努力提升農(nóng)民用水者協(xié)會的運(yùn)行績效

薛強(qiáng) 樊宏霞

灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會是參與式灌溉管理的一種先進(jìn)的管理模式，其根本目的是將灌區(qū)建設(shè)中田間工程等末級渠道的管理權(quán)和使用權(quán)交給農(nóng)民，發(fā)揮農(nóng)民的積極性，這是解決當(dāng)前農(nóng)村灌溉水資源的高效利用和管理的有效途徑。我區(qū)農(nóng)田節(jié)水灌溉總面積達(dá)到3000多萬畝，多數(shù)灌區(qū)都推行了農(nóng)民用水者協(xié)會這一“民建、民管、民受益”的管理形式。為探析內(nèi)蒙古農(nóng)民用水者協(xié)會的運(yùn)行效率，我們對托克托縣農(nóng)民用水者協(xié)會的運(yùn)行狀況進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)協(xié)會均以水文邊界劃分，在民政部門注冊登記，選用村里威望較高、從事過相關(guān)工作的人擔(dān)任協(xié)會主席，制度健全，渠系工程維護(hù)工作完善，水資源得到很好的利用。協(xié)會運(yùn)行過程中，在減少貧困、改善弱勢群體的用水狀況、避免水事糾紛、提高水資源利用效率和促進(jìn)農(nóng)民增收等方面發(fā)揮了積極作用。但農(nóng)民用水者協(xié)會運(yùn)行中也存在著一系列不容忽視的問題。

一是協(xié)會發(fā)展水平較低。首先，協(xié)會管理人員素質(zhì)較低，政策水平不高，一事一議的決策程序不能長期堅持，缺乏以章程為核心的自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的自律機(jī)制，有的協(xié)會負(fù)責(zé)人缺乏協(xié)會自我發(fā)展意識；其次，用水會員觀念較落后。由于農(nóng)民的家庭單干思想較濃，合作意識不強(qiáng)，故對公益設(shè)施管護(hù)缺乏主體責(zé)任意識，參與協(xié)會的積極性不高，有“我參不參與村自然會為我搞好服務(wù)”的想法，等靠思想較重。比如渠系每年都要定期維護(hù)，受益農(nóng)戶本應(yīng)做義務(wù)工，但有的村民卻不愿參加，而協(xié)會自有資金有限，無法拿出大量資金雇傭村民，這已成為一大制約。

二是資金缺乏，政策滯后，協(xié)會發(fā)展缺乏保障。資金不足是農(nóng)民用水者協(xié)會發(fā)展面臨的主要問題，有的農(nóng)民用水者協(xié)會剛成立時，相關(guān)管理部門有少量項目資金扶持灌渠維修，辦公經(jīng)費主要來源于會員繳納的水費上交后所剩的少量資金。而農(nóng)民本身就是低收入人群，對協(xié)會繳納水費有限，遇到較大的維修工程時，協(xié)會將無力承擔(dān)維修工程費用。同時，國家對農(nóng)民用水者協(xié)會這類農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會組織的發(fā)展目前還沒有完善的法律法規(guī)和政策的支持、扶持機(jī)制，其組織目前大部分處于資金缺乏、依附村委會、靠村干部帶動開展工作的局面，沒有真正形成協(xié)會自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的獨立工作格局。

