奮力推進(jìn)水利改革發(fā)展新跨越

文/陳雷

奮力推進(jìn)水利改革發(fā)展新跨越

文/陳雷

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。興水利、除水害，事關(guān)人類生存、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步，歷來(lái)是治國(guó)安邦的大事。今年中央1號(hào)文件聚焦水利，從黨和國(guó)家事業(yè)全局出發(fā)，對(duì)水利改革發(fā)展作出了全面部署。認(rèn)真貫徹落實(shí)中央1號(hào)文件，努力走出一條中國(guó)特色水利現(xiàn)代化道路，是我們面臨的一項(xiàng)重要而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。

一、深刻認(rèn)識(shí)加快水利改革發(fā)展的歷史背景

新中國(guó)成立特別是改革開(kāi)放以來(lái)，水利改革發(fā)展取得了舉世矚目的成就，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了突出貢獻(xiàn)。但必須清醒地看到，與全面建設(shè)小康社會(huì)的要求相比，與人民群眾的期待相比，我國(guó)水利發(fā)展明顯滯后，水利保障水平明顯偏低，已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的突出制約因素。

一是防洪抗旱能力不強(qiáng)，水旱災(zāi)害仍然是中華民族的心腹大患。受全球氣候變化影響，近年來(lái)我國(guó)極端天氣頻繁出現(xiàn)，水旱災(zāi)害呈多發(fā)并發(fā)重發(fā)態(tài)勢(shì)，集中暴露出農(nóng)田水利設(shè)施嚴(yán)重滯后、中小河流和大江大河主要支流防洪能力低、小型水庫(kù)病險(xiǎn)率高、山洪災(zāi)害威脅大、抗旱水源工程嚴(yán)重不足等薄弱環(huán)節(jié)。

二是水資源調(diào)控能力不足，供需矛盾突出仍然是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。目前，正常年份全國(guó)年缺水量500多億立方米，近2/3城市不同程度存在缺水，農(nóng)村還有部分群眾喝不上安全水。

三是農(nóng)業(yè)水利化程度不高，農(nóng)田水利建設(shè)滯后仍然是影響國(guó)家糧食安全的最大硬傷。全國(guó)有一半以上耕地缺少基本灌排條件，現(xiàn)有灌區(qū)設(shè)備普遍存在標(biāo)準(zhǔn)低、配套差、老化失修、效益衰減的問(wèn)題，農(nóng)田水利很大程度上還在“吃老本”。

四是城鄉(xiāng)用水效率較低，用水方式粗放仍然是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的突出制約因素。全國(guó)單方水GDP產(chǎn)出僅為世界平均水平的1/3，地下水超采區(qū)面積達(dá)19萬(wàn)平方公里，不少地方水資源開(kāi)發(fā)已超出承載能力。發(fā)達(dá)國(guó)家200多年工業(yè)化過(guò)程中分階段出現(xiàn)的水資源與水環(huán)境問(wèn)題，現(xiàn)階段在我國(guó)集中顯現(xiàn)出來(lái)。

五是水利管理體制機(jī)制不順，改革滯后仍然是水利實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展的主要障礙。突出的是水資源管理體制尚未根本理順，水利投資規(guī)模不足、波動(dòng)性較大，基層水利服務(wù)體系較為薄弱，良性運(yùn)行的水利工程管理體制尚未建立，合理的水價(jià)機(jī)制尚未形成等。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速推進(jìn)，以及全球氣候變化影響加劇，我國(guó)水利事業(yè)面臨的形勢(shì)將更趨嚴(yán)峻，增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力的要求越來(lái)越迫切，強(qiáng)化水資源節(jié)約保護(hù)的工作越來(lái)越繁重，加快扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)主要“靠天吃飯”局面的任務(wù)越來(lái)越艱巨。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，是全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，是深化改革開(kāi)放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利，必須進(jìn)一步加快水利改革發(fā)展，切實(shí)增強(qiáng)水利支撐保障能力，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。

