鐵路線(xiàn)位進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)環(huán)?？尚行詥?wèn)題研究

黃 盾

(中鐵第四勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司,武漢 430063)

在大規(guī)模鐵路建設(shè)的過(guò)程中,遇到了大量的鐵路選線(xiàn)進(jìn)入不同等級(jí)的自然保護(hù)區(qū)的問(wèn)題,特別是長(zhǎng)大干線(xiàn)選線(xiàn)過(guò)程中,此類(lèi)問(wèn)題的出現(xiàn)更加頻繁,比如,合?？瓦\(yùn)專(zhuān)線(xiàn)、杭長(zhǎng)客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)、九景衢鐵路、杭黃鐵路等長(zhǎng)大干線(xiàn)鐵路項(xiàng)目,均大量存在此類(lèi)問(wèn)題。負(fù)責(zé)選線(xiàn)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員對(duì)國(guó)家有關(guān)自然保護(hù)區(qū)的法律法規(guī)知之甚少或了解不夠全面,在處理鐵路線(xiàn)位與自然保護(hù)區(qū)的關(guān)系方面往往不能準(zhǔn)確把握和妥善處理,嚴(yán)重影響線(xiàn)位方案的穩(wěn)定,也影響建設(shè)項(xiàng)目前期工作的高效、有序的推進(jìn)。擬就鐵路線(xiàn)位進(jìn)入不同等級(jí)的自然保護(hù)區(qū)(僅針對(duì)國(guó)家級(jí),地方級(jí)的關(guān)系通常會(huì)簡(jiǎn)單一些)時(shí)環(huán)?？尚行缘南嚓P(guān)問(wèn)題進(jìn)行一些探討。

1 設(shè)立自然保護(hù)區(qū)的初衷及我國(guó)的現(xiàn)狀

隨著人類(lèi)物質(zhì)文明發(fā)展水平的提高,人們逐漸認(rèn)識(shí)到保護(hù)好自然資源、生態(tài)環(huán)境及生物多樣性,對(duì)人類(lèi)生存和發(fā)展的重要意義,而與物質(zhì)文明水平不斷提高相伴出現(xiàn)的是環(huán)境和自然資源的逐漸破壞這一人們始料不及的事實(shí)?；诖?當(dāng)代各國(guó),特別是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)采取了一系列措施,其中一項(xiàng)重要措施就是建立自然保護(hù)區(qū),以有效保護(hù)局部或特定的自然資源、生態(tài)環(huán)境及生物多樣性,避免人類(lèi)活動(dòng)所帶來(lái)的侵蝕和破壞。

我國(guó)雖然在1994年10月9日發(fā)布了《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》[1](下簡(jiǎn)稱(chēng)《自然保護(hù)區(qū)條例》,并于同年12月1日起實(shí)施,但早在1956年我國(guó)就開(kāi)始在局部地方設(shè)立自然保護(hù)區(qū),時(shí)至今日已先后建立不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)總計(jì)約2 000多個(gè),其中國(guó)家級(jí)200多個(gè),省級(jí)700多個(gè),市、縣級(jí)1 400多個(gè),總面積約1.5萬(wàn)hm2,遍布大江南北,長(zhǎng)城內(nèi)外。通過(guò)建立自然保護(hù)區(qū),對(duì)具有典型意義的生態(tài)系統(tǒng)、自然環(huán)境、地質(zhì)遺跡和珍稀瀕危物種等實(shí)施有效的保護(hù),以維持生物的多樣性,保證動(dòng)植物資源的長(zhǎng)期生存和自然生態(tài)的良性循環(huán),具有非常重要的意義。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的設(shè)置從地域上來(lái)講,非常廣泛,自青藏高原至東部沿海,自東北濕地到云貴高原,自然保護(hù)區(qū)在全國(guó)各類(lèi)地域均有分布。而且大多數(shù)的自然保護(hù)區(qū)處于尚未開(kāi)發(fā)或開(kāi)發(fā)程度較低的地區(qū),經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源開(kāi)發(fā)水平相對(duì)落后。