三是宣傳教育與技術(shù)培訓(xùn)工作有待加強(qiáng)。首先，對協(xié)會工作人員的相關(guān)知識培訓(xùn)有待加強(qiáng)。協(xié)會的管理水平較低，協(xié)會工作人員素質(zhì)參差不齊，一些協(xié)會執(zhí)委會成員對協(xié)會運(yùn)行機(jī)制掌握不夠，缺乏水利管理方面的基本知識，協(xié)會獨立運(yùn)行和自主化管理的能力還不強(qiáng)，影響了協(xié)會的工作效率。有的協(xié)會剛剛成立時就配備了量水設(shè)施，但由于相關(guān)工作人員的知識受限，量水設(shè)施至今沒有投入使用。其次，灌區(qū)內(nèi)絕大多數(shù)農(nóng)民沒有受過良好的技術(shù)培訓(xùn)，對水利工程與灌溉管理工作中許多看似比較簡單的問題并沒有真正弄清、弄懂，缺乏渠道流量測定，渠道、涵閘的維修養(yǎng)護(hù)基本知識。對如何減少水量調(diào)度過程中的損失、有利于水資源高效利用的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、田間水肥綜合調(diào)控技術(shù)等方面的基本知識有待加強(qiáng)培訓(xùn)。這項工作做好了，才有利于農(nóng)民用水者協(xié)會向更廣闊的領(lǐng)域、更深層次的方向發(fā)展。

四是水利設(shè)施完好率低。大部分水利工程及配套設(shè)施都是協(xié)會成立之前政府及水利部門修建的，經(jīng)過多年的使用，渠系工程的完好程度大大降低，正常輸水、水量調(diào)度、量水功能都有弱化的現(xiàn)象，而渠系的完好程度對農(nóng)戶用水價格有直接的影響。

針對以上問題，我們提出若干改進(jìn)意見。

一是提高認(rèn)識、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，保證協(xié)會順利開展工作。農(nóng)民用水協(xié)會是非營利性質(zhì)的農(nóng)民用水合作組織、直接面向農(nóng)民、服務(wù)于農(nóng)業(yè)，依照協(xié)會章程開展水事活動，并接受水行政等有關(guān)部門的監(jiān)督。實踐表明，農(nóng)民用水戶協(xié)會的組建和發(fā)展，有利于用水戶參與管理和民主決策；有利于管理水利工程設(shè)施；有利于減輕農(nóng)民不合理水費負(fù)擔(dān)，改善基層干群關(guān)系；有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。因此，各級政府務(wù)必提高認(rèn)識，高度重視這項惠及“三農(nóng)”的工作。

二是加大資金投入，為協(xié)會運(yùn)行提供硬件保證。目前，灌區(qū)的工程設(shè)施，存在較嚴(yán)重的配套不全、老化失修等問題，因此，在協(xié)會組建過程中，領(lǐng)導(dǎo)小組和協(xié)會籌備組應(yīng)組織廣大用水戶對協(xié)會范圍內(nèi)的工程設(shè)施進(jìn)行力所能及的配套建設(shè)和維修?？h（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和有關(guān)部門也應(yīng)進(jìn)一步加大對田間工程的投入，逐步改善田間灌溉條件，為協(xié)會正常運(yùn)行創(chuàng)造良好的環(huán)境。從而調(diào)動廣大農(nóng)民群眾自愿參加組建協(xié)會的積極性，推進(jìn)協(xié)會工作的快速發(fā)展。

三是加強(qiáng)宣傳與培訓(xùn)工作，提高協(xié)會組建和運(yùn)行水平。宣傳方面，一定要高度重視對協(xié)會有關(guān)知識的宣傳，使農(nóng)民群眾充分認(rèn)識農(nóng)民用水協(xié)會這種新型灌溉管理組織及其能為用水戶帶來的好處，使他們在組建中能主動申請加入?yún)f(xié)會，組建后能積極參與協(xié)會活動、支持協(xié)會工作。要突出宣傳用水協(xié)會的概念、性能和功能；建立農(nóng)民用水協(xié)會的作用和意義；協(xié)會的組織機(jī)構(gòu)及其內(nèi)部關(guān)系；協(xié)會的職責(zé)、運(yùn)行和管理機(jī)制；會員的權(quán)利和義務(wù)；農(nóng)民參加協(xié)會的有關(guān)手續(xù)，協(xié)會成立的程序和方法。使協(xié)會一切制度變?yōu)檗r(nóng)民的自覺行動。

