環(huán)境公平的中國構(gòu)建*

馮 杰 陳 琳

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環(huán)境公平的中國構(gòu)建*

馮 杰 陳 琳

福州大學(xué)公共管理學(xué)院

環(huán)境公平積極主張人們在環(huán)境資源的利用和保護(hù)上，享有同等的權(quán)利與負(fù)有義務(wù)的對等性。我國目前出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與環(huán)境不斷惡化的現(xiàn)狀，環(huán)境公平的倡導(dǎo)有其重要意義。該文在對環(huán)境公平理論探析的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)前存在的環(huán)境不公問題，提出了對策建議，以期實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧。

環(huán)境公平 構(gòu)建 可持續(xù)發(fā)展

隨著環(huán)境問題的日益加劇和人們環(huán)境意識的逐步提高，作為環(huán)境問題的一個(gè)重要方面，環(huán)境公平日漸受到世界各個(gè)國家的廣泛關(guān)注。環(huán)境公平不僅關(guān)乎人與自然之間的和諧發(fā)展，還關(guān)乎社會(huì)公平與可持續(xù)發(fā)展。對此，應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)可行的措施，構(gòu)建我國的環(huán)境公平以實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧。

1 環(huán)境公平的內(nèi)涵解析

1.1 公平的含義與原則

“公平”一詞，古已有之。《戰(zhàn)國策·秦一》：“商君治秦，法令至行，公平無私?！薄稘h書·楊惲傳》稱：“惲居殿中，廉絜無私，郎官稱公平?！惫糯Q的“公平”實(shí)際上主要是指用同樣的態(tài)度去看待所有的事物，努力做到不偏不倚。

到近現(xiàn)代，國內(nèi)外學(xué)者也對“公平”這一詞的釋義作出了多角度的理解：早在1965年，美國社會(huì)心理學(xué)家亞當(dāng)斯的公平理論闡述了這樣一個(gè)觀點(diǎn)：人們不僅關(guān)心個(gè)人努力所得到的絕對報(bào)酬量，而且還關(guān)心自己的報(bào)酬量與別人的報(bào)酬量之間的關(guān)系，即相對報(bào)酬量[1]。顯然，亞當(dāng)斯向我們表明，公平首先是一種在比較狀態(tài)下的由于差異而形成的一種感受。

美國新公共行政學(xué)家弗雷德里克森認(rèn)為：公平意味著人與人之間的一種公正、正當(dāng)和公道的精神或習(xí)性……它與自然權(quán)利或正義同義[2]。弗雷德里克森強(qiáng)調(diào)了公平是一種權(quán)利。

夏文斌通過從人類交往實(shí)踐的角度得出，公平是社會(huì)關(guān)系的一種特有屬性，公平是對某種社會(huì)關(guān)系進(jìn)行規(guī)范和評價(jià)的基本尺度[3]。

由上可見，公平的本質(zhì)意義，其實(shí)就是人與人之間的一種平等互利關(guān)系，在社會(huì)交往實(shí)踐中，每個(gè)人都應(yīng)被平等地相互對待，彼此享有同等的權(quán)利，負(fù)有相等的義務(wù)。當(dāng)然，公平的外在表現(xiàn)可以是多種多樣的，既可以體現(xiàn)在人與人的直接關(guān)系，也可以表現(xiàn)在人與物，比如人與自然的公平關(guān)系。但人與物的關(guān)系，不過是一種在物掩蓋下的一種人與人的實(shí)質(zhì)關(guān)系而已。因此人與自然的公平關(guān)系，就外在表現(xiàn)上而言，要求處理好人與自然的關(guān)系，而實(shí)際上，就是處理好在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中如何利用自然方面的人與人的公平利益關(guān)系。

在《正義論》中，羅爾斯將其公平與正義原則表述為：

第一個(gè)原則：每一個(gè)人都有平等的權(quán)利去擁有可以與別人的類似自由權(quán)并存的最廣泛的基本自由權(quán)；

第二個(gè)原則：對社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不平等的安排應(yīng)能使這種不平等不但可以合理地指望符合每一個(gè)人的利益，而且向所有人開放的地位和職務(wù)聯(lián)系在一起[4]。羅爾斯正義和公平原則，對于指導(dǎo)建立環(huán)境公平具有借鑒意義。

