泛地主港模式對浙江沿海港口的借鑒作用

郭雪珍，孫秋高

（1.中交水運規(guī)劃設計院有限公司，北京 100007；2.浙江交通職業(yè)技術學院，浙江 杭州 311112）

許多港口對國際上流行的港口管理模式——地主港模式進行了探索與實踐，并取得了一定實效[1-3]。但由于國內(nèi)外國情與港口實際不同，國內(nèi)港口管理和融資并未達到實施地主港模式應有的效果。要實現(xiàn)港口的跨越式發(fā)展，必須把國外成熟的地主港模式與我國國情和浙江的港口實際相結合[4]，創(chuàng)造新的管理模式，才能取得好的實效。為此，在廣泛調(diào)研的基礎上提出了“泛地主港模式”的理念，對其運作的方式和程序進行了探討，為浙江的港航建設和港口管理探索新路。

1 浙江沿海港口現(xiàn)狀

浙江省擁有海岸線6 646 km，占我國海岸線總長的21%，居全國首位，其中用于港口規(guī)劃的深水岸線506 km。經(jīng)過多年的建設，已形成了以寧波-舟山港為核心，以浙北、溫臺港口為兩翼的浙江沿海港口群及與之配套的多種運輸方式相結合的港口集疏運網(wǎng)絡。在寧波-舟山港、溫州港、臺州港、嘉興港4個一類開放口岸中，除了寧波-舟山港一港獨大，其他三港中嘉興港最具特色[1]。嘉興港自建港以來，由于特定的歷史、地理、區(qū)位以及區(qū)域戰(zhàn)略因素，在港口建設實踐中走上了國際流行的地主港管理模式[2-3]。

2 嘉興港實施地主港模式的成效及存在的問題

2.1 成效

2.1.1 緩解港口建設中土地與資金緊張的矛盾

制約嘉興港發(fā)展壯大的主要因素是港口用地不足和港口建設資金的緊張。在地主港模式實施過程中，嘉興港通過圍墾造陸，增加港建及臨港項目用地和擴大項目的落戶，帶動了港口建設融資，有效彌補了單純依靠國資或政府性投資所帶來的投融資渠道單一的問題，極大地緩解了港口發(fā)展中所面臨的土地及資金困難。

2.1.2 提升港口吞吐能力

民資、外資、國資等多元化資本投入港口，加快了嘉興港建設、經(jīng)營碼頭的進程和深水岸線資源的開發(fā)利用，使嘉興港萬噸級以上泊位數(shù)迅速增長，極大地提升了其服務腹地經(jīng)濟社會的能力。

2.1.3 推動了臨港經(jīng)濟集聚發(fā)展

目前，乍浦港區(qū)三期圍區(qū)實施地主港模式已經(jīng)比較成熟，面貌得到極大改善，原有灘涂現(xiàn)已變成297 hm2的臨港項目用地，在不足4 km的岸線上共建有富春、嘉港通用、嘉港石化等6個萬噸級碼頭，區(qū)內(nèi)落戶富康石化倉儲、東恒石化、三江化工、協(xié)成硅業(yè)等項目，形成了規(guī)?；㈦s貨作業(yè)區(qū)和石化作業(yè)區(qū)。港區(qū)內(nèi)的碼頭、倉儲企業(yè)與臨港化工新材料園區(qū)內(nèi)的化工企業(yè)結成緊密的物流鏈，帶動了臨港化工經(jīng)濟的集聚發(fā)展。2008年嘉興港區(qū)化工企業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)值62億元，液體化工物流顯示出巨大的發(fā)展?jié)摿Γ刂鞲勰Ｊ綄嵤┬Ч_始顯現(xiàn)。

2.2 存在問題

2.2.1 投融資模式具有局限性

縱觀嘉興港的投融資歷史，港口建設籌集到的建設資金大多來自貨主碼頭企業(yè)。這種較單一的模式在碼頭發(fā)展早期解決了融資的困難，卻為后續(xù)快速發(fā)展留下了隱患。與浙江其他兄弟港口相比，嘉興港缺乏自己的港務集團公司?，F(xiàn)有的港口經(jīng)營企業(yè)僅僅出于自身發(fā)展考慮，在港口建設戰(zhàn)略上未能與港口主管部門同步，港口公用基礎設施建設相對滯后，嚴重制約了港口的大發(fā)展。

2.2.2 資本結構不合理

港口企業(yè)吸引外資的能力弱，主要以吸引國內(nèi)資本為主，其中民營資本較多。資本結構的不協(xié)調(diào)導致港口企業(yè)負擔過重，流動性差，不利于市場競爭和規(guī)避風險。