2 自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)規(guī)定

2.1 分級(jí)及設(shè)置

自然保護(hù)區(qū)分為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和地方級(jí)自然保護(hù)區(qū),其中地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)又有省(區(qū))級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)。國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的建立,由自然保護(hù)區(qū)所在的省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者國(guó)務(wù)院有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門(mén)提出申請(qǐng),經(jīng)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)審委員會(huì)評(píng)審后,由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)并提出審批建議,報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。自然保護(hù)區(qū)的撤銷(xiāo)及其性質(zhì)、范圍、界線(xiàn)的調(diào)整或者改變,應(yīng)當(dāng)經(jīng)原批準(zhǔn)建立自然保護(hù)區(qū)的人民政府批準(zhǔn)。

2.2 分區(qū)及范圍

《自然保護(hù)區(qū)條例》第十八條規(guī)定“自然保護(hù)區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)。”“自然保護(hù)區(qū)內(nèi)保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動(dòng)植物的集中分布地,應(yīng)當(dāng)劃為核心區(qū),禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入；除依照本條例第十七條的規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)外,也不允許進(jìn)入從事科學(xué)研究活動(dòng)?！薄昂诵膮^(qū)外圍可以劃定一定面積的緩沖區(qū),只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀(guān)測(cè)活動(dòng)?！薄熬彌_區(qū)外圍劃為實(shí)驗(yàn)區(qū),可以進(jìn)入從事科學(xué)試驗(yàn)、教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀(guān)考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動(dòng)植物等活動(dòng)?！薄霸鷾?zhǔn)建立自然保護(hù)區(qū)的人民政府認(rèn)為必要時(shí),可以在自然保護(hù)區(qū)的外圍劃定一定面積的外圍保護(hù)地帶。”

2.3 管理規(guī)定

我國(guó)對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合管理與分部門(mén)管理相結(jié)合的管理體制。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)自然保護(hù)區(qū)的綜合管理；國(guó)務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)主管有關(guān)的自然保護(hù)區(qū)?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》第三十二條明確規(guī)定“在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi),不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。在自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi),不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀(guān)的生產(chǎn)設(shè)施；建設(shè)其他項(xiàng)目,其污染物排放不得超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。在自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)已經(jīng)建成的設(shè)施,其污染物排放超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的,應(yīng)當(dāng)限期治理；造成損害的,必須采取補(bǔ)救措施?！痹凇蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有部分自然保護(hù)區(qū)未明確劃分核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū),為此,國(guó)家環(huán)保總局(現(xiàn)為：環(huán)保部)于1999年8月3日在環(huán)發(fā)[1999]177號(hào)文件《關(guān)于涉及自然保護(hù)區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理工作有關(guān)問(wèn)題的通知》[2](下稱(chēng)《通知》)中,明確規(guī)定自然保護(hù)區(qū)內(nèi)部未分區(qū)的按核心區(qū)、緩沖區(qū)規(guī)定管理。在自然保護(hù)區(qū)外圍地帶進(jìn)行的項(xiàng)目建設(shè),不得損害自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)功能。鐵路建設(shè)項(xiàng)目作為非污染生態(tài)類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目,依據(jù)條例規(guī)定鐵路選線(xiàn)不允許進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)；需占用自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)的,不得破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境,其污染物排放不得超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

3 鐵路線(xiàn)位進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)常見(jiàn)的問(wèn)題及其可行性

如上所述,國(guó)家法規(guī)非常明確,鐵路線(xiàn)位不能進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū),進(jìn)入實(shí)驗(yàn)區(qū)也有很多限制性條件。然而,現(xiàn)實(shí)中要完全做到并不容易。鐵路選線(xiàn)需考慮的因素多而復(fù)雜,是一個(gè)很大的系統(tǒng)工程,除傳統(tǒng)的地質(zhì)、地形等主要因素外,環(huán)保和社會(huì)因素的重要性日趨顯現(xiàn)。由于鐵路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),特別是高速鐵路、客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)等高標(biāo)準(zhǔn)鐵路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的限制,其轉(zhuǎn)彎半徑和縱坡等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求,有時(shí)要想繞避大面積的自然保護(hù)區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)可謂是困難重重。鑒于此,鐵路線(xiàn)位與自然保護(hù)區(qū)的關(guān)系往往成為鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作推進(jìn)的重大難題,常常需要國(guó)家部委間的協(xié)調(diào)。鐵路線(xiàn)位涉及自然保護(hù)區(qū)常見(jiàn)的問(wèn)題一般主要有3種情況,一是繞避了自然保護(hù)區(qū),二是進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū),三是進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)或緩沖區(qū)。針對(duì)這3種情況,現(xiàn)就其常見(jiàn)的問(wèn)題及進(jìn)入可行性進(jìn)行一些探討。