1.2 環(huán)境公平的內(nèi)涵界定

環(huán)境公平這一概念是美國環(huán)境運(yùn)動(dòng)發(fā)展到特定階段提出來的。1991年10月27日，美國有色人種環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)人在華盛頓舉行峰會(huì)，提出了環(huán)境公平的17條原則，并一致同意將其作為他們行動(dòng)的宗旨，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。1997年，經(jīng)過艱苦的談判，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方終于簽署了《京都議定書》，它第一次為發(fā)達(dá)國家規(guī)定了明確且具有約束力的溫室氣體減排義務(wù)。美國國家環(huán)保局（EPA）對環(huán)境公平作出如下界定：在環(huán)境法律、法規(guī)、政策的制定、遵守和執(zhí)行等方面，全體人民，不論其種族、民族、收入、原始國籍和教育程度，應(yīng)得到公平對待并卓有成效地參與[5]。

日本學(xué)者戶田清則認(rèn)為：“所謂環(huán)境公平，其實(shí)就是指在減少整個(gè)人類生活環(huán)境負(fù)荷的同時(shí)，在環(huán)境利益（享受環(huán)境資源）以及環(huán)境破壞的負(fù)擔(dān)（受害）上貫徹‘公平原則’，以此同時(shí)達(dá)到環(huán)境保全和社會(huì)公平這一目的?！盵6]

曾建平在《環(huán)境正義：發(fā)展中國家環(huán)境倫理問題研究》一書中指出：“環(huán)境正義”或“環(huán)境公正”在廣義上是指人類與自然之間實(shí)施正義的可能性問題，即種際正義；狹義上包含兩層含義：一是指所有主體都應(yīng)擁有平等享用環(huán)境資源、清潔環(huán)境而不遭受資源限制和不利環(huán)境傷害的權(quán)利，二是指享用環(huán)境權(quán)利與承擔(dān)環(huán)保義務(wù)的統(tǒng)一性，即環(huán)境利益上的社會(huì)公正[7]。

綜上所述，環(huán)境公平一般具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是環(huán)境公平所涉及的是環(huán)境資源的利用和保護(hù)問題；二是它主張人們在環(huán)境資源的利用和保護(hù)方面地位一律平等，享有相同的適用權(quán)利，負(fù)有同等的保護(hù)義務(wù)；三是環(huán)境公平應(yīng)是一個(gè)廣泛的概念、全球性的概念，它關(guān)乎地球上每個(gè)生物的切身利益和長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，我們可以這樣認(rèn)為，所謂環(huán)境公平，就是人們平等利用自然和平等保護(hù)自然的一種享用環(huán)境權(quán)利與承擔(dān)環(huán)保義務(wù)的統(tǒng)一性關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是人與自然掩蓋下的一種人與人的社會(huì)平等關(guān)系。

2 當(dāng)前我國環(huán)境有失公平的表現(xiàn)

改革開放以來，伴隨著我國環(huán)境問題的日益突出，國家逐步加大了在環(huán)境保護(hù)方面的投資，而在環(huán)境政策方面，中國目前也已初步形成了具有中國特色的環(huán)境政策體系。但是，當(dāng)前仍存在著一些有礙環(huán)境公平的現(xiàn)象：首先是經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境公平的關(guān)系處理不當(dāng)。例如，山西作為我國的煤炭大省，煤炭的大量開采雖然給當(dāng)?shù)貛砹素S厚的經(jīng)濟(jì)效益，但是也造成了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞；其次，相關(guān)法律法規(guī)不健全。在我國的環(huán)境法中，有關(guān)環(huán)境公平的內(nèi)容并未得以凸顯；第三，環(huán)境公平教育缺失。從我國目前環(huán)境教育的發(fā)展來看，環(huán)境公平方面的內(nèi)容僅占很小的一部分，在地方環(huán)境教育中，甚至處于空白的狀態(tài)；第四，公民的環(huán)境公平意識薄弱。就目前狀況而言，不僅企業(yè)缺乏環(huán)境公平的意識，只污染不治理，普通民眾在這方面也缺乏正確認(rèn)識，意識到危害卻想不起維權(quán)；第五，污染者付費(fèi)制度不完善。我國從1997年開始主要向排污者征收排污稅，但是存在稅率偏低且稅種不全的問題。

3 積極構(gòu)建環(huán)境公平，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧

環(huán)境公平關(guān)乎國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，關(guān)乎社會(huì)公平，更對社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建起到重要作用，為了更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平，應(yīng)從以下方面入手：

