淺析績(jī)效審計(jì)在基層政府的運(yùn)用與推廣

黃彩雯

淺析績(jī)效審計(jì)在基層政府的運(yùn)用與推廣

黃彩雯

在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，績(jī)效審計(jì)也是政府績(jī)效評(píng)估、轉(zhuǎn)變政府職能的重要手段之一。就基層政府而言，較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還涉及到建設(shè)新農(nóng)村的重要職能，審計(jì)監(jiān)督的重要職責(zé)是促進(jìn)各項(xiàng)“三農(nóng)”政策的落實(shí)，對(duì)于這些基層政府的績(jī)效審計(jì)，還要兼顧農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)資金的效益情況等。

一、績(jī)效審計(jì)與傳統(tǒng)政府審計(jì)的區(qū)別與聯(lián)系

（一）績(jī)效審計(jì)強(qiáng)調(diào)對(duì)政府部門(mén)資源使用的績(jī)效進(jìn)行審計(jì)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“小政府，大服務(wù)”的理念深入人心，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，政府在資源稀缺的情況下所承擔(dān)的責(zé)任卻日益擴(kuò)大。在這種情況下，卻使得政府在占有經(jīng)濟(jì)資源較小的情況下，卻需要承擔(dān)更大的社會(huì)責(zé)任，兩者之間會(huì)產(chǎn)生一定的矛盾。同時(shí)，由于政府占有公共資源，進(jìn)行社會(huì)服務(wù)決策，使得社會(huì)公眾強(qiáng)烈要求政府加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，提高公營(yíng)部門(mén)支出的效果。于是審計(jì)職能作用的范圍擴(kuò)大，傳統(tǒng)的合規(guī)性財(cái)務(wù)審計(jì)開(kāi)始向績(jī)效性審計(jì)延伸，從而使績(jī)效審計(jì)成為國(guó)家審計(jì)發(fā)展的趨勢(shì)。由此可以看出，績(jī)效審計(jì)的根本目的在于評(píng)價(jià)政府投資項(xiàng)目、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的效果，以及公共資金使用的效率問(wèn)題。這與傳統(tǒng)審計(jì)只注重財(cái)經(jīng)法紀(jì)的合規(guī)性審計(jì)之間存在著本質(zhì)區(qū)別。

（二）績(jī)效審計(jì)是對(duì)政府部門(mén)履行法定職責(zé)過(guò)程進(jìn)行審計(jì)

20世紀(jì)70年代以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍推行了政府績(jī)效審計(jì)，成為政府績(jī)效評(píng)估的一種重要方式，促進(jìn)了政府治理和政府績(jī)效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由此，國(guó)家審計(jì)的重點(diǎn)就轉(zhuǎn)為政府公營(yíng)部門(mén)是否合理履行職責(zé)上來(lái)，即績(jī)效審計(jì)要注重“3E”標(biāo)準(zhǔn)，也就是經(jīng)濟(jì)性、效率和效果。傳統(tǒng)審計(jì)往往僅限于相關(guān)部門(mén)是否按國(guó)家規(guī)定的方式、程序、流程使用資金，而并不過(guò)多地考慮資金的使用效果，使得政府相關(guān)部門(mén)工作的重點(diǎn)也集中在對(duì)于關(guān)鍵職位與關(guān)鍵崗位的流程合規(guī)性方面，而不注重工作成效?？?jī)效審計(jì)的出現(xiàn)，拓展了政府審計(jì)的范圍，使得公眾對(duì)于政府審計(jì)的焦點(diǎn)，不僅僅體現(xiàn)在有無(wú)違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)行為，而且更加關(guān)注財(cái)政資金是否達(dá)到了預(yù)期的效果。換言之，需要“給納稅人一個(gè)交待”，從而實(shí)現(xiàn)了審計(jì)理念本質(zhì)的飛躍。

二、當(dāng)前基層政府推行績(jī)效審計(jì)的困難分析

（一）法規(guī)建設(shè)滯后，沒(méi)有明確的績(jī)效審計(jì)條例與公認(rèn)的績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，我國(guó)基層政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理總體水平還不高，各項(xiàng)基礎(chǔ)管理還比較薄弱，缺乏完善的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，這使審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行效益審計(jì)時(shí)也缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)依據(jù)。從國(guó)家層面到基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，都沒(méi)有可供執(zhí)行與參考的績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)體系與操作指引。由于我國(guó)國(guó)情存在很大差異，沒(méi)有條件也不可能制定一個(gè)全國(guó)適用的績(jī)效審計(jì)或評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

（二）基層政府審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏充足合格的審計(jì)人員

一是績(jī)效審計(jì)具有綜合性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，這就決定了審計(jì)人員不僅要精通財(cái)務(wù)審計(jì)的知識(shí)和技能，而且還應(yīng)當(dāng)具備有關(guān)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、技術(shù)以及管理、法律等方面的知識(shí)，綜合分析判斷的能力。然而基層審計(jì)機(jī)關(guān)的人員隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)以會(huì)計(jì)、審計(jì)人才為主體，工程技術(shù)人員、特殊行業(yè)專家等專業(yè)人才僅占較小比例，復(fù)合型人才更為缺乏；二是當(dāng)前仍處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序還不是很完善，基層政府涉及到的財(cái)經(jīng)領(lǐng)域中違法違規(guī)問(wèn)題還大量存在。因此為整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序服務(wù)在一段時(shí)期仍然是審計(jì)監(jiān)督的主要目標(biāo)，基層審計(jì)機(jī)關(guān)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的任務(wù)還相當(dāng)繁重，從而制約了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展。

