武漢城市圈集體土地征用補償方式創(chuàng)新研究——以黃金山“兩型”社會先行區(qū)為例

○秦尊文 湯鵬飛

（湖北省社會科學(xué)院 湖北 武漢 430077）

2008年國務(wù)院批復(fù)的《武漢城市圈“兩型”社會建設(shè)總體方案》中明確要求“創(chuàng)新節(jié)約集約用地的體制機制”。黃石市黃金山“兩型”社會先行區(qū)根據(jù)這一精神，提出了“集體土地征用補償機制創(chuàng)新”，目前正在推進(jìn)過程中。本文選擇黃金山先行區(qū)作為典型案例，研究集體土地征用補償方式創(chuàng)新問題，以期對武漢城市圈“創(chuàng)新節(jié)約集約用地的體制機制”起到推進(jìn)作用。

一、黃金山先行區(qū)的現(xiàn)行土地征用補償方式及比較分析

1、黃金山先行區(qū)現(xiàn)行的土地征用補償方式

從黃石市國土資源局于2006年至今公布的54條征地補償方案中，涉及的補償方式包括貨幣補償、社保補償、農(nóng)業(yè)安置補償和就業(yè)安置補償，在2009年第12號補償安置方案之前均采用單一的貨幣補償方式，其后才開始采取了社保補償、農(nóng)業(yè)安置補償和就業(yè)安置補償?shù)确绞?，但貨幣安置補償仍然是主要補償方式，占到所有補償安置方式的66.6%；社保安置、農(nóng)業(yè)安置、就業(yè)安置的比重分別只有19.8%、11.1%和2.5%。

黃金山先行區(qū)目前普遍采取的現(xiàn)行安置方式雖然也采用了工作安置補償?shù)姆绞?，但依然還是以貨幣補償安置為主，這種安置模式操作簡單，易于執(zhí)行，一方面失地農(nóng)民往往從眼前考慮，比較容易接受，減少了用地單位在征占土地中所遇到的不必要的矛盾，另一方面緩解了地方政府為解決勞動力安置帶來的壓力。但是從長遠(yuǎn)來看，黃金山先行區(qū)的補償安置方式相對單一，不能保證農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。貨幣安置是一種生活指向性安排，而非就業(yè)指向性安置。有限的貨幣補償安置不能從長遠(yuǎn)解決被征地農(nóng)民最為基本的生活保障問題，對被征地農(nóng)民的未來出路缺乏長遠(yuǎn)考慮，一旦被征地農(nóng)民不能合理地利用它，尤其是對具有“一夜暴富”心理的被征地農(nóng)民來說，這筆費用短期內(nèi)會很快揮霍一空，造成“吃光、花光、集體上訪”的局面，最后還得找政府，為社會的安全和穩(wěn)定帶來隱患。因此，貨幣補償不能解決被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計問題。

2、黃金山先行區(qū)補償安置方式在武漢城市圈中的比較

從武漢城市圈地區(qū)現(xiàn)行的土地征用安置補償方式來看，主要具有如下幾個特點。

一是武漢城市圈所有城市基本上都采取了以貨幣安置為主的補償方式，這主要是由于我國長期以來制度上的安排，致使貨幣補償成為征地補償方式的主流。雖然國家在《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》中明確提出了優(yōu)先農(nóng)業(yè)安置、規(guī)范留地安置和社會保障安置等方式，但目前還尚未廣泛運用。

二是鄂州、黃岡、咸寧及孝感等部分城市開始采用社保安置的辦法，社保安置從一定程度上彌補了單一貨幣補償方式的局限性，有利于失地農(nóng)民的可持續(xù)生計。國辦發(fā)[2006]29號《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)意見的通知》明確要求落實被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障資金、做好被征地農(nóng)民社會保障工作，保障被征地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計。同時，省國土廳計劃實施征用補償首先繳納社保的制度。因此，社會保障安置的方法將成為湖北征地補償安置的一個重點。

三是部分地區(qū)已經(jīng)開始嘗試多樣化的補償方式。比較突出的地區(qū)是東湖高新區(qū)，提出了“和諧征用補償”，除了進(jìn)行合理化的貨幣補償外，還積極加強被征地農(nóng)民的技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，并大力扶持村集體經(jīng)濟實施土地補償費入股。此外，孝感市根據(jù)本人意愿，將18周歲以下人員納入低保范圍，將男55周歲以上、女50周歲以上的人員納入基本養(yǎng)老保障范圍，將18歲以上、男55周歲以下、女50周歲以下的勞動力采取培訓(xùn)、推薦就業(yè)、發(fā)放安置補助費、辦理社保等方式進(jìn)行安置。云夢縣的留地安置嘗試，以村為單位，依據(jù)該村征地全部撤組時可利用土地面積的3%作為該村留用地基數(shù)，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)按40—60畝安排發(fā)展留用地，主要用于發(fā)展三產(chǎn)服務(wù)業(yè)；城市規(guī)劃區(qū)范圍外按70—100畝安排發(fā)展留用地，主要用于發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，目的是促進(jìn)村組經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展，提高公益福利水平，保障被征地農(nóng)民尤其是弱勢群體的生產(chǎn)生活。