3 泛地主港模式的內(nèi)涵及其運作方式和程序

3.1 內(nèi)涵

泛地主港模式，就是國家擁有土地、海域所有權，為了港口的建設和發(fā)展構建一個政府的投融資平臺，并代表政府擁有港口岸線、土地和海域的使用權，以及碼頭、庫場等基礎設施的開發(fā)權。在港口基礎設施投資建設與港口基礎設施經(jīng)營兩個階段，可以分兩次投融資，既保證國家、政府對港口岸線與土地等資源的控制，又拓展資金來源，實現(xiàn)港口基礎設施的滾動開發(fā)，提高港口經(jīng)營人的積極性和港口效率，有利于港口做大做強。

3.2 運作方式

泛地主港模式運作方式大致可以分為2種：

1）開發(fā)區(qū)形式。主要針對城市新港區(qū)的開發(fā)建設，其基本運作方式是：政府基于港城互動發(fā)展的需要，界定出岸線、港區(qū)及后方一定范圍的土地等基礎設施，成立港區(qū)開發(fā)建設管理委員會（簡稱“管委會”）作為地方政府的派出機構，統(tǒng)一負責港區(qū)的規(guī)劃、開發(fā)和管理，管委會下設國有獨資的港區(qū)投資發(fā)展公司（簡稱“港投公司”）作為港區(qū)開發(fā)建設的投資主體和融資平臺。港區(qū)公用基礎設施由政府投資交港投公司建設，經(jīng)營性基礎設施和經(jīng)營性設施由港投公司以獨資、合作、聯(lián)營、參股等方式投資建設。建設完成經(jīng)評估合格后，把經(jīng)營性基礎設施和經(jīng)營性設施以出租或合營等方式交付給港口經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營，港投公司獲得相應的租金或費收，其中一部分交給上級財政，剩余部分用于港口的滾動開發(fā)，如唐山京唐港區(qū)的開發(fā)模式。

2）項目形式。主要針對城市老港區(qū)新建、擴建或改造碼頭的開發(fā)建設，其基本運作方式是：政府基于港口發(fā)展需要，明確將新建、擴建、改造等經(jīng)營性基礎設施或經(jīng)營性設施（如碼頭、航道等）作為項目，并把項目的開發(fā)權、使用權交給港口行政管理部門（簡稱“港務局”）。港務局既代表地方政府統(tǒng)一規(guī)劃與開發(fā)，又作為該項目開發(fā)建設的投資主體和融資平臺。港務局通過成立特許經(jīng)營機構，以項目方式（BOT、TOT、ABS、PPP等）實現(xiàn)融資，并保證項目的順利建設與運營，如嘉興海河通道項目、南通港通呂碼頭的操作模式。

3.3 運作程序

3.3.1 開發(fā)區(qū)形式的運作程序

泛地主港模式開發(fā)區(qū)形式的運作程序如圖1所示，其要點為：

圖1 泛地主港模式開發(fā)區(qū)形式的運作程序

1）地方政府統(tǒng)籌制訂港區(qū)發(fā)展規(guī)劃，界定符合建港條件的區(qū)域，預留出充足的岸線和腹地，以滿足物流和臨港工業(yè)發(fā)展的用地需要。

2）管委會行使港區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)項目投資綜合管理職能，港區(qū)內(nèi)建設項目實行專項辦理，牽頭組織“一站式”辦公，出臺港區(qū)項目開發(fā)建設優(yōu)惠政策。其主要職能為：

①依法實施區(qū)內(nèi)建設用地、建設工程的規(guī)劃管理及建設用地的前期管理和日常檢查工作；

②負責區(qū)內(nèi)基本建設項目的綜合管理及基礎設施建設項目計劃的編制，并組織實施；

③負責港口及岸線的管理，如碼頭以及理貨、引航的監(jiān)督管理，港口運營秩序的維護，港口安全質(zhì)量檢查，并按照有關規(guī)定征收港口規(guī)費；

④負責區(qū)內(nèi)物資流通的協(xié)調(diào)與管理；

⑤制定港區(qū)相應的管理制度和辦法，并組織實施和檢查監(jiān)督，參與開發(fā)建設和投融資活動；

⑥籌備建立港投公司。

3）港投公司作為政府開發(fā)建設港區(qū)的投資主體和主要融資平臺，為各類投資項目提供專業(yè)的投資服務、技術咨詢，促進港區(qū)開發(fā)建設工作的市場化運作，實現(xiàn)良性滾動開發(fā)。港投公司以獨資、合作、聯(lián)營、參股等方式投資建設港口基礎設施及港口裝卸、倉儲等經(jīng)營性設施。鼓勵銀行等金融機構加大對水運、港口行業(yè)的融資力度，不斷開發(fā)貸款項目；前期開發(fā)建設由市財政投入一定的資本金作為啟動資金。