水利是惠及民生的公共事業(yè)。發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐表明，解決我國(guó)日益復(fù)雜的水資源問(wèn)題，推動(dòng)水利事業(yè)又好又快發(fā)展，最關(guān)鍵、最重要、最根本的是要靠政策、靠制度、靠改革。黨中央、國(guó)務(wù)院在不同歷史時(shí)期對(duì)水利工作作出了一系列重大決策部署，如1991年江淮大水后制定進(jìn)一步治理淮河和太湖的決定，1998年長(zhǎng)江大水后中央出臺(tái)災(zāi)后重建、整治江湖、興修水利的若干意見(jiàn)，有力地推動(dòng)了我國(guó)水利事業(yè)發(fā)展。去年頻發(fā)多發(fā)的嚴(yán)重洪澇干旱災(zāi)害，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，增強(qiáng)水患意識(shí)、加大政策支持、加強(qiáng)水利建設(shè)、提高水利保障能力已成為全社會(huì)的共同呼聲。

正是在這一背景下，黨中央、國(guó)務(wù)院著眼全面建設(shè)小康社會(huì)和現(xiàn)代化建設(shè)全局，立足我國(guó)基本國(guó)情水情，科學(xué)研判水利發(fā)展形勢(shì)和階段性特征，系統(tǒng)總結(jié)各地推動(dòng)水利改革發(fā)展的創(chuàng)造性實(shí)踐，作出了加快水利改革發(fā)展的重大決定，并以今年中央1號(hào)文件印發(fā)全國(guó)各地。這是新中國(guó)成立62年來(lái)中央首次就水利專門出臺(tái)綜合性文件，是我國(guó)水利發(fā)展史上具有里程碑意義的一件大事，對(duì)于統(tǒng)一全黨認(rèn)識(shí)、凝聚全社會(huì)力量、進(jìn)一步形成治水興水合力，應(yīng)對(duì)水情變化、破解水利難題、推動(dòng)水利跨越式發(fā)展，必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的歷史影響。

二、準(zhǔn)確把握今年中央1號(hào)文件的重大部署

今年中央1號(hào)文件明確了新形勢(shì)下水利的戰(zhàn)略定位以及水利改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和重大舉措，是指導(dǎo)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期水利改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)、深刻理解中央1號(hào)文件的豐富內(nèi)涵和精神實(shí)質(zhì)，對(duì)于抓住和用好水利改革發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，推動(dòng)水利又好又快發(fā)展具有十分重要的意義。

準(zhǔn)確把握新形勢(shì)下水利的戰(zhàn)略地位。明確水利的戰(zhàn)略地位是關(guān)系水利長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的根本問(wèn)題。1號(hào)文件指出：水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性。加快水利改革發(fā)展，不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，而且事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局；不僅關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國(guó)家安全。這是我們黨對(duì)水利認(rèn)識(shí)的又一次重大飛躍，也是今后各地區(qū)各部門謀劃水利發(fā)展、深化水利改革、制定水利政策的基本依據(jù)。

準(zhǔn)確把握水利改革發(fā)展的總體要求。1號(hào)文件提出了加快水利改革發(fā)展的指導(dǎo)思想，主要包括以下內(nèi)容：一是明確了“三個(gè)把”的基本思路，即“把水利作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措”，進(jìn)一步明確了水利建設(shè)和水資源管理在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中的重要地位和作用；二是明確了五個(gè)工作重點(diǎn)，即注重科學(xué)治水、依法治水，突出加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，大力發(fā)展民生水利，不斷深化水利改革，加快建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，這是推動(dòng)水利改革發(fā)展的重要突破口和著力點(diǎn)；三是明確了一個(gè)方向，即努力走出一條中國(guó)特色水利現(xiàn)代化道路，這是今后水利工作需要長(zhǎng)期堅(jiān)持并為之不懈奮斗的主線；四是明確提出了“五個(gè)堅(jiān)持”的基本原則，即堅(jiān)持民生優(yōu)先、堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、堅(jiān)持人水和諧、堅(jiān)持政府主導(dǎo)、堅(jiān)持改革創(chuàng)新，這是我國(guó)水利改革發(fā)展必須貫穿到全過(guò)程和各個(gè)方面的重要指針。