由上述的三個特點來看，黃金山先行區(qū)在土地征用補償方式上還比較單一，有必要加快土地征用補償方式的創(chuàng)新。一方面可借鑒圈內(nèi)部分地區(qū)的經(jīng)驗和不足之處，另一方面要充分認(rèn)識哪些補償方式更適合黃金山先行區(qū)的現(xiàn)實狀況，開辟適合自身的多樣化土地征用補償方式。

二、新型補償方式及對黃金山先行區(qū)的適用性分析

1、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置的適用性分析

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置，是指通過調(diào)整分配農(nóng)村集體機動地、承包戶自愿交回的承包地以及土地開發(fā)整理新增加的耕地，保證被征地農(nóng)民有必要的耕作土地，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安置方式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置模式的優(yōu)點很多，主要表現(xiàn)在可操作性強和易于被失地農(nóng)戶所接受兩個方面。

但這一模式對黃金山先行區(qū)不適用。主要因為：一是黃金山先行區(qū)發(fā)展需要增加“兩型”產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)用地的指標(biāo)，要求盡可能的調(diào)減基本農(nóng)田數(shù)量，可供轉(zhuǎn)移安置的農(nóng)田數(shù)量受到限制，而且黃石作為工業(yè)城市，農(nóng)田數(shù)量本身就有限。二是黃金山先行區(qū)部分土地開發(fā)整理出的土地質(zhì)量一般難以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要。三是部分被征地農(nóng)民由于對其他安置模式存在特殊偏好，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置存在心理誤區(qū)。

2、重新?lián)駱I(yè)安置的適用性分析

重新?lián)駱I(yè)安置，是指土地被征收后，原土地使用者從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)向其他生產(chǎn)經(jīng)營模式的安置方式，包括原來意義上的用地單位招工安置。重新?lián)駱I(yè)安置后，被征地農(nóng)民通過技能培訓(xùn)，選擇適合自己的崗位就業(yè)，不但生活有保障，而且收入還會有所增加。農(nóng)民滿意程度高，有利于社會穩(wěn)定。這一模式對黃金山先行區(qū)適用，主要有以下幾方面的原因。

第一，黃金山新區(qū)作為黃石兩型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新戰(zhàn)場，現(xiàn)已有臺灣寶成、比利時LVD、法國康迪泰斯、日本丸紅等30多個投資過億元的項目入駐；同時，包括機械工業(yè)園、創(chuàng)業(yè)中心產(chǎn)業(yè)園、科技產(chǎn)業(yè)園、有色工業(yè)園、東貝工業(yè)園、勁牌工業(yè)園、三環(huán)鍛壓工業(yè)園、美島工業(yè)和鐵山工業(yè)園等9個特色園區(qū)已經(jīng)初具規(guī)模，隨著20平方公里起步區(qū)發(fā)展的逐步完善，其他地區(qū)將具有更為廣闊的發(fā)展空間。從目前的發(fā)展勢頭來看，不僅為黃金山先行區(qū)，而且給黃石市其他地區(qū)可以提供諸多的就業(yè)機會。

第二，黃金山先行區(qū)在重新?lián)駱I(yè)安置上已采取了相關(guān)措施，積極為失地農(nóng)民就近進(jìn)行轉(zhuǎn)移就業(yè)，鼓勵新區(qū)內(nèi)企業(yè)招聘失地農(nóng)民，確保先行區(qū)內(nèi)企業(yè)每年招收2000名當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)，并積極開展農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)，就業(yè)人數(shù)達(dá)到5萬以上。同時，新區(qū)每年安排100個綠化、保潔、保安、物流等公益性崗位向失地農(nóng)民傾斜。這些措施為進(jìn)一步實施該安置方式提供了良好的基礎(chǔ)。

3、社保安置的適用性分析

社保安置即用征用土地補償費和安置補助費購買養(yǎng)老保險，逐步將被征用農(nóng)民納入社會保險體系，以確保失地農(nóng)民長期的基本經(jīng)濟生活保障。這一安置模式應(yīng)被黃金山先行區(qū)采納，一是湖北省國土資源廳有意在全省實施征用補償首先繳納社保的制度；二是黃石市的征地補償嘗試過社保安置的模式，對黃金山先行區(qū)有可直接借鑒的經(jīng)驗；三是已出臺的《黃石經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障暫行辦法》已提供現(xiàn)成的參考依據(jù)。因此，社保安置對以黃金山先行區(qū)是一個十分重要的補償模式。