培訓(xùn)方面，應(yīng)加強(qiáng)三方面人員的培訓(xùn)。一是對協(xié)會籌備人員的培訓(xùn)。成立協(xié)會有一套規(guī)范的程序，籌備人員要熟知程序。二是對已成立的協(xié)會執(zhí)委會成員的培訓(xùn)。協(xié)會有自身的運(yùn)行和管理機(jī)制，執(zhí)委會成員不掌握協(xié)會的運(yùn)行和管理機(jī)制，就不能保證協(xié)會規(guī)范運(yùn)行。三是對農(nóng)民用水戶的培訓(xùn)。因為在協(xié)會的整個運(yùn)作過程中，用水戶是主體，是最終的受益者，所以農(nóng)民應(yīng)該掌握如何合理利用水資源的相關(guān)知識。

四是建立用水者協(xié)會的考核評價體系，對協(xié)會實施有效管理。任何一個社會組織都離不開上一級組織的監(jiān)督管理、扶持指導(dǎo)，政府有必要授權(quán)水利管理部門對用水者協(xié)會的制度建設(shè)、財務(wù)管理、檔案管理、設(shè)施維護(hù)、誠信服務(wù)、工作績效等方面建立一套較為完備的考核評價體系，并組織相關(guān)部門對其考核評估，對運(yùn)作管理好的用水者協(xié)會給予獎勵性扶持，激發(fā)農(nóng)民用水者協(xié)會的積極性和創(chuàng)造性。

五是加強(qiáng)工作聯(lián)絡(luò)，爭取工作的主動性。各協(xié)會組織要積極向上一級人民政府和水利部門匯報工作，特別是反映水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃和存在的困難，爭取上級政府部門的財力支持和政策支持，爭取工作的主動性。同時，通過協(xié)會工作的匯報，使上級政府和有關(guān)部門進(jìn)一步了解協(xié)會在做什么，還需要什么，該支持什么，從而達(dá)到上下信息暢通、情況清楚、共同做好農(nóng)村水利公益設(shè)施管護(hù)和有效使用的目的?！?/p>

（作者系內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院在讀博士）

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灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會是20世紀(jì)90年代初從國外引進(jìn)的一種先進(jìn)的農(nóng)業(yè)灌溉管理模式。它通過在灌區(qū)成立由灌區(qū)用水戶自愿參加的農(nóng)民用水戶協(xié)會，建立符合市場機(jī)制的供水和用水的管理制度，實現(xiàn)用水者自我管理灌區(qū)，使灌區(qū)經(jīng)濟(jì)自立的良性循環(huán)。一般地，人們遵循世界銀行提出的組建農(nóng)民用水戶協(xié)會所必須堅持的四條標(biāo)準(zhǔn)：一是建成農(nóng)民自己的組織，由農(nóng)民選舉、農(nóng)民管理、農(nóng)民決策；二是按照水利邊界組建；三是按方量水，按方收取水費；四是水費交納給供水者，并支付給供水方和供渠系維護(hù)使用。這些標(biāo)準(zhǔn)可以保證農(nóng)民用水戶協(xié)會成為農(nóng)民用水戶的一個自治組織，實現(xiàn)用水戶在灌溉管理上的充分參與。我國從20世紀(jì)90年代初，各地積極探索各種形式的用水管理體制改革，1995年6月第一個用水者協(xié)會在湖北的漳河三干渠洪廟支渠正式成立。據(jù)統(tǒng)計，截至2008年底，全國成立的農(nóng)民用水戶協(xié)會累計達(dá)到4萬多家，其中大型灌區(qū)范圍內(nèi)有1?郾7萬多個。在全國大型灌區(qū)中，由協(xié)會管理的田間工程控制面積占有效灌溉面積的比例達(dá)50%。隨著農(nóng)業(yè)灌溉問題在解決“三農(nóng)”問題中重要性的顯現(xiàn)，隨著農(nóng)民自主意識和組織能力的逐步提高，用水戶協(xié)會這一灌溉管理方式推廣的前景是非常樂觀的，各地農(nóng)民用水合作組織建設(shè)工作也正在有序、穩(wěn)步、健康地發(fā)展?！?/p>