建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的思考

張全東

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的思考

張全東

福建省龍巖市環(huán)境科學(xué)研究所

建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)是法律的要求。該文通過(guò)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)與后評(píng)價(jià)的差別分析，闡述了需要進(jìn)行環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的情形，以及后評(píng)價(jià)的法律約束力，提出了建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)存在的不足和今后需完善的內(nèi)容。

建設(shè)項(xiàng)目 環(huán)境影響 后評(píng)價(jià)

對(duì)企業(yè)開(kāi)展環(huán)境管理、環(huán)保措施運(yùn)行情況的檢查是法律賦予環(huán)保行政部門(mén)的職責(zé)。通過(guò)檢查，可以發(fā)現(xiàn)各企業(yè)存在的問(wèn)題。因此，也會(huì)針對(duì)性地提出相關(guān)的整改措施與要求。然而，在當(dāng)前諸多的整改意見(jiàn)與要求中，常出現(xiàn)一項(xiàng)相同的措施要求，即開(kāi)展項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響后評(píng)價(jià)是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》[1]的規(guī)定，但并非所有的情況、所有的問(wèn)題都需要開(kāi)展后評(píng)價(jià)，都可通過(guò)后評(píng)價(jià)而得以解決。那么，什么時(shí)候、什么情況應(yīng)該開(kāi)展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)？環(huán)境影響后評(píng)價(jià)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的區(qū)別何在？環(huán)境影響后評(píng)價(jià)應(yīng)該起到怎樣的作用？對(duì)這些問(wèn)題不進(jìn)行深入的思考與透徹的分析，就難以正確執(zhí)行《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》關(guān)于后評(píng)價(jià)的規(guī)定。

1 開(kāi)展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的情形

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十七條明確規(guī)定：“在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的情形的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織環(huán)境影響的后評(píng)價(jià)，采取改進(jìn)措施，并報(bào)原環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批部門(mén)和建設(shè)項(xiàng)目審批部門(mén)備案；原環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批部門(mén)也可以責(zé)成建設(shè)單位進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，采取改進(jìn)措施?！睆姆蓷l款看，需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)后評(píng)價(jià)的項(xiàng)目至少有兩個(gè)特征，一是該項(xiàng)目已完成了環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批，并且已經(jīng)投入建設(shè)或運(yùn)行；二是建設(shè)或運(yùn)行中已出現(xiàn)不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的情形。然而，這種不符合的情形，法律條文及解釋都沒(méi)有更詳盡的說(shuō)明。

有的資料對(duì)法律所指的“產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的情形的”作了幾種情況的說(shuō)明[2]，具體情況如下：（1）在建設(shè)、運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)品方案、主要工藝、主要原材料或污染處理設(shè)施和生態(tài)保護(hù)措施發(fā)生重大變化，致使污染物種類(lèi)、污染物排放強(qiáng)度或生態(tài)影響與環(huán)境影響評(píng)價(jià)預(yù)測(cè)情況相比有較大變化。（2）在建設(shè)、運(yùn)行過(guò)程中，建設(shè)項(xiàng)目的選址、選線(xiàn)發(fā)生較大變化，或運(yùn)行方式發(fā)生較大變化可能對(duì)新的環(huán)境敏感目標(biāo)產(chǎn)生影響，或可能產(chǎn)生新的重要生態(tài)影響的。（3）建設(shè)、運(yùn)行過(guò)程中，當(dāng)?shù)厝嗣裾畬?duì)項(xiàng)目所涉及區(qū)域的環(huán)境功能做出重大調(diào)整，要求建設(shè)單位進(jìn)行后評(píng)價(jià)的。（4）跨行政區(qū)域、存在爭(zhēng)議或存在重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的。

