利用市政債券開辟礦山環(huán)保融資新思路

石 林，張雪梅

（中國地質(zhì)大學(xué)（北京）人文經(jīng)管學(xué)院，北京 100083）

利用市政債券開辟礦山環(huán)保融資新思路

石 林，張雪梅

（中國地質(zhì)大學(xué)（北京）人文經(jīng)管學(xué)院，北京 100083）

當(dāng)前我國礦山環(huán)保治理建設(shè)面臨治理資金短缺的瓶頸，嚴(yán)重制約我國礦業(yè)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合目前我國地方政府礦山環(huán)保融資困難的現(xiàn)狀，提出市政債券融資的創(chuàng)新機制具有重要的現(xiàn)實意義。通過論述市政債券在美國的發(fā)展現(xiàn)狀，以及我國礦山環(huán)保投資引入市政債券的可行性，并結(jié)合我國礦山環(huán)保的特點提出了相關(guān)政策建議。

市政債券;礦山環(huán)保;債券融資

礦產(chǎn)資源在我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中具有不可替代的基礎(chǔ)性作用。改革開放以來隨著中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國礦業(yè)產(chǎn)業(yè)也得到了巨大的發(fā)展，但由于發(fā)展方式的粗放，礦產(chǎn)資源在開發(fā)過程中造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。礦山環(huán)境污染已成為中國工業(yè)環(huán)境污染的重要污染來源之一。如何在大力發(fā)展礦業(yè)經(jīng)濟的同時保護好生態(tài)環(huán)境，在環(huán)保的同時又進一步促進礦業(yè)經(jīng)濟的長遠發(fā)展，已成為當(dāng)今社會亟待解決的問題。礦山環(huán)保融資作為我國環(huán)保融資的重要組成部分，其融資渠道、融資規(guī)模與融資效益對我國礦山環(huán)保事業(yè)的發(fā)展有著重要作用。

1 我國礦山環(huán)保面臨的難題及解決方向

近年來，我國加大了礦山環(huán)境保護的力度，礦山環(huán)保投資額在逐年增加，但成效并不顯著。由礦山環(huán)境破壞而引起的礦山地質(zhì)災(zāi)害給社會帶來的重大經(jīng)濟損失，嚴(yán)重阻礙了我國經(jīng)濟、社會、自然的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，我國礦山環(huán)境治理任務(wù)依然十分艱巨。

1.1 我國礦山環(huán)?，F(xiàn)狀

根據(jù)《中國國土資源統(tǒng)計年鑒2009》的數(shù)據(jù)，2003－2008年我國礦山土地恢復(fù)情況如圖1所示。

圖1 2003－2008年我國礦山土地恢復(fù)情況

從圖1可知，我國礦山占用破壞土地面積除2004年略有下降以外總體呈上升態(tài)勢，且2005－2008年破壞土地面積激增，在 2008年達到17391km2。由此可見，我國礦山生態(tài)環(huán)境破壞情況形勢嚴(yán)峻。我國礦山占用破壞土地恢復(fù)面積總體增長速度較慢，占礦山占用破壞土地面積的比重，除2004年達到6.06%以外，其余年份一直維持在2%左右的低水平上。要破解我國礦山環(huán)保所面臨的難題，必須找出制約我國礦山環(huán)保發(fā)展的原因。

根據(jù)《中國國土資源統(tǒng)計年鑒2009》和《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒2009》的數(shù)據(jù)，2003－2008年我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理投資額對比如圖2所示。

圖2 2003－2008年我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理投資額對比

從圖2可以看出，2003－2008年我國環(huán)境污染治理投資總額逐年攀升。作為重要環(huán)境污染源的工業(yè)污染，其治理投資費用也在逐年增加，但由于其增長幅度較小，因此，2006－2008年我國工業(yè)污染治理投資占環(huán)境污染治理投資總額的比重在不斷下降。隨著工業(yè)污染的加劇，其治理費用并未得到同步提升，這增加了我國工業(yè)污染環(huán)保治理的難度。礦山污染是我國工業(yè)污染的重要污染來源之一，從圖2中可以看出其環(huán)境恢復(fù)治理投資額雖有逐年增加，但常年維持在較低水平，只占工業(yè)污染源治理投資的7%左右。治理資金的短缺無疑已成為制約我國礦山環(huán)保發(fā)展的瓶頸，若想改變我國礦山環(huán)境保護的現(xiàn)狀，必須加大礦山環(huán)保資金的投入力度。