4、入股安置的適用性分析

入股分紅安置，是指被征地農(nóng)民在土地集體所有權(quán)不變的前提下，將被征收土地按政府規(guī)定的土地征收價或經(jīng)營土地的效益折股，或者按農(nóng)民的經(jīng)濟組織關(guān)系、土地承包關(guān)系、勞動貢獻(xiàn)及土地狀況等綜合因素折股，并由被征地農(nóng)民將土地股帶入用地單位進(jìn)行股份合作經(jīng)營，最終分享被征收土地深度開發(fā)帶來的利益成果的安置方式。

黃金山先行區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展以“兩型產(chǎn)業(yè)”作為發(fā)展指導(dǎo)，以低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點，具有良好的發(fā)展前景，可以采取入股安置的模式，但是入股安置存在一定的風(fēng)險。首先，必須本著農(nóng)民自愿的原則。其次，必須選擇成長性較好的企業(yè)。再次，必須有較高素質(zhì)的村集體管理人員來進(jìn)行操作。入股不同的項目或者公司收益也將不同。因此，該模式可進(jìn)行探索性的實施，可考慮成立黃金山投資集團作為征地農(nóng)民入股企業(yè)的載體，通過集團與被征地村簽訂合同入股，共同建設(shè)基地和園區(qū)。

5、留地安置的適用性分析

留地安置，是指在土地征收時由用地單位代征一定比例土地留給被征地集體經(jīng)濟組織使用，按城市統(tǒng)一規(guī)劃要求，開展經(jīng)營活動，使被征地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活與社會城市同步發(fā)展的安置方式。

這一方法需要在完善的土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行實施。目前黃金山先行區(qū)的土地利用規(guī)劃正在制定和完善中，同時黃金山先行區(qū)是黃石的城鄉(xiāng)結(jié)合部，土地本身就是巨大的財富，使得該模式具備良好的實施基礎(chǔ)。但由于該模式存在著易產(chǎn)生“城中村”和“食利階層”、不利于耕地保護(hù)、容易產(chǎn)生土地權(quán)益糾紛等比較明顯的缺陷，黃金山先行區(qū)應(yīng)該進(jìn)行探索性的實施。

6、土地債券安置分析

債券安置，是指各市、縣人民政府以發(fā)行有價債券的形式代替貨幣形式支付給被征地農(nóng)民，待一定年期滿后，被征地農(nóng)民憑借土地債券獲得相應(yīng)本息的安置方式。一般適用于除土地收益外，被征地農(nóng)民有其他的固定收入來源，土地征收對被征地農(nóng)民的生計沒有太大影響的經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)。

這一模式僅適用于經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)和家庭經(jīng)濟條件良好的農(nóng)戶，加上黃金山先行區(qū)的人員構(gòu)成以農(nóng)民為主，而且人均純收入在5000元左右，如果發(fā)行債券，征地農(nóng)民對此可接受的程度極低，容易形成不穩(wěn)定因素。因此，這一方式并不適用于黃金山先行區(qū)。

三、黃金山先行區(qū)創(chuàng)新土地征用補償方式的探索

從新型補償方式的適用性分析來看，適用于黃金山先行區(qū)的安置方式主要有社保安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股安置和留地安置。黃金山先行區(qū)實施征地補償安置模式的創(chuàng)新應(yīng)該在充分保障農(nóng)民基本生活的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)，以試點的方式進(jìn)行探索創(chuàng)新，實施因人而異的補償方式，最終形成一套適合黃金山先行區(qū)的補償安置模式，發(fā)揮兩型社會先行區(qū)的示范帶頭作用。本文建議將黃金山先行區(qū)的失地農(nóng)村人口劃分為4類群體，按照不同群體的特征實施不同的補償模式組合。具體如表1所示。

表1 黃金山先行區(qū)失地農(nóng)村人口的分類及補償模式建議

[1]田正桃：農(nóng)村土地征用補償方式思考[J].科技創(chuàng)業(yè)月刊，2008（9）.

[2]秦妍、施金花：常州武進(jìn)農(nóng)村土地征用補償模式淺析[J].農(nóng)家之友，2010（5）.

[3]溫國明、程俊超：城市建設(shè)中農(nóng)村集體土地補償方式的新探索[J].城市規(guī)劃，2006（9）.

[4]胡碧玉：西部地區(qū)城市擴張與農(nóng)民土地征用補償制度創(chuàng)新[J].云南社會科學(xué)，2003（6）.