3.1 加大宣傳力度，提高全社會(huì)的環(huán)境公平意識

在進(jìn)行環(huán)境保護(hù)工作中，如果工作的組織者、參與者及利益相關(guān)者不能切實(shí)意識到環(huán)境公平的意義重大，也就不能真正認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)的重大意義，那么再好的計(jì)劃指標(biāo)或技術(shù)手段都不能保證環(huán)境保護(hù)工作的順利開展。如果環(huán)境保護(hù)的組織領(lǐng)導(dǎo)者――政府人員缺乏環(huán)境保護(hù)意識，環(huán)境友好型社會(huì)的目標(biāo)永遠(yuǎn)就成為理想；如果環(huán)境教育的參與者――學(xué)生、城鄉(xiāng)社區(qū)居民、家庭，認(rèn)識不到環(huán)境保護(hù)和優(yōu)化環(huán)境的意義，那么即便是政府環(huán)境教育計(jì)劃設(shè)計(jì)如何周密，也不能真正使之落到實(shí)處；如果環(huán)境教育的利益相關(guān)者——企業(yè)，認(rèn)識不到環(huán)境教育對國家、對自身企業(yè)的現(xiàn)實(shí)意義，那么，污染的企業(yè)還會(huì)越來越多，國家提出的節(jié)能減排和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)目標(biāo)永遠(yuǎn)無法實(shí)現(xiàn)。鑒于此，我們可以通過舉辦環(huán)保宣講或環(huán)保展覽、成立環(huán)保團(tuán)體以及環(huán)保宣傳站等方式來擴(kuò)大環(huán)保和環(huán)境公平的宣傳力度，而且還要注意對城鄉(xiāng)居民進(jìn)行針對性的環(huán)境宣傳教育，以確保全社會(huì)環(huán)境公平意識的普遍提高。

3.2 正確處理效率與公平的關(guān)系

正確處理效率與公平的關(guān)系，努力做到平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)地區(qū)生態(tài)環(huán)境同行。一直以來，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與環(huán)境的保護(hù)處于不平衡的狀態(tài)，要改變這種狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須要正確處理效率與公平的關(guān)系，改變以往只重效率而忽視公平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)更多地關(guān)注發(fā)展中的公平問題，堅(jiān)持以人為本[8]。以陜西鎮(zhèn)安縣為例，2004年就提出了“既要金山銀山、實(shí)現(xiàn)突破發(fā)展，又要青山綠水、保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的發(fā)展目標(biāo)，并于當(dāng)年啟動(dòng)了40多個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目?，F(xiàn)如今，鎮(zhèn)安縣已經(jīng)初步形成了“區(qū)域大循環(huán)、產(chǎn)業(yè)中循環(huán)、企業(yè)小循環(huán)”的發(fā)展格局[9]。公平與效率關(guān)系的合理處理，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平的首要條件。

3.3 完善污染者付費(fèi)制度

20世紀(jì)70年代初期，國際經(jīng)濟(jì)與合作組織環(huán)境委員會(huì)提出了“污染者付費(fèi)原則”（Pollution Pay Principle），其旨在針對過去所存在的環(huán)境污染者將外部不經(jīng)濟(jì)性轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)的不合理現(xiàn)象，通過由其來負(fù)擔(dān)削減污染措施的費(fèi)用的方式，來使外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化[10]。國家環(huán)保部副部長潘岳在2007年9月11日的“第十二屆綠色中國論壇”上指出，從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐歷程可以看出，建立和實(shí)施一套全方位、多領(lǐng)域、全局性的宏觀環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，能以較低的成本達(dá)到有效控制污染的目的，污染者付費(fèi)是國際慣例。因此，我們應(yīng)進(jìn)一步完善污染者付費(fèi)制度，尤其是在稅種和稅率方面做出一個(gè)科學(xué)合理的規(guī)定。

3.4 積極開展環(huán)境教育，尤其是環(huán)境公平教育

1994年3月，國務(wù)院第16次常委會(huì)議討論并通過的《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，結(jié)合我國的基本國情，制定了充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展思想，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的國家戰(zhàn)略。但是，沒有通過教育手段來提高全民族的思想文化素質(zhì)，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略也將是不可能的。

從我國目前開展的環(huán)境教育現(xiàn)狀來看,環(huán)境公平方面的內(nèi)容在環(huán)境教育中所占的比重很小。我國現(xiàn)階段所開展的環(huán)境教育一般不是集中式的,而是分散在各個(gè)學(xué)科之中,主要由各相關(guān)學(xué)科承擔(dān)，教育內(nèi)容也主要包括環(huán)境科學(xué)教育、環(huán)境法制教育、環(huán)境倫理教育三大部分。在中小學(xué)環(huán)境教育中開展的主要是環(huán)境科學(xué)教育。在普通高等教育與成人教育中,除哲學(xué)、社會(huì)學(xué)等少數(shù)學(xué)科與專業(yè)外,其他學(xué)科與專業(yè)都極少涉及有關(guān)環(huán)境倫理方面的教育。由此可見，以環(huán)境公平為核心的環(huán)境倫理教育在當(dāng)前的環(huán)境教育中實(shí)際上處于缺失的狀態(tài)[11]。針對當(dāng)前環(huán)境公平教育缺失的問題，我們應(yīng)將環(huán)境公平教育視為環(huán)境教育不可忽視的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，加強(qiáng)環(huán)境公平教育，不僅要增強(qiáng)公眾的環(huán)境公平意識，還要引導(dǎo)公眾將環(huán)境公平理念付諸于實(shí)踐，努力實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平。