3.1 繞避自然保護(hù)區(qū)

這是一種最理想的情形,在鐵路選線(xiàn)中應(yīng)首先考慮繞避自然保護(hù)區(qū)。在選線(xiàn)的前期要掌握擬建鐵路區(qū)域內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)較為詳細(xì)的資料,如名稱(chēng)、范圍、級(jí)別、功能區(qū)劃分、準(zhǔn)確的定位坐標(biāo)及相關(guān)圖件、批準(zhǔn)的部門(mén)及發(fā)布時(shí)間等等,以便鐵路線(xiàn)位能準(zhǔn)確避繞,避免線(xiàn)位方案反復(fù)。根據(jù)我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)的管理制度,環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)的綜合管理,一般情況下,上述資料在自然保護(hù)區(qū)屬地的環(huán)保行政主管部門(mén)可以了解到,但部分其他行業(yè)建立的自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)資料多數(shù)由各行業(yè)行政主管部門(mén)相關(guān)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)管理,如林業(yè)行政主管部門(mén)或保護(hù)區(qū)管理部門(mén)等。

3.2 進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)

因地質(zhì)、地形等客觀(guān)條件所限或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、投資等因素所限,鐵路線(xiàn)位不得不進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)時(shí),應(yīng)嚴(yán)格按《自然保護(hù)區(qū)條例》中“在自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi),不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀(guān)的生產(chǎn)設(shè)施；建設(shè)其他項(xiàng)目,其污染物排放不得超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。”的要求去做,并在后期的工程設(shè)計(jì)中落實(shí)相應(yīng)具體的環(huán)保措施。鐵路建設(shè)項(xiàng)目作為生態(tài)類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目,是屬于《自然保護(hù)區(qū)條例》中“其他項(xiàng)目”的范疇,這里需特別注意兩點(diǎn),一是不得破壞自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境,二是污染物達(dá)標(biāo)(地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn))排放。由此我們可以認(rèn)為,對(duì)于自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)鐵路線(xiàn)位不是完全不能進(jìn)入,只要滿(mǎn)足一定的環(huán)保條件,并做好相應(yīng)的環(huán)保工程措施,鐵路線(xiàn)路是可以有條件穿越自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)的。通常,鐵路穿越自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)的環(huán)保工程措施主要包括：盡量減少侵入保護(hù)區(qū)線(xiàn)路的長(zhǎng)度,加強(qiáng)和落實(shí)各相關(guān)專(zhuān)業(yè)的環(huán)境保護(hù)工程措施,如橋、隧、路基等專(zhuān)業(yè)工程,采取適當(dāng)?shù)拇胧┰谑┕て诤瓦\(yùn)行期盡可能減少對(duì)保護(hù)區(qū)的擾動(dòng)破壞,如以橋代路、以隧代塹,避免設(shè)置與主體工程無(wú)關(guān)的任何臨時(shí)設(shè)施(取棄土場(chǎng)、大型施工場(chǎng)地、施工營(yíng)地等),設(shè)置必要的動(dòng)物通行通道、地表水徑流通道,加強(qiáng)路基邊坡的植物綠化,設(shè)置與環(huán)境相融合的噪聲防護(hù)屏障等等,滿(mǎn)足相應(yīng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn),必要時(shí)還需采取相應(yīng)的生態(tài)功能補(bǔ)償措施等。

3.3 進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)

