎo)決策與部門承擔(dān)責(zé)任提供科學(xué)依據(jù)。朝陽(yáng)區(qū)內(nèi)網(wǎng)站、領(lǐng)導(dǎo)無(wú)線決策系統(tǒng)隨時(shí)可查閱各部門的案件辦理情況及排名情況；紀(jì)檢監(jiān)察部門亦將數(shù)字化城市管理的考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為年終雙百考核的項(xiàng)目之一。北京市東城區(qū)則凸現(xiàn)了科技精細(xì)管理的理念，實(shí)施了萬(wàn)米單元網(wǎng)格管理。運(yùn)用網(wǎng)格地圖的技術(shù)思想，以一萬(wàn)平方米為基本單位，將東城區(qū)所轄25.38平方公里劃分為1652個(gè)網(wǎng)格單元，由城市管理監(jiān)督員對(duì)所分管的萬(wàn)米單元實(shí)施全時(shí)段監(jiān)控；同時(shí)整合配置網(wǎng)格的“七種力量”:網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格助理員、網(wǎng)格警員、網(wǎng)格督導(dǎo)員、網(wǎng)格黨支部書記、網(wǎng)格司法工作者和網(wǎng)格消防員。為配合城市網(wǎng)格化管理的實(shí)施，配套“城管通”信息采集工具。它基于無(wú)線網(wǎng)絡(luò)，以彩信手機(jī)為原型，為城市管理監(jiān)督員配備，專用于現(xiàn)場(chǎng)信息的快速采集和傳送?！俺枪芡ā奔瓤墒贡O(jiān)督員在第一時(shí)間、第一現(xiàn)場(chǎng)將涉及城市管理的各類問(wèn)題通過(guò)無(wú)線網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)發(fā)送到監(jiān)督中心，為城市敏捷化管理提供了信息采集和傳遞的保證，也對(duì)城市管理監(jiān)督員的工作進(jìn)行了有效的監(jiān)督。[21]

三、關(guān)注與思考

當(dāng)前基層政府改革與創(chuàng)新的實(shí)踐探索為我們大致勾勒了社會(huì)管理創(chuàng)新的發(fā)展趨向，也為我們把握社會(huì)管理創(chuàng)新的發(fā)展脈搏提供了有益的啟示。值得引起我們注意的一個(gè)問(wèn)題是，目前我們基層社會(huì)管理創(chuàng)新是在體制轉(zhuǎn)軌的大背景下進(jìn)行的，而體制轉(zhuǎn)軌是一個(gè)經(jīng)濟(jì)與政治相互作用的過(guò)程，我們很可能會(huì)遭遇“從經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)來(lái)看是必要的政策，從政治的角度來(lái)看卻往往行不通”的創(chuàng)新困境。[22]由此，我們有必要在明晰創(chuàng)新理念下進(jìn)一步思考基層政府的資源配置、職能定位以及行動(dòng)技能。

（一）回應(yīng)與協(xié)調(diào)理念下基層政府的資源配置

2010年3月，溫家寶總理在十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議上作《政府工作報(bào)告》時(shí)明確提出：“要適應(yīng)新形勢(shì)，推進(jìn)社會(huì)管理體制改革和創(chuàng)新，合理調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系?！本突鶎诱?，社會(huì)管理改革創(chuàng)新的根本在于回應(yīng)公眾需求，協(xié)調(diào)多方利益。因此，其關(guān)注的焦點(diǎn)在于如何通過(guò)科學(xué)合理的機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的公平有效的配置，涉及到基層社會(huì)管理的各個(gè)方面，包括便民服務(wù)、警務(wù)治安、人民調(diào)解、基層民主、教育科技、社保醫(yī)療、衛(wèi)生環(huán)保等等。[23]受地方政府財(cái)政能力和行政能力等現(xiàn)實(shí)條件的限制，各項(xiàng)基本公共服務(wù)不可能同時(shí)同步均等化，這就需要地方政府合理規(guī)劃，對(duì)各公共服務(wù)項(xiàng)目供給進(jìn)行優(yōu)先順序的排列，以滿足不同利益群體的多元需求。[24]同時(shí)，吸納多元利益群體通過(guò)協(xié)商、交換、合作等形式參與公共資源的配置與分享的過(guò)程，以民主有序的參與機(jī)制實(shí)現(xiàn)各利益主體間的平等對(duì)話與權(quán)利主張。然而，目前基層社會(huì)管理的創(chuàng)新實(shí)踐更多還是依賴于基層政府的行政干預(yù)，依賴自上而下的資源補(bǔ)給，社區(qū)的居民和社會(huì)組織的功能與作用并沒(méi)有得到有效的發(fā)揮。因此，如何有效地吸納民間資本和市場(chǎng)資本的參與，增強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員能力，將成為考驗(yàn)基層政府創(chuàng)新智慧的重要議題。在非營(yíng)利組織發(fā)育滯后的轉(zhuǎn)型時(shí)期，基層社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)和持續(xù)，需要政府的主導(dǎo)與推動(dòng)；各類組織實(shí)現(xiàn)資源共享與資源交換也需要政府提供資源交換的空間。[25]