3.5 加強(qiáng)法制建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平提供保證

法律作為對預(yù)防和消除社會(huì)無序狀態(tài)起到關(guān)鍵作用的重要手段，對于調(diào)節(jié)人與環(huán)境的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人與自然環(huán)境的和諧相處同樣具有基礎(chǔ)性作用，科學(xué)認(rèn)識自然、合理開發(fā)和保護(hù)環(huán)境，不斷調(diào)整人類自身的行為是環(huán)境法制化的重要內(nèi)容。但是，我國現(xiàn)行環(huán)境法的主體部分——“保護(hù)和改善環(huán)境”、“防治環(huán)境污染和其他公害”總共有19個(gè)條款，但其中只有一個(gè)條款簡單涉及了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)，一個(gè)條款涉及海洋環(huán)境保護(hù)，一個(gè)條款涉及城鄉(xiāng)建設(shè)中對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，其余條款全部都是關(guān)于工業(yè)和城市環(huán)境保護(hù)以及污染防治的規(guī)定，嚴(yán)重忽視了社會(huì)實(shí)際中存在的環(huán)境不公平問題[12]。因此，我們應(yīng)該將保障環(huán)境公平的實(shí)現(xiàn)作為環(huán)境法的基本立法目的，以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)，在各項(xiàng)法規(guī)制度中貫徹環(huán)境公平的思想，以確保環(huán)境公平的實(shí)現(xiàn)。

3.6 積極實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

所謂生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是指運(yùn)用國家的宏觀調(diào)控、法律、市場調(diào)配等手段來解決在享有環(huán)境權(quán)利方面的不公平。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，就是要根據(jù)不同地區(qū)的資源、人口、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境總量來制定相應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)與考核標(biāo)準(zhǔn)，讓生態(tài)脆弱的地區(qū)更多地承擔(dān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境而非經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任。通過建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和對環(huán)境污染受害者的一種補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)相對公平[13]。從2009年4月開始，河北省政府對子牙河流域河流污染治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了廣泛推廣，在全省七大水系的主要河流、斷面實(shí)行了跨界斷面水系目標(biāo)責(zé)任考核，并試行扣繳生態(tài)補(bǔ)償金政策。這一政策，按照“誰污染、誰治理，誰污染、誰補(bǔ)償”的原則以及“河流水質(zhì)超標(biāo)，扣繳上游財(cái)政資金，補(bǔ)償下游地區(qū)損失”的辦法，通過財(cái)政結(jié)算的方式，對上游地區(qū)實(shí)施扣款，并將所扣款額分配撥付到受污染的下游地區(qū)。目前，河北省七大水系水環(huán)境質(zhì)量正在逐步得以改善。

3.7 延伸社會(huì)救助內(nèi)涵，創(chuàng)建環(huán)境救濟(jì)制度

在我國近年發(fā)生的幾起影響較大的環(huán)境污染事件中，受害者都曾面臨無法得到賠償?shù)膯栴}。如2005年11月的松花江重大污染事件。據(jù)資料顯示，在該起污染事故中，僅哈爾濱的直接損失就達(dá)到了15億元左右，如果再加上間接損失，這個(gè)數(shù)字應(yīng)該在幾百億到上千億之間。由于損失數(shù)額巨大，污染企業(yè)往往無力承擔(dān)所有的賠償責(zé)任[14]，使得一部分人的生活因此受到嚴(yán)重影響，有些甚至失去了基本的生存條件，從而成為急需社會(huì)救助者。因此，在當(dāng)前狀況下，我們有必要對傳統(tǒng)的社會(huì)救助制度的內(nèi)涵加以適當(dāng)延伸，擴(kuò)大社會(huì)救助范圍，把環(huán)境難民的救濟(jì)問題也納入到社會(huì)救助之中，加大政府在這方面的財(cái)政投入，同時(shí)要進(jìn)一步加快民間救助團(tuán)體的發(fā)展，以求給予環(huán)境難民更多的救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平。

對于環(huán)境公平問題的探討包含多角度多方面，角度不同，相應(yīng)的對策建議也會(huì)有所差異。環(huán)境公平的實(shí)現(xiàn)不是一朝一夕的事情，但卻是我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要保障，因而我們必須將其放在十分顯要的位置，并進(jìn)行進(jìn)一步的深入探討。

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* 福建省軟科學(xué)研究項(xiàng)目《創(chuàng)新環(huán)境教育模式，推進(jìn)福建環(huán)境科學(xué)可持續(xù)發(fā)展》（2009R0047）階段性成果。