目前，我國已建立起多元化的礦山環(huán)保投資渠道，有政府出資、礦山企業(yè)出資、投資商經(jīng)營性投資、社會公眾出資和捐助資金［1］。政府出資和礦山企業(yè)出資是我國礦山環(huán)保投資資金的主要來源。我國礦山環(huán)保投資中政府出資分為中央財政和地方財政出資，而地方財政投入是礦山環(huán)保投資中政府出資的主要來源。

1.2 引入市政債券的融資體制

債券融資在我國環(huán)保建設(shè)中有著十分重要的作用。我國中央財政環(huán)保專項資金，其融資來源主要為國債資金?！吨袊沫h(huán)境保護 （1996－2005）》白皮書中披露，“十五”期間，中央財政安排環(huán)境保護資金1119億元人民幣，其中，國債資金安排1083億元人民幣，占中央財政環(huán)保支出的96.8%。與中央相比地方在債券融資上存在困難。由于《預(yù)算法》規(guī)定: “除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！币虼?，我國地方政府無法發(fā)行地方債券，限制了地方政府的融資渠道。如何根據(jù)我國實際情況引入市政債券的礦山環(huán)保融資渠道，建立多元化的礦山環(huán)保融資體制是值得研究和探討的。

2 市政債券及其在美國的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 市政債券的概念

市政債券 （Municipalbonds）是以政府信用為擔(dān)保，由地方政府及其代理機構(gòu)和授權(quán)機構(gòu)發(fā)行，所籌集資金用于城市或地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券。市政債券是美國等發(fā)達國家地方政府及其代理機構(gòu)為市政建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目融資的主要工具。

2.2 美國市政債券的發(fā)展?fàn)顩r

美國擁有世界上最為發(fā)達的市政債券市場，每年的發(fā)行規(guī)模在2000至3000億美元之間，其市政債券種類繁多，目前已發(fā)行有150多萬種，發(fā)行單位達4萬多家［2］。在美國，市政債券大致分為2種:一般責(zé)任債券 （General Obligation Bonds）和收益?zhèn)?（Revenue Bonds）。一般責(zé)任債券并不與特定項目相聯(lián)系，而是以發(fā)行機構(gòu)的全部聲譽和信用作為擔(dān)保，通常以一種或幾種政府稅收收入作為償債資金的來源。收益?zhèn)话愣寂c某一特定項目或部分特定稅收相聯(lián)系，例如，為了建設(shè)收費路橋、港口、機場、供水設(shè)施等收費性公用設(shè)施而發(fā)行的債券，并通過這些公共設(shè)施的經(jīng)營收入來償還債務(wù)［3］。美國市政債券的發(fā)行方式主要為公募和私募，其中公募又分為競標(biāo)承銷和協(xié)議承銷。一般責(zé)任債券是以公開競標(biāo)方式發(fā)行，而收益?zhèn)Ｒ詤f(xié)議承銷方式發(fā)行。

美國近年來城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的成功，很大程度上是借助于發(fā)達的市政債券市場實現(xiàn)的。表1為美國1997－2002年長期市政債券發(fā)行情況。

表1 1997－2002年美國長期市政債券發(fā)行情況（單位:10億美元）

從表1可以看出1997－2002年美國長期市政債券發(fā)行總額隨經(jīng)濟形勢而有所波動，但總體呈上升態(tài)勢，市政債券發(fā)行種類主要為收益?zhèn)?，發(fā)行方式主要采用協(xié)議承銷的方式發(fā)行。市政債券市場經(jīng)過幾十年的發(fā)展已相當(dāng)成熟，在發(fā)行、承銷、評級、投資、信托和監(jiān)管等方面，形成了較為規(guī)范的運作方式和嚴(yán)密的管理體系。市政債券已成為地方政府從資本市場籌資的一種重要的信用工具［4］。

3 我國礦山環(huán)保引入市政債券的可行性

3.1 金融市場基礎(chǔ)