3.3.2 項目形式的運作程序

泛地主港模式項目形式的運作程序見圖2，其要點為：

1）地方政府根據(jù)港口發(fā)展需要，確定需要新建、擴建或改造的經(jīng)營性基礎設施或經(jīng)營性設施，并把開發(fā)權、使用權過渡給港務局。

2）港務局根據(jù)港口建設發(fā)展需要，對需要新建、擴建或改造的經(jīng)營性基礎設施或經(jīng)營性設施進行規(guī)劃并作為項目立項；成立特許機構，利用政府出資或銀行貸款與合作方簽訂項目合同，實現(xiàn)項目融資，完成項目建設。其主要職能為：

①經(jīng)授權代表政府從事國有資產(chǎn)產(chǎn)權管理與運營，行使所有者性質(zhì)的重大決策權；

②選擇所屬企業(yè)的經(jīng)營管理者；

③實施政府經(jīng)濟政策和承擔部分社會職能；

④行使籌資、融資、投資職能，取得國有資產(chǎn)收益。

3）項目建設完成后，根據(jù)合同約定履行協(xié)議，直至合同期止。

圖2 泛地主港模式項目形式的運作程序

4 泛地主港模式對浙江港口的借鑒作用

4.1 對嘉興港的借鑒作用

針對嘉興港實施地主港模式中的不足，應完善以下幾方面：成立具有政府經(jīng)濟建設管理職能的港區(qū)建設管理機構，設立政府主導的投融資平臺，完善港口運作方式，建立港區(qū)開發(fā)建設單獨的財政管理體系，多元化投資擴大港區(qū)開發(fā)建設融資渠道，推行優(yōu)惠政策，提高服務意識。繼續(xù)完善地主港模式，走泛地主港模式的發(fā)展道路：新開發(fā)港區(qū)，可以朝著開發(fā)區(qū)形式的泛地主港模式發(fā)展；老港區(qū)碼頭的新建和擴建等，可走項目形式的泛主港模式。

在嘉興港前期發(fā)展過程中，民營化是一大亮點，需要注意的是港口基礎設施建設時間長、經(jīng)費巨大，民營化經(jīng)常出現(xiàn)股權變更、退出與轉讓等，從而影響整個項目的實施。

目前實行的“三位一體”管理模式，盡管對嘉興港的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義，但從有利于整個港口發(fā)展的角度看，可考慮實行行政統(tǒng)一，即把海鹽、獨山、乍浦三地沿海岸線及一定內(nèi)陸區(qū)域單獨組成一個行政區(qū)劃，獨立開發(fā)，聯(lián)動發(fā)展。

4.2 對寧波-舟山港的借鑒作用

4.2.1 理順港域關系，明確港區(qū)分工及其布局

寧波-舟山港的發(fā)展要結合城市中長期規(guī)劃，在港口與城市協(xié)調(diào)發(fā)展的同時加強港城緊密度。港口發(fā)展可促進城市發(fā)展，城市為港口及其相關產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展空間和對外通道等外部條件。處理好港口與城市同步發(fā)展的問題，要避免港口與城市在空間上融為一體，應有效分離社會交通與港口交通，消除交通堵塞和生產(chǎn)安全隱患。

合并前的寧波及舟山港自然條件及發(fā)展階段等差異很大，因此兩港應統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌發(fā)展，避免各自為政、重復建設，發(fā)揮寧波港雄厚的實力優(yōu)勢和舟山豐富的深水岸線資源，形成功能明確的規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化港區(qū)，借助港口資源和區(qū)位優(yōu)勢帶動當?shù)亟?jīng)濟共同發(fā)展。

4.2.2 完善經(jīng)營策略，加強港口社會服務功能

寧波-舟山港目前以貨主碼頭為主，造成岸線利用率低下?；诜旱刂鞲劾碚摚瑢幉?舟山港應致力于公用碼頭的建設來改善現(xiàn)狀，在追求吞吐數(shù)量的同時注重港口的公用性，提升港口對城市經(jīng)濟的貢獻率。

港口通過發(fā)展海鐵聯(lián)運等遠距離運輸延伸輻射區(qū)域，還應加強對本省資源的占有與控制，試點發(fā)展江海聯(lián)運、內(nèi)河內(nèi)貿(mào)運輸以促進綜合運輸?shù)陌l(fā)展。