根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》,“在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi),不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施?！币虼藦姆山嵌戎v鐵路線(xiàn)路進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)屬于違法行為。但任何事情都不可能是鐵板一塊,我國(guó)處于高速發(fā)展時(shí)期,發(fā)展還是硬道理?！锻ㄖ分兄赋觯骸敖?jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的交通、水利水電重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目由于自然條件限制,必須穿越自然保護(hù)區(qū),特別是自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)時(shí),應(yīng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的內(nèi)部功能區(qū)劃或者范圍、界線(xiàn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。功能區(qū)劃的調(diào)整方案,須經(jīng)所涉及的相應(yīng)級(jí)別農(nóng)、林、水、地質(zhì)礦產(chǎn)和海洋等有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門(mén)審核同意后,報(bào)同級(jí)環(huán)境保擴(kuò)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)；自然保護(hù)區(qū)的撤銷(xiāo)及性質(zhì)、范圍、界線(xiàn)的調(diào)整或者改變,應(yīng)由原批準(zhǔn)建立自然保護(hù)區(qū)的人民政府批準(zhǔn)。若上述調(diào)整對(duì)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)對(duì)象產(chǎn)生重大影響,經(jīng)專(zhuān)家論證表明已失去其保護(hù)價(jià)值的,應(yīng)通過(guò)異地建設(shè)不小于原保護(hù)區(qū)面積的新的自然保護(hù)區(qū)給予補(bǔ)償。上述調(diào)整、變更的報(bào)批必須在項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)批復(fù)前完成?！?《通知》中的表述告訴我們,如果因種種原因鐵路線(xiàn)位不得不進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)時(shí),必需按《通知》規(guī)定的各項(xiàng)程序辦理并獲得批準(zhǔn)后方可進(jìn)入。由于自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)與管理涉及部門(mén)較多,如林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等,它們?cè)诟髯缘穆氊?zé)范圍內(nèi)對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行保護(hù)和管理。特別要注意的是,對(duì)自然保護(hù)區(qū)范圍進(jìn)行調(diào)整免不了要進(jìn)行名目繁雜的技術(shù)評(píng)估、論證等,各項(xiàng)手續(xù)特別繁瑣,而且耗費(fèi)大量的人力、財(cái)力和時(shí)間,因此,設(shè)計(jì)方應(yīng)盡早提醒建設(shè)方及時(shí)介入履行法律手續(xù),并與設(shè)計(jì)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位及時(shí)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào),使線(xiàn)位方案盡早穩(wěn)定。

4 小結(jié)

自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立是保護(hù)自然資源、生態(tài)環(huán)境及生物多樣性的客觀(guān)要求,是基本國(guó)策的具體體現(xiàn)。自然保護(hù)區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)。鐵路線(xiàn)位不是完全不能進(jìn)入自然保護(hù)區(qū),但要盡量避免進(jìn)入。當(dāng)因種種原因不得不進(jìn)入時(shí),應(yīng)區(qū)分?jǐn)M進(jìn)入的區(qū)域情況,按國(guó)家的法規(guī)要求做好環(huán)保工程措施或履行相關(guān)的法定程序,以使線(xiàn)位方案盡早穩(wěn)定,高效穩(wěn)步地推進(jìn)鐵路建設(shè)項(xiàng)目的前期工作。

[1] 1994年10月9日國(guó)務(wù)院令167號(hào).中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例[S].1994.

[2] 國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局.環(huán)發(fā)[1999]177號(hào) 關(guān)于涉及自然保護(hù)區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理工作有關(guān)問(wèn)題的通知[S].1999．

[3] 中鐵第四勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司.新建京滬高速鐵路徐州至上海段環(huán)境影響報(bào)告書(shū)[R].武漢：中鐵第四勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司，2006.

[4] 中鐵第四勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司.鐵路“十一五”規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)篇章[R]. 武漢：中鐵第四勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司，2008.

[5] 中鐵第四勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司.改建京九鐵路電氣化工程淮濱至東莞段環(huán)境影響報(bào)告書(shū)[R].武漢：中鐵第四勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司，2007.

[6] 黃洪民.宜萬(wàn)鐵路宜昌越江工程與中華鱘保護(hù)[J].鐵道勞動(dòng)安全衛(wèi)生與環(huán)保，2009(5).

[7] 杜 欣.鐵路隧道建設(shè)與水環(huán)境關(guān)系分析[J].鐵道工程學(xué)報(bào)，2009(1).

[8] 尹 堅(jiān)，李 瀟.鐵路建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)影響評(píng)價(jià)范圍探討[J].鐵道標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，2010(12).

[9] 白曉軍.關(guān)于鐵路建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的編制和建議[J].鐵道勞動(dòng)安全衛(wèi)生與環(huán)保，2007(3).