上述情況可作為開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的判據(jù)嗎？值得商榷。對(duì)于第一種、第二種情況，建設(shè)項(xiàng)目本身發(fā)生了重大變化，且又可能對(duì)環(huán)境造成較大影響。這樣的情況只做后評(píng)價(jià)并報(bào)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批部門(mén)備案即可，不僅背離了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的基本原則與目的，且與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十四條款：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。”的規(guī)定也是不相符的。試想，如果建設(shè)單位可以隨時(shí)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目作出重大改變，而又不須報(bào)環(huán)保主管部門(mén)審批，那么，之前所審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件還有什么意義？因?yàn)?，建設(shè)單位可以為了項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件順利通過(guò)審批，而選擇對(duì)環(huán)境最有利的方案進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，之后，再按實(shí)際的建設(shè)內(nèi)容開(kāi)展后評(píng)價(jià)。不須審批，建設(shè)項(xiàng)目已成合法。法律的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性又從何體現(xiàn)？第三種情況也并不全部需要進(jìn)行后評(píng)價(jià)。比如區(qū)域環(huán)境功能已做出重大調(diào)整，原建設(shè)項(xiàng)目屬于禁止在該地建設(shè)的項(xiàng)目，則須關(guān)?；虬徇w，而不是做后評(píng)價(jià)所能解決的了。第四種情況有很大部分是包含在第一種、第二種情況間的。因?yàn)椋ㄔO(shè)項(xiàng)目地址、污染物排放源強(qiáng)沒(méi)有發(fā)生變化，是否涉及跨行政區(qū)域和存在重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在原環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中就應(yīng)有體現(xiàn)，如此明顯而重大的問(wèn)題是不該遺漏的。只有選址和污染源強(qiáng)發(fā)生變化了，才有可能出現(xiàn)存在跨行政區(qū)域爭(zhēng)議和重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的新情況。

由此看來(lái)，環(huán)境影響后評(píng)價(jià)適用于建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)了與經(jīng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件不符的情形。但這種不符合的情形，不論是建設(shè)項(xiàng)目本身，還是周?chē)沫h(huán)境狀況，都不應(yīng)該有大的變化。更多的情況應(yīng)該是朝有利于節(jié)能降耗、環(huán)境保護(hù)方面的變化，而不利的變化和影響即使有也應(yīng)該是輕微的，這也許更符合法律的本意。

2 環(huán)境影響后評(píng)價(jià)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的區(qū)別

對(duì)環(huán)境影響后評(píng)價(jià)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的區(qū)別進(jìn)行分析、討論，有助于加深對(duì)環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)。那么，這兩者之間有什么區(qū)別呢？至少在以下幾個(gè)方面存在著不同。

2.1 評(píng)價(jià)開(kāi)展的時(shí)期

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是在建設(shè)項(xiàng)目動(dòng)工建設(shè)之前，通常在項(xiàng)目的可行性研究階段，在此階段環(huán)境影響并未發(fā)生，所有的影響都是通過(guò)分析、預(yù)測(cè)獲得的，是預(yù)防為主的具體體現(xiàn)。而環(huán)境影響后評(píng)價(jià)則在建設(shè)項(xiàng)目投入建設(shè)或運(yùn)行時(shí)，環(huán)境影響可能已經(jīng)發(fā)生。

2.2 評(píng)價(jià)的內(nèi)容

環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容包括整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，包含了工程建設(shè)污染物正常、非正常和事故排放三種狀態(tài)的環(huán)境影響，包含了項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)行期和退役期三個(gè)時(shí)期的各種環(huán)境影響，除此之外，還包含了生態(tài)影響、社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容。而環(huán)境影響后評(píng)價(jià)則只須考慮與經(jīng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件不符合的部分，對(duì)發(fā)生變化的工程內(nèi)容和環(huán)境功能而引起的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)。如果在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)原環(huán)境影響評(píng)價(jià)遺漏的內(nèi)容，也應(yīng)當(dāng)一并進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此可以說(shuō)，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響后評(píng)價(jià)是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的補(bǔ)充。

此外，在評(píng)價(jià)內(nèi)容還可能存在這樣的區(qū)別，即環(huán)境影響評(píng)價(jià)都是預(yù)測(cè)未來(lái)的影響情況，而環(huán)境影響后評(píng)價(jià)則有可能是評(píng)價(jià)已經(jīng)發(fā)生的影響情況。因此，前者更多的是運(yùn)用預(yù)測(cè)的方法，而后者則更多地用到現(xiàn)狀調(diào)查與監(jiān)測(cè)的方法。