我國發(fā)行市政債券的資金條件和金融市場基礎(chǔ)已初步具備。截止到2010年底，我國金融機構(gòu)個人儲蓄存款達到30萬億元，相當(dāng)于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的77%。居民儲蓄存款的迅速增長反映了中國經(jīng)濟的高速增長，同時也說明居民投資渠道狹窄，這為市政債券發(fā)行提供了良好的資金條件。中國已初步建立了市場經(jīng)濟體系下功能完整的金融組織體系、金融市場體系及金融監(jiān)管和調(diào)控體系，市政債券發(fā)行所需要的金融環(huán)境已初步具備。

3.2 環(huán)境保護的特殊性

環(huán)境資源屬于典型的公共產(chǎn)品，具有非排他性、非消費性和不可分割性等特征，在產(chǎn)權(quán)無法完全界定的情況下必然發(fā)生“公地悲劇”，使環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞。同時，環(huán)境資源具有極強的負外部性，企業(yè)并沒有為破壞環(huán)境承擔(dān)責(zé)任的積極性，并且企業(yè)在環(huán)境保護上的投入往往面臨著投資額高、投資期長、收益率低的特點。過低的環(huán)保投入不足以修復(fù)和改善環(huán)境，而過高的環(huán)保投入又會加重企業(yè)的經(jīng)營負擔(dān)。從國際經(jīng)驗看，發(fā)達國家政府在環(huán)境保護上無一例外地發(fā)揮著主導(dǎo)投資的作用，沒有政府資金的引導(dǎo)，而依靠市場是不符合經(jīng)濟規(guī)律的。在市場機制無法妥善解決環(huán)境問題的情況下，就需要政府代表公共利益提供相應(yīng)的環(huán)保投入。

3.3 我國礦山企業(yè)實際情況

治理資金短缺是礦山環(huán)保的關(guān)鍵性制約因素。據(jù)統(tǒng)計，中小企業(yè)的污染排放占整個工業(yè)污染排放總量的50%左右，且有增加的趨勢。中小企業(yè)污染源分散，結(jié)構(gòu)性污染突出，主要集中在技術(shù)水平低、污染治理難的煤炭、有色金屬、非金屬和黑色金屬礦物采礦行業(yè)。中小型礦山企業(yè)經(jīng)濟實力弱，用于污染治理的自有資金非常有限。由于融資成本高和信貸風(fēng)險大，中小型礦山企業(yè)的污染治理很難獲得商業(yè)信貸資金，并且中小型礦山企業(yè)在分享現(xiàn)有屬政府控制的，如環(huán)境保護專項資金和一些地方政府實施的財政補貼等投融資安排上，往往處于劣勢地位。這就迫切需要將礦山環(huán)保納入市政環(huán)保建設(shè)中來，利用發(fā)行市政債券為礦山環(huán)保建設(shè)融資。

3.4 我國政府債券融資的政策實踐

雖然《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)債，但近年來我國地方政府由于融資的迫切需求，在部分地區(qū)出現(xiàn)了準(zhǔn)地方債券。例如，1999年2月，上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司發(fā)行5億元浦東建設(shè)債券，籌集資金用于上海地鐵二號線一期工程;1999年4月，濟南市自來水公司發(fā)行1.5億元供水建設(shè)債券，為城市供水調(diào)蓄水庫工程籌資等［5］。

2009年國務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券，由財政部代理發(fā)行，列入省級預(yù)算管理。截止至2010年11月12日全年共發(fā)行地方政府債券10期，其中3年期地方政府債券6期總額1384億元，5年期地方政府債券4期總額616億元。財政部代理發(fā)行地方政府債券，為我國地方政府通過發(fā)行市政債券，拓寬礦山環(huán)保融資渠道奠定了政策基礎(chǔ)。

4 相關(guān)政策建議

目前我國地方政府由于受《預(yù)算法》的限制尚不能發(fā)債。因此，將市政債券引入礦山環(huán)保融資的設(shè)想，只有在我國建立市政債券制度的前提下才可能實現(xiàn)。因此，從普遍意義上開設(shè)市政債券的政策建議主要包括:修改《預(yù)算法》;建立信用評級;完善監(jiān)督管理體制;控制金融風(fēng)險;建立獨立的債信評級制度和科學(xué)的評級體系;嚴(yán)格發(fā)債主體的資格審查，加強發(fā)債主體的財務(wù)信息披露，防范信用風(fēng)險;專門成立市政債券管理部門，專門負責(zé)債券發(fā)行的審批、規(guī)?？刂?、債券使用的監(jiān)管、預(yù)警、地方政府違約的處理等等?？紤]礦山環(huán)保的特殊性，當(dāng)為礦山環(huán)保融資時，發(fā)行市政債券應(yīng)注意的問題有:

（1）市政債券的類型應(yīng)為收益?zhèn)?首先，收益?zhèn)灰哉呢斦杖霝橹苯訐?dān)保，而只以所建項目本身的收益來償還債務(wù)，風(fēng)險更小，與一般責(zé)任債券相比，在我國推行的可行度更高。其次，收益?zhèn)娜谫Y與償還具有嚴(yán)格的限制，融資必須用在特定的建設(shè)項目上，并且由特定的政府收入進行償還，從而更有利于中央政府對其進行監(jiān)督和管理，更有利于保證?？顚Ｓ?。

（2）市政債券應(yīng)與中央財政專項治理資金互補 在我國東部沿海地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，礦山企業(yè)環(huán)境污染相對較少，為此可在安全合理的范圍內(nèi)擴大發(fā)債規(guī)模，使地方基本自行解決礦山環(huán)保建設(shè)融資問題，國家專項治理資金僅給予輔助性支持;在我國中西部地區(qū)聚集有大量礦山企業(yè)，礦山環(huán)境污染問題嚴(yán)重，急需大量礦山環(huán)保融資。但由于地區(qū)經(jīng)濟水平不發(fā)達，地方政府債務(wù)償還能力較差，不能急于擴大發(fā)債規(guī)模，應(yīng)嚴(yán)格參照當(dāng)?shù)爻鞘薪?jīng)濟發(fā)展水平適量發(fā)行債券，其資金缺口可由國家專項治理資金重點支持。提高我國環(huán)保資金的利用效率，解決因地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡而產(chǎn)生的資金過度集中化和中央專項治理資金分配不公的問題，以此形成良性的環(huán)保投融資體制。

（3）市政債券其債權(quán)期限應(yīng)以長期為主 由于礦山環(huán)境保護與治理的特殊性和復(fù)雜性決定了其資金投入量大，使用周期長，不確定性較高，現(xiàn)金流回收慢，不可能在短期內(nèi)獲得收益，為了保證資金的運營效益和償債能力，建議債券發(fā)行應(yīng)以中長期為主 （10～20a），這樣不僅有利于緩解各地的財政壓力，同時也能保證礦山環(huán)境保護與治理工作科學(xué)合理的展開。

［1］王 陶，杜國銀.礦山生態(tài)環(huán)境整治投資機制研究［J］.中國礦業(yè)，2001，10（6）:61－64.

［2］國家計委經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)司.美國市政債券市場情況［J］.中國物價，2002（11）:33－36.

［3］張 磊，楊金梅.美國市政債券的發(fā)展經(jīng)驗及其借鑒［J］.武漢金融，2010（1）:34－37.

［4］肖治合.美國市政債券及其對中國的啟示［J］.首都師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009（5）:136－140.

［5］宋芳秀，來有為.準(zhǔn)市政債券的運作特征及其發(fā)展前景［J］.浙江金融，2002（8）:28－29.

Applying Municipal Bond to Opening up a New Road of Financing for Mine Environment Protection

SHILin，ZHANG Xue-mei

（Humanistic Management School，China University of Geoscience，Beijing100083，China）

At present，Chinesemine environment protection and treatment is facing a bottleneck of lacking funds，which seriously restricts sustainable development ofmine industry and economy and society Based on current difficult state of financing formine environment protection by localgovernment，this paper put forward an innovationmechanism ofmunicipalbond financing，which is very significant Status quo ofmunicipal bond in United States and feasibility ofmunicipalbond introduced into China formine environmentprotection was analyzed According suggestion on policy was put forward on the basis of characteristic of Chinesemine environment protection.

municipal bond;mine environment protection;bond financing

F406.7 6

A

1006-6225（2011）05-0103-03

2011－06－07

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目 （200907）

石 林 （1986－），男，山東濟南人，碩士研究生，從事煤礦山環(huán)保投資研究。

［責(zé)任編輯:施紅霞］