（二）分權(quán)與責(zé)任理念下基層政府的職能定位

基層政府的職能定位，即政府在一定歷史時(shí)期內(nèi)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要而擔(dān)負(fù)的職責(zé)和功能，[26]這應(yīng)被視為基層政府改革創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)。當(dāng)前體制禁錮所導(dǎo)致的“小馬拉大車”的狀況普遍存在，這種強(qiáng)調(diào)表征結(jié)構(gòu)重組而缺乏上下級(jí)機(jī)構(gòu)層面的實(shí)質(zhì)分權(quán)，將最終導(dǎo)致基層政府的被動(dòng)創(chuàng)新與創(chuàng)新無(wú)能。由此，應(yīng)在“責(zé)、權(quán)、利”相匹配的狀況下清晰界定基層政府的行政事務(wù)管理功能。就社區(qū)層面而言，基層政府在社會(huì)管理中為社區(qū)行政事務(wù)中責(zé)無(wú)旁貸的管理主體。社區(qū)行政事務(wù)指以社區(qū)為單元由特定的執(zhí)法主體和法定的行政主管部門提供的管理型公共產(chǎn)品的組合，包括社區(qū)行政管理事務(wù)、社區(qū)行政執(zhí)法事務(wù)和公共信息采集事務(wù)。[27]如果在政府的職能定位含混不清的狀態(tài)下一味依靠高標(biāo)準(zhǔn)、高投入來(lái)追求所謂的能力建設(shè)，只能夠使基層政府陷入唯工具主義的“軍備競(jìng)賽”陷阱。與此同時(shí)，應(yīng)承認(rèn)政府能力的有限性，把政府“管不了、也管不好”的社區(qū)事務(wù)交由社區(qū)自己管理，倡導(dǎo)政府、市場(chǎng)與社區(qū)的合理分工和有效合作，重視和發(fā)揮社區(qū)自治組織、中介組織在國(guó)家與社會(huì)的交流、互動(dòng)與合作方面的橋梁和紐帶作用，倡導(dǎo)政府與社會(huì)分享權(quán)力，增強(qiáng)社會(huì)公眾與社會(huì)組織的治理能力，提升他們對(duì)政策議程提出、制定及其執(zhí)行的能力，提升他們對(duì)城市資源控制、影響及其運(yùn)用的能力，提升他們對(duì)合法權(quán)益主張、維護(hù)及其保障的能力。

（三）秩序與活力理念下基層政府的行動(dòng)技能

所謂政府的行動(dòng)技能，是政府綜合運(yùn)用各種合作化、網(wǎng)格化、信息化和數(shù)字化等技術(shù)手段推動(dòng)精細(xì)化管理，提升管理效能的能力。誠(chéng)然，好的技術(shù)能夠提高組織效率并產(chǎn)生理性的決策，但是同樣需要引起我們注意的是，技術(shù)的好壞取決于誰(shuí)來(lái)行使以及如何行使。[28]要擺脫基層政府創(chuàng)新的搭便車與簡(jiǎn)單模仿行為，就需要我們?cè)谧⒅丶夹g(shù)技能的同時(shí)，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)行動(dòng)技能，重視創(chuàng)新方法的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與科學(xué)運(yùn)用。創(chuàng)新務(wù)必要因地制宜，不能夠生拉硬拽，簡(jiǎn)單移植政策方法可能導(dǎo)致創(chuàng)新失敗。

首先，應(yīng)在市級(jí)層面通過(guò)頂層設(shè)計(jì)確立一個(gè)恰當(dāng)?shù)?、可能的、可行的?zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略目標(biāo)，解決部門之間各自為政、資源難以共享、信息難以互聯(lián)互通的問(wèn)題。其次，在社區(qū)層面應(yīng)體現(xiàn)“三個(gè)立足”：立足于社區(qū)的類型特點(diǎn)、立足于社區(qū)的突出問(wèn)題、立足于社區(qū)的資源條件。城市社區(qū)往往涵蓋多元類型，包括城中村社區(qū)、單位型社區(qū)、舊民居社區(qū)、專業(yè)市場(chǎng)社區(qū)、新興小區(qū)社區(qū)等，不同類型的社區(qū)所面臨的突出問(wèn)題與所掌握的資源條件均不相同，由此決定了基層政府的工作重點(diǎn)與行為方式也應(yīng)有所不同。這就需要我們基層政府在把握工作重心的前提下運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，為各類公共服務(wù)提供技術(shù)支持。在流動(dòng)人口管理、社會(huì)保障、社會(huì)動(dòng)員創(chuàng)新等方面，進(jìn)一步強(qiáng)化信息化手段的運(yùn)用，特別是要運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)擴(kuò)大網(wǎng)格化管理的范圍，推動(dòng)網(wǎng)格化管理，由事件、物件管理向?qū)掝I(lǐng)域、動(dòng)態(tài)管理升級(jí)，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理信息資源的共享，提高社會(huì)管理和公共服務(wù)整體效能。

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