（三）基層政府涉及到項(xiàng)目的持久性與內(nèi)容的廣泛性帶來(lái)了績(jī)效審計(jì)的難度

由于基層政府直接面對(duì)廣大人民群眾，涉及到的財(cái)政資金用途主要有投資性支出與公益性支出兩個(gè)方面，對(duì)應(yīng)的績(jī)效審計(jì)應(yīng)包括兩部分，即盈利性支出部分（基建投資、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目投資及國(guó)有企業(yè)使用效果審計(jì)等）和非盈利性支出部分（行政收支、公共工程收支和各種基金的收支）。以市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，不僅涉及到建設(shè)單位的財(cái)務(wù)收支及管理情況，而且涉及項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、招標(biāo)、施工、監(jiān)理、概預(yù)算及建成后運(yùn)行情況等與建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的各項(xiàng)管理活動(dòng)，并且建設(shè)周期長(zhǎng)、效果體現(xiàn)不明顯，其績(jī)效往往需要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)的一段時(shí)間才能表現(xiàn)出來(lái)。這些項(xiàng)目的持久性與內(nèi)容的廣泛性，給基層政府的績(jī)效審計(jì)帶來(lái)了客觀的困難。

三、當(dāng)前基層政府推行績(jī)效審計(jì)的對(duì)策探討

（一）營(yíng)造積極向上、追求效益的文化氛圍

地方政府相關(guān)部門(mén)要打破“就項(xiàng)目審項(xiàng)目，就資金審資金”的傳統(tǒng)模式，營(yíng)造積極向上、追求效益的文化氛圍，把審項(xiàng)目、審資金、審財(cái)務(wù)收支三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把查處問(wèn)題與促進(jìn)改革、完善法制、強(qiáng)化管理、提高效益結(jié)合起來(lái)，從根本上體現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督與服務(wù)的職能。

（二）選準(zhǔn)項(xiàng)目是成功完成績(jī)效審計(jì)的關(guān)鍵

績(jī)效審計(jì)總是對(duì)特定項(xiàng)目或者特定財(cái)政資金的使用效果而言的。這里的效果不僅包括經(jīng)濟(jì)效益，還包括社會(huì)效益如環(huán)境效益、生態(tài)效益等。因此，對(duì)于績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的選擇特別是有代表性項(xiàng)目的選擇，是當(dāng)前條件下，做好基層績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)性選擇。

（三）科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)是績(jī)效審計(jì)質(zhì)量的保證

基層各個(gè)部門(mén)或組織都扮演著不同的角色，有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，也有公益性質(zhì)，既追求經(jīng)濟(jì)效益也兼顧社會(huì)效益、環(huán)境效益等?？梢哉f(shuō)，基層政府每個(gè)部門(mén)都是價(jià)值的創(chuàng)造者，但不是每個(gè)部門(mén)都能創(chuàng)造直接的利潤(rùn)，不同的部門(mén)以何種方式、創(chuàng)造多少利潤(rùn)才合理也難以有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。所以如何確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是績(jī)效審計(jì)的一項(xiàng)重要工作，也是績(jī)效審計(jì)難題之一。

制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)一定要掌握審計(jì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，認(rèn)真聽(tīng)取被審單位管理層意見(jiàn)，就評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見(jiàn)，盡量體現(xiàn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的合理和科學(xué)，能取得被審單位的支持對(duì)于審計(jì)項(xiàng)目的成功事半功倍。在此基礎(chǔ)上應(yīng)該多方法、多渠道、多層次采集審計(jì)資料，從不同渠道獲取信息非常重要，因?yàn)橛嘘P(guān)單位、內(nèi)部人員、專家或利益關(guān)系方可能提出不同的觀點(diǎn)，從不同角度看同一問(wèn)題，這有利于在合理范圍內(nèi)收集到最好的信息。

（四）狠抓報(bào)告編寫(xiě)環(huán)節(jié)，做到確認(rèn)和咨詢雙管齊下

績(jī)效審計(jì)與傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)、經(jīng)營(yíng)審計(jì)、遵循性審計(jì)不同的是，績(jī)效審計(jì)沒(méi)有嚴(yán)格的審計(jì)準(zhǔn)則可供遵循，其報(bào)告格式也多樣。它在遵守內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則的同時(shí)，吸收了管理咨詢中專業(yè)分析的合理成分。因此，績(jī)效審計(jì)報(bào)告應(yīng)側(cè)重績(jī)效分析，側(cè)重建議針對(duì)性。為此，筆者認(rèn)為將績(jī)效審計(jì)報(bào)告的基本構(gòu)架設(shè)定為“審計(jì)報(bào)告＋管理意見(jiàn)書(shū)”。審計(jì)報(bào)告采用正確、清晰、簡(jiǎn)潔的方式寫(xiě)明審計(jì)依據(jù)、審計(jì)實(shí)施期間、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容和范圍、審計(jì)方法、審計(jì)發(fā)現(xiàn)和審計(jì)建議等事項(xiàng)，審計(jì)報(bào)告主要是對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的列舉。

（五）跟進(jìn)審計(jì)建議落實(shí)情況與改善效果

對(duì)于審計(jì)建議，必須與被審計(jì)單位進(jìn)行充分的溝通，決定是否、何時(shí)、怎樣按建議采取糾正措施，在報(bào)送審計(jì)報(bào)告后，審計(jì)人員應(yīng)該經(jīng)過(guò)一段合理的時(shí)間后對(duì)被審計(jì)單位進(jìn)行復(fù)查，看是否有進(jìn)行糾正，糾正效果是否能為被審計(jì)單位帶來(lái)實(shí)際的效果。

（作者單位：中山市三鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)辦公室）