2.3 評(píng)價(jià)的形式

根據(jù)相關(guān)法律[1]和國(guó)家《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》[3]的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件依據(jù)其對(duì)環(huán)境的影響程度可分為環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表和登記表三種類(lèi)型。對(duì)可能造成重大環(huán)境影響的項(xiàng)目，編制報(bào)告書(shū)，對(duì)產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。對(duì)可能造成輕度環(huán)境影響的項(xiàng)目，編制報(bào)告表，對(duì)產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行分析或者專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)。對(duì)環(huán)境影響很小、不需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，填報(bào)環(huán)境影響登記表。而環(huán)境影響后評(píng)價(jià)則沒(méi)有類(lèi)型的區(qū)分。

2.4 管理要求

在管理層面上也存在一些差異。環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件（環(huán)境影響報(bào)告書(shū)和報(bào)告表）需要由有評(píng)價(jià)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)編制，對(duì)于需要編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)。環(huán)境影響后評(píng)價(jià)則未見(jiàn)有這些方面的規(guī)定。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件需要報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)審批，而環(huán)境影響后評(píng)價(jià)文件只需報(bào)原環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批部門(mén)備案即可。

3 環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的作用與約束力

環(huán)境影響后評(píng)價(jià)是針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)后工程內(nèi)容、客觀情況發(fā)生變化，或因之前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)不夠準(zhǔn)確、不夠全面等情形而由建設(shè)單位組織開(kāi)展的一項(xiàng)活動(dòng)，是建設(shè)單位應(yīng)盡的義務(wù)。通過(guò)環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，可以也應(yīng)該了解掌握上述情況變化所產(chǎn)生的環(huán)境影響程度和范圍，以及所采取新的預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施的效果。從而，更加全面、更加完善地反映整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的實(shí)現(xiàn)情況。

然而，在眾多的建設(shè)項(xiàng)目中，由建設(shè)單位自行組織開(kāi)展的環(huán)境影響后評(píng)價(jià)卻是少之又少。是不是絕大多數(shù)的建設(shè)項(xiàng)目都按可行性研究報(bào)告中提出的方案進(jìn)行建設(shè)而沒(méi)有任何變動(dòng)呢？顯然不是。究其原因，主要是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響后評(píng)價(jià)報(bào)告無(wú)需通過(guò)環(huán)保行政主管部門(mén)的審批，而只需報(bào)環(huán)保行政主管部門(mén)備案。除此之外，即便不實(shí)施環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，也無(wú)需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定，建設(shè)單位未依法報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境評(píng)價(jià)文件，擅自開(kāi)工建設(shè)的，才會(huì)被處罰。由此可見(jiàn)，在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)方面，法律的約束力顯然不足。

4 結(jié)語(yǔ)

4.1 建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)是基于可行性研究報(bào)告的內(nèi)容編寫(xiě)的，當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)入施工或試運(yùn)行時(shí)，建設(shè)內(nèi)容或周?chē)h(huán)境發(fā)生變化的情況是常見(jiàn)的。對(duì)這一情況進(jìn)行后評(píng)價(jià)是很有必要的，它可以完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)的不足與疏漏，有利于對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理。

4.2 從環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的基本宗旨與相關(guān)規(guī)定看，需開(kāi)展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的前提條件是：在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的情形，應(yīng)是針對(duì)工程建設(shè)的局部調(diào)整，而且這些調(diào)整所帶來(lái)的環(huán)境影響也應(yīng)是輕微的，當(dāng)然，也有可能優(yōu)于調(diào)整前。任何涉及建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、生產(chǎn)工藝或防治污染和生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，都應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，而不是進(jìn)行環(huán)境影響后評(píng)價(jià)。

4.3 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)還處于起步階段。后評(píng)價(jià)報(bào)告編寫(xiě)的資質(zhì)要求，編寫(xiě)的技術(shù)規(guī)范都是近乎空白。對(duì)于需要開(kāi)展后評(píng)價(jià)又未實(shí)施的建設(shè)單位，需要承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任，也未作明確的規(guī)定。這些存在的問(wèn)題在很大程度上影響并制約了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的開(kāi)展，這些不足應(yīng)當(dāng)成為今后改進(jìn)的主要內(nèi)容。

[1] 全國(guó)人大常委會(huì). 中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法, 2002.

[2] 國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境工程評(píng)估中心.環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)法律法規(guī)[M].北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2008.

[3] 環(huán)境保護(hù)部. 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄, 2008.