準(zhǔn)確把握水利改革發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)。1號(hào)文件提出，力爭(zhēng)通過(guò)5年到10年努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面，到2020年基本建成防洪抗旱減災(zāi)體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護(hù)和河湖健康保障體系、有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系等四大體系。文件提出的目標(biāo)任務(wù)有四個(gè)鮮明特點(diǎn)：一是近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)相統(tǒng)籌，既明確了到2020年要完成的主要任務(wù)，又強(qiáng)調(diào)了“十二五”期間要集中解決的幾件大事；二是硬件與軟件相兼顧，既明確了水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，又提出了嚴(yán)格水資源管理、健全水利投入機(jī)制、創(chuàng)新水利發(fā)展體制的要求；三是定性與定量相結(jié)合，既有定性的描述，也有量化的指標(biāo)，量化指標(biāo)與相關(guān)水利規(guī)劃目標(biāo)相銜接；四是需要與可能相照應(yīng)，既注重滿足加快水利改革發(fā)展的需要，又充分考慮現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和發(fā)展水平，體現(xiàn)了盡力而為與量力而行相結(jié)合的思想。

準(zhǔn)確把握加快水利發(fā)展的政策措施。1號(hào)文件明確了一系列支持水利的新政策新舉措，包含財(cái)政、投資、金融、稅收、土地、價(jià)格、政績(jī)考核等各個(gè)領(lǐng)域，明確提出要發(fā)揮政府在水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用，進(jìn)一步提高水利建設(shè)資金在國(guó)家固定資產(chǎn)投資中的比重，大幅度增加中央和地方財(cái)政專項(xiàng)水利資金，從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，延長(zhǎng)和拓寬水利建設(shè)基金，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加水利信貸資金，廣泛吸引社會(huì)資金投入水利建設(shè)，力爭(zhēng)今后10年全社會(huì)水利年平均投入比2010年高出一倍。同時(shí)，在建立水資源管理責(zé)任和考核制度、基層水利管理和服務(wù)體系建設(shè)、水源儲(chǔ)備、建設(shè)項(xiàng)目占用水利設(shè)施和水域補(bǔ)償?shù)确矫嬉蔡岢隽嗽S多政策措施。這些重大舉措，是對(duì)各地水利實(shí)踐探索的總結(jié)升華，是對(duì)過(guò)去水利扶持政策的集成發(fā)展，是對(duì)水利發(fā)展體制機(jī)制的完善創(chuàng)新，針對(duì)性強(qiáng)，覆蓋面廣，含金量高。

三、奮力推進(jìn)水利改革發(fā)展實(shí)現(xiàn)新跨越

中央1號(hào)文件的出臺(tái)繪就了中國(guó)特色水利現(xiàn)代化的宏偉藍(lán)圖。我們要緊緊抓住這一重大歷史機(jī)遇，全面貫徹落實(shí)中央決策部署，在新的起點(diǎn)上奮力推動(dòng)水利改革發(fā)展新跨越，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展、奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利提供堅(jiān)實(shí)的水利保障。

全面加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)。緊緊圍繞保障國(guó)家糧食安全和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，加快推進(jìn)大中型灌區(qū)續(xù)建配套和灌溉排水泵站更新改造，在水土資源條件具備的地區(qū)新建一批灌區(qū)，抓好小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，加強(qiáng)灌區(qū)末級(jí)渠系節(jié)水改造和田間工程配套，因地制宜興建“五小水利”工程，加快以節(jié)水灌溉飼草地為重點(diǎn)的牧區(qū)水利建設(shè)，到2020年基本完成大型灌區(qū)、重點(diǎn)中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造任務(wù)，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上，從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)主要“靠天吃飯”的局面。

突出加強(qiáng)防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。針對(duì)近年來(lái)嚴(yán)重洪澇災(zāi)害暴露出的突出問(wèn)題，著力加強(qiáng)中小河流和大江大河重要支流治理、小型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、山洪災(zāi)害防治、病險(xiǎn)水閘除險(xiǎn)加固等防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，力爭(zhēng)在“十二五”時(shí)期基本完成重點(diǎn)中小河流重要河段治理，全面完成小型水庫(kù)除險(xiǎn)加固和山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)建設(shè)。