4.2.3 突破集疏運瓶頸，增強港口綜合競爭能力

寧波港口集中在狹窄的穿山半島，對外集疏運網(wǎng)受到先天的自然條件約束。必須協(xié)調(diào)好集疏運交通與城市交通的關系，同時加快后方疏港內(nèi)河和鐵路改造工程。舟山是島嶼城市，對外陸路交通需要通過連島大橋解決，因其容易受到惡劣氣候影響，所以應適時建設舟山連島工程復線，為增強港口綜合競爭力提供良好的集疏運保障體系。

4.3 對溫州港的借鑒作用

溫州港將來可以成片開發(fā)的港口岸線資源主要有靈昆島岸線、樂清灣岸線和甌江口外的大小門島、狀元岙岸線，這些區(qū)域適于推行開發(fā)區(qū)形式的泛地主港模式。

4.3.1 港口開發(fā)與產(chǎn)業(yè)布局協(xié)同

根據(jù)溫州港“一港七區(qū)”總體發(fā)展布局和溫州沿海產(chǎn)業(yè)帶規(guī)劃，按照“港口、物流、臨港產(chǎn)業(yè)”三位一體的區(qū)港發(fā)展模式和“建設先進制造業(yè)基地”的總體部署，通過泛地主港開發(fā)模式，實現(xiàn)岸線開發(fā)要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)同，積極發(fā)展集裝箱運輸和臨港工業(yè)。利用豐富的樂清灣岸線和深水泊位資源，科學、合理地開發(fā)廣闊的灘涂資源，為臨港工業(yè)、商貿(mào)、現(xiàn)代物流提供充足的發(fā)展空間，促進區(qū)港聯(lián)動發(fā)展，為產(chǎn)業(yè)集聚提供優(yōu)越的條件。

4.3.2 拓展多元籌資渠道

對溫州相關港區(qū)開發(fā)的調(diào)研結果表明，建設項目資金缺乏和籌資渠道單一是制約溫州港岸線資源開發(fā)的重要因素。目前樂清灣一期南區(qū)330 hm2圍涂工程所需的8.53億元資金基本是由銀行貸款方式自籌解決的，與之相關的集疏運工程所需資金尚未落實。這些因素嚴重制約了港區(qū)岸線資源的開發(fā)。可吸取泛地主港開發(fā)模式的成功經(jīng)驗，加快建立岸線開發(fā)市場準入制度和退出制度，營造健康的投融資環(huán)境，加強政府專項資金支持，積極引進民營資本和國外資本參與港口開發(fā)。

4.3.3 港區(qū)職能部門進一步優(yōu)化

樂清灣港區(qū)岸線資源開發(fā)由港區(qū)管委會負責實施，行政歸屬當?shù)匦姓块T，具體業(yè)務由溫州港航局指導。在這種管理架構下應用泛地主港模式，應積極優(yōu)化政府有關職能部門。溫州市政府宜給予樂清灣市政府和樂清灣港區(qū)開發(fā)建設委員會更大的權限，在港區(qū)規(guī)劃、審批、資金、用人機制以及項目引進方面給予有力的支持。

4.3.4 貫徹合理分工與有序開發(fā)

目前溫州港堅持“一港七區(qū)”總體發(fā)展布局，港口發(fā)展重心逐步從甌江口內(nèi)向甌江口外轉移，將以能源、原材料等大宗散貨和集裝箱運輸為主，逐步發(fā)展成為現(xiàn)代化、多功能、綜合性港口。溫州港在應用泛地主港模式時，應根據(jù)港口發(fā)展總體規(guī)劃進行合理分工；應精心規(guī)劃、預留一部分發(fā)展空間，加快實施狀元岙、樂清灣、大小門島港區(qū)的航道疏浚、淺灘整治和淺海填海工程，保證港口可持續(xù)發(fā)展。

4.3.5 營造有利于港口投資的外部環(huán)境

近年來，溫州港通過圍涂造陸、航道整治和加快集疏運體系建設等在港口建設方面取得一定成就，但在地主港模式的運用方面還處于比較初級的階段，存在港區(qū)建設籌資困難、項目引進壓力大、職能部門能力有限等問題。其中一個重要原因是管理者觀念和管理體制問題，因此急需加快觀念轉變和體制創(chuàng)新；其次，應積極順應港口逐步向第四代發(fā)展的趨勢，改善港區(qū)的通信、金融、保險、聯(lián)檢等軟環(huán)境，出臺切實可行的優(yōu)惠政策，營造有利的港口投資環(huán)境。

4.4 對臺州港的借鑒作用

臺州港將來可以成片開發(fā)的港口岸線資源主要有臨海港區(qū)頭門作業(yè)區(qū)、大麥嶼港區(qū)大麥嶼作業(yè)區(qū)和健跳港區(qū)洋市涂作業(yè)區(qū)的岸線。對于成片開發(fā)的岸線資源，特別是頭門港區(qū)，適于推行開發(fā)區(qū)形式的泛地主港模式。

臨海（頭門）港區(qū)在開發(fā)過程中基本采用了港口投資公司形式下的泛地主港模式，港口基礎設施建設正按規(guī)劃進行。

4.4.1 加強港區(qū)規(guī)劃，整合開發(fā)港口資源

由于歷史原因，臺州港口碼頭泊位主要集中于海門港，南部的大麥嶼和北部鍵跳港發(fā)展緩慢。隨著城市化進程的加快，海門港已成為市區(qū)港口，港口發(fā)展的后方陸域空間嚴重不足，港口集疏運也給城市帶來巨大壓力，因此海門港急需調(diào)整功能。近年來，臺州民營資本紛紛加入碼頭建設，但缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，建設隨意性大，港口資源未得到合理利用。因此，進行統(tǒng)一規(guī)劃和資源整合成為亟待解決的問題。臺州港在實施泛地主港發(fā)展模式過程中，要結合本港資源特點，重點發(fā)展臨海（頭門）港區(qū)和大麥嶼港區(qū)。

4.4.2 加快岸線開發(fā)，促進沿海產(chǎn)業(yè)形成

順應世界產(chǎn)業(yè)轉移契機和浙江省大力發(fā)展海洋經(jīng)濟的要求，可利用臺州豐富的灘涂、港口、海洋資源，建設海洋經(jīng)濟發(fā)展帶，積極促進“港航強省”目標的實現(xiàn)。因此，在實施泛地主港發(fā)展模式中，通過營造有利的軟硬環(huán)境，吸引一批經(jīng)濟實力較強的企業(yè)落戶，發(fā)揮眾多民營企業(yè)的優(yōu)勢參與港區(qū)建設，實現(xiàn)港口與沿海產(chǎn)業(yè)帶協(xié)同發(fā)展。

4.4.3 優(yōu)化集疏運體系，提高港區(qū)競爭能力

集疏運體系好壞直接關系到港口的競爭力。目前，臺州港集疏運體系相對滯后，主要通過公路來實現(xiàn)。加快港口建設和集疏運通道建設，推動基礎設施體系從滯后于發(fā)展的“短缺型”向“超前引導型”轉變，已成為刻不容緩的問題。大麥嶼港區(qū)集疏運體系亟待完善，應統(tǒng)一規(guī)劃、科學決策、適度超前。

4.4.4 完善經(jīng)營環(huán)境，增強港區(qū)服務功能

目前，大麥嶼港區(qū)被列為68個對臺海運直航的港口（港區(qū)）之一，但港口硬件設施、通關服務、航線拓展等尚有待完善提高。寧波港股份有限公司和海門港外沙港埠公司共同組建的臺州灣港務有限公司已開始運作，在資金、航線、管理、技術等層面展開了全方位地合作，但仍處于磨合期，尚未發(fā)揮強大的作用。根據(jù)泛地主港模式理論，臺州港應進一步完善與港口發(fā)展有關的口岸（海關、商檢、邊檢、海事）、商貿(mào)、金融、信息系統(tǒng)等軟環(huán)境，拓寬融資渠道和制定準入制度，加快港區(qū)集疏運體系建設，促進港區(qū)更快更好地發(fā)展。

5 結語

一個港口可以同時存在多種開發(fā)模式。港口在發(fā)展的過程中應結合各自的實際情況選擇相應的開發(fā)模式，必要時可以將多種模式相結合，只要能確保港口資源的集約利用，促進經(jīng)濟發(fā)展，滿足腹地運輸需求，這種開發(fā)模式就值得采用。

[1] 孫秋高.運用地主港模式進行灘涂資源開發(fā)利用研究與實踐[J].中國港灣建設，2009（3）：76-78.

[2] 孫秋高，徐秦.嘉興港地主港模式對浙江沿海港口的借鑒作用[J].上海海事大學學報，2010（4）：49-60.

[3] 徐秦.地主港模式在國內(nèi)港口的實踐創(chuàng)新與借鑒——以嘉興港的發(fā)展歷程為例[J].水運工程，2010（4）：71-75.

[4] Paul S，Rick F.Development of New Container Terminal in Jacksoville[C]//Ports 2010：Building on the Past，Respecting the Future.Jacksonville：Jacksonville Port Authority，2010：1 192-1 201.