大幅提高城鄉(xiāng)供水保障能力。在保護(hù)生態(tài)前提下，抓緊建設(shè)一批骨干水源工程和河湖水系連通工程，加快南水北調(diào)東中線建設(shè)和西線工程前期研究，積極推進(jìn)一批跨流域、跨區(qū)域調(diào)水工程建設(shè)，加快實(shí)施西南五省重點(diǎn)水源工程近期建設(shè)規(guī)劃，盡快建設(shè)一批中小型水庫(kù)、引提水工程，大力推進(jìn)非常規(guī)水源利用，全面提高水資源調(diào)控水平和城鄉(xiāng)供水保證率。同時(shí)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，到2012年解決規(guī)劃內(nèi)農(nóng)村飲水安全問(wèn)題，“十二五”期間基本解決新增農(nóng)村飲水不安全人口的飲水問(wèn)題。

大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉。切實(shí)把節(jié)水灌溉作為一項(xiàng)革命性措施來(lái)抓，大力推廣管道輸水、噴灌、滴灌、微灌等高效節(jié)水灌溉技術(shù)，集中力量建設(shè)一批規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉示范區(qū)，大力發(fā)展節(jié)水型設(shè)施農(nóng)業(yè)和旱作農(nóng)業(yè)。建立農(nóng)業(yè)灌溉總量控制和定額管理制度，加強(qiáng)量水設(shè)施建設(shè)，改進(jìn)水費(fèi)計(jì)收手段，抓好輸水、灌水、用水過(guò)程節(jié)水。完善節(jié)水灌溉技術(shù)服務(wù)體系，積極研發(fā)具有中國(guó)特色、質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的節(jié)水灌溉技術(shù)和設(shè)備。

繼續(xù)實(shí)施大江大河治理。繼續(xù)推進(jìn)主要江河河道整治和堤防建設(shè)，加強(qiáng)太湖、洞庭湖、鄱陽(yáng)湖綜合治理，開(kāi)工建設(shè)一批流域防洪控制性水利樞紐工程，全面加快蓄滯洪區(qū)建設(shè)，搞好黃河下游灘區(qū)安全建設(shè)，加強(qiáng)城市防洪排澇工程建設(shè)，推進(jìn)海堤建設(shè)和跨界河流整治，到2020年基本建成重點(diǎn)流域和區(qū)域綜合防洪減災(zāi)體系。

深入開(kāi)展水生態(tài)與環(huán)境治理。進(jìn)一步加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域及山洪地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)水土流失防治，全面開(kāi)展坡耕地綜合整治，繼續(xù)實(shí)施塔里木河、黑河、石羊河流域綜合治理和首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃，開(kāi)展生態(tài)脆弱河流和地區(qū)水生態(tài)修復(fù)，實(shí)施農(nóng)村河道綜合整治，積極開(kāi)展生態(tài)清潔型小流域建設(shè)，大力推進(jìn)水電新農(nóng)村電氣化縣建設(shè)，擴(kuò)大小水電代燃料工程規(guī)模，力爭(zhēng)到2020年重點(diǎn)區(qū)域水土流失得到有效治理，水生態(tài)環(huán)境狀況明顯改善。

實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度。抓緊劃定水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，全面落實(shí)水資源有償使用、水資源論證、取水許可等管理制度，建立水資源管理責(zé)任與考核制度，盡快扭轉(zhuǎn)水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、粗放利用、污染嚴(yán)重的局面。力爭(zhēng)到2020年，全國(guó)年用水總量控制在6700億立方米以內(nèi)，主要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)明顯改善，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)，地下水超采基本遏制。

不斷創(chuàng)新水利發(fā)展體制機(jī)制。完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化。深化水利工程管理體制改革，落實(shí)中小水利工程管護(hù)主體、管理責(zé)任和管理經(jīng)費(fèi)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或小流域?yàn)閱卧?，健全基層水利服?wù)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化公益性職能，核定人員編制，經(jīng)費(fèi)納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算。兼顧效率和公平，積極推進(jìn)水價(jià)改革。要通過(guò)深化改革，加快構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開(kāi)放、有利于水利科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制。

（作者：水利部部長